CDAP - AC.2010.0368 - 2011-09-06 - BÜHLER ZUMBRUNNEN c/Municipalité de Montreux

1.

a) La loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) a la teneur suivante :

Art. 118 Péremption ou retrait de permis

1 Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.

2 La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.

3 Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

4 La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales.

b) La péremption ou le retrait du permis de construire sont deux hypothèses distinctes: la première intervient en l'absence de commencement des travaux dans un délai de deux ans, voire prolongé à trois ans, à compter de la délivrance du permis (art. 118 al. 1 et al. 2 LATC), alors que le retrait du permis de construire peut être décidé après le commencement des travaux, lorsque ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais usuels (art. 118 al. 3 LATC).

c) En l'espèce, la décision, qui semble mélanger les deux hypothèses rappelées ci-dessus, doit être comprise comme un retrait du permis de construire. La municipalité n'avait en effet pas contesté, avant le dépôt de sa réponse au recours, que les travaux avaient débuté peu avant le 1er juin 2009, date à laquelle le permis aurait pu être périmé faute d'avoir été utilisé (sur la notion de commencement des travaux, v. arrêts TC AC.2008.0046 du 18 mai 2011; ATF 1C_150/2008 du 8 juillet 2008). Au contraire, le 15 juin 2009, la municipalité avait pris expressément acte du début des travaux.

Cela étant éclairci d'emblée, il y a lieu d'examiner si les conditions d'un retrait du permis de construire sont réunies.

Les éléments figurant au dossier permettent au tribunal de statuer, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la recourante tendant à l'aménagement d'une audience sur place.

2.

a) Il découle du texte de l’alinéa 3 de l’art. 118 LATC que cette disposition constitue une "Kannvorschrift". Il n’en résulte pas que l’application de cette règle puisse se faire de manière discrétionnaire. En particulier, la municipalité ne peut pas se contenter de constater que les conditions du retrait du permis de construire énumérées par la loi sont remplies pour en conclure, comme dans un syllogisme, par un retrait du permis de construire. De même, la municipalité ne peut pas se borner à constater l’existence d’une mauvaise foi du constructeur pour rendre une telle décision; le retrait du permis de construire ne peut pas, en effet, être prononcé pour des motifs d’admonestation. On ne saurait perdre de vue, dans le cadre de l’art. 118 LATC, la nature du permis de construire, à savoir celle d’une autorisation de police à laquelle l’administré a droit. La faculté que donne aux municipalités cette disposition, comprise selon une interprétation systématique, ne peut être utilisée que pour assurer l’un des buts d’intérêt public poursuivi par la LATC (ordre, tranquillité et sécurité publique, voire esthétique, tous intérêts mentionnés au titre VI de cette loi); en outre, le retrait du permis de construire ne sera dans la règle pas suffisant à assurer le rétablissement d’une situation conforme à ces intérêts publics, de sorte que d’autres mesures, d’ailleurs mentionnées à l’alinéa 3 (démolition, remise en état du sol notamment) doivent en principe être prises simultanément à celle-ci, Il est clair, en revanche, que la municipalité dispose dans ce cadre d’une très large liberté d’appréciation dans le choix des mesures concrètes qu’elle entend utiliser pour rétablir une situation conforme au droit, étant précisé que le retrait du permis de construire apparaît à cet égard comme une ultima ratio. En effet, ces mesures présentent une certaine gravité et doivent respecter le principe de la proportionnalité (AC.1994.0277 du 28 avril 1995 consid. 3a et AC.2000.0135 du 3 mai 2001 consid. 2c; voir aussi AC.2005.0201 du 17 février 2006 consid. 2b).

b) Ainsi, selon la jurisprudence (AC.2005.0201 consid. 2c précité; AC.2005.0089 du 28 novembre 2005 consid. 2; AC.1994.0277 consid. 4 précité), l’application de l’art. 118 al. 3 LATC suppose d'une part que soient réunies à tout le moins trois conditions. Il faut tout d’abord que l’exécution des travaux ait commencé. Il faut ensuite que l’exécution de ces travaux ne soit pas poursuivie dans des délais usuels et, enfin, que cette situation ne repose pas sur des motifs suffisants.

D'autre part, le principe de la proportionnalité exige que l’autorité procède à une pesée des intérêts respectifs en présence avant d’ordonner la démolition de l’ouvrage ou la remise en état (AC.2005.0201 consid. 2c précité).

aa) S'agissant du respect des délais usuels, l’ancienne commission cantonale de recours en matière de constructions - CCRC, à laquelle a succédé le Tribunal administratif devenu lui-même la CDAP au 1er janvier 2008 - a considéré que le retrait du permis de construire peut être prononcé lorsque, compte tenu du temps écoulé depuis leur commencement, les travaux effectués ne correspondent pas à un stade d’avancement normal et que ce qui a été exécuté reste bien en deçà de ce qui aurait été usuel dans un chantier ordinaire en occupant la main-d’oeuvre minimum, eu égard au genre et à l’importance de l’ouvrage (arrêt CCRC n° 2662 du 15 novembre 1972, in RDAF 1974 p. 450; voir aussi arrêts précités AC.2005.0201 consid. 2c et AC.1994.0277 consid. 4b).

Quant aux motifs justifiant le retard des travaux, respectivement leur arrêt, la CCRC avait considéré dans un prononcé remontant au 15 décembre 1997 que le fait que le constructeur ne disposait pas de l’argent nécessaire à la réalisation de l’ouvrage ne constituait pas un tel motif (arrêt CCRC n° 3142bis, in RDAF 1983 p. 383). Dans un arrêt ultérieur (AC.1994.0277 consid. 4c précité), le Tribunal administratif a retenu que cette jurisprudence semblait exclure que des motifs financiers puissent être considérés comme suffisants dans ce cadre. Cependant, ainsi comprise, la solution retenue apparaissait comme excessivement schématique; elle s’expliquait d’ailleurs sans doute par les circonstances très particulières du cas d’espèce. Au surplus, les travaux législatifs qui avaient conduit à la révision de l’art. 118 LATC ne laissaient désormais plus de doute à cet égard, dès lors que les difficultés que rencontraient les promoteurs pour réunir le financement nécessaire à leurs projets avaient pesé de manière importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le délai de péremption des permis de construire de un à deux ans. Il en résultait ainsi de manière claire que les motifs financiers figuraient parmi les circonstances de nature à justifier une prolongation des permis de construire, en application de l’art. 118 al. 2 LATC. Il n’y avait pas de raison de ne pas retenir la même solution dans le cadre de l’alinéa 3 de cette même disposition (AC.1994.0277 consid. 4c précité; voir aussi AC.2000.0135 consid. 2d/dd précité et AC.1998.0006 du 17 juin 1998 consid. 2c).

S'agissant de la casuistique, la CCRC a retenu que le retard des travaux n'est justifié ni par le refus opposé par la municipalité à l'extension du projet, ni par l'éventualité d'un plan de quartier, pas plus que par des conditions climatiques hivernales (arrêt CCRC n° 2662 précité). Les délais usuels au sens de l’art. 118 al. 3 LATC sont dépassés lorsque des travaux de surélévation d’une villa et de construction d’un garage ne sont pas terminés cinq ans après l’octroi du permis de construire, le projet ne présentant pas de difficultés particulières. Ni les conditions atmosphériques, ni les difficultés d’ordre familial invoquées par le constructeur n’ont pu retarder de plusieurs années l’achèvement du chantier (AC.2005.0089 consid. 2 précité). Il en va de même d’un délai de 18 ans depuis l’octroi du permis de construire. Dans cet arrêt, le tribunal a considéré que les motifs d'ordre financier ne sont pas déterminants au regard de l’importance fort modeste du projet et du temps qu'il a fallu au recourant pour parvenir à réaliser tout juste la moitié du gros oeuvre. Le retard pris dans l’exécution des travaux semble davantage s’expliquer en raison des complications dues aux diverses modifications non autorisées du projet, en particulier l’excavation sous la dépendance, et à une technique de construction pour le moins hasardeuse (AC.2005.0201 consid. 2c/bb précité). La suspension des travaux pendant près de vingt ans pour des motifs liés à la mauvaise conjoncture économique n’a pas non plus été jugée admissible (AC.2010.0001 du 28 octobre 2010).

bb) La pesée des intérêts met en balance l’intérêt public menacé, d’une part, et l’intérêt privé du constructeur (sous-jacent aux "motifs suffisants"), d’autre part (AC.1994.0277 consid. 4c et AC.2000.0135 consid. 2e, précités).

L’intérêt public à prendre en compte est lié entre autres éléments aux nuisances pour le voisinage de travaux qui s’éternisent, à l’atteinte à l’aspect du quartier que cause la vision d’un chantier perpétuel, ou à la sécurité du public, notamment lorsque l'immeuble menace ruine, que l'intérieur s'est effondré et que chacun peut y pénétrer par les ouvertures (arrêts précités AC.2005.0201 consid. 2d et CCRC n° 3142bis). Le retrait de permis est d'autant plus justifié lorsque le projet litigieux a été manifestement autorisé à tort (arrêt CCRC n° 2662 précité). En revanche, c'est en vain qu'une municipalité se prévaut de l'intérêt public à la lutte contre la pénurie de logements (AC.1994.0277 consid. 4d précité).

Ces intérêts ne prévalent pas sur ceux opposés du constructeur, lorsque le retrait du permis de construire impliquerait la suppression - impliquant une intervention extrêmement lourde, donc coûteuse - d’importants travaux de maçonnerie effectués en sous-sol (arrêt AC.2005.0089 précité). Tel est également le cas lorsque rien ne permet de rendre vraisemblable que le constructeur soit en mesure d'achever son projet avec davantage de célérité que par le passé (AC.2005.0201 consid. 2d précité). Par ailleurs, le préjudice que le constructeur aurait à subir d'une démolition totale de l'ouvrage doit également être mesuré au vu de l'état d'avancement du chantier (AC.2000.0135 consid. 2e et AC.2005.0201 consid. 2d, précités).

3.

En l’espèce, le permis de construire a été délivré le 1er juin 2007. Les travaux ont débuté au mois de mai 2009 (juste avant l'échéance du délai de validité de deux ans du permis), se sont régulièrement poursuivis (par le terrassement et l'équipement de la parcelle) et ont été interrompus à l'automne 2009, soit environ six mois plus tard. Le chantier n'ayant pas redémarré, la municipalité a ordonné le retrait du permis de construire le 2 décembre 2010, soit environ trois ans et demi après l'octroi du permis, un an et demi après le début des travaux, et un an après l'interruption de ceux-ci. En cours de procédure de recours, les travaux ont repris au bénéfice de l’effet suspensif légal.

a) La recourante, qui s’est substituée au constructeur, allègue que les travaux ont pris du retard, non pas en raison d’un manque de volonté de sa part, mais par le fait qu’un tiers, dont les atermoiements avaient été peut-être trop longtemps tolérés, n’avait pas respecté ses engagements financiers. Dans son mémoire de recours du 24 décembre 2010, le constructeur a rappelé que ce n'était en effet que depuis août 2010 (date du désistement de l'acheteur après de nombreuses tergiversations) qu'il avait pu rechercher un nouvel acquéreur potentiel, ce qu'il avait fait. Le financement de la construction apparaissait depuis lors "assuré", les travaux de gros œuvre commenceraient dès le début de l'année 2011, et la construction devrait être achevée dans un délai approximatif de dix mois. Une durée d’un an et demi depuis le commencement des travaux ne devait pas être considérée comme trop longue par rapport au stade d’avancement actuel du chantier, au point de justifier le retrait du permis de construire. De surcroît, une somme considérable avait déjà été investie pour les travaux opérés et le futur PGA ne permettrait plus d'obtenir une autorisation de construire pour cette parcelle. Or, la municipalité ne mettait en avant aucun intérêt public prépondérant à l'appui du retrait litigieux. Dans le mémoire complémentaire, la recourante a ajouté que ce retrait n’avait, depuis lors, pas facilité les démarches en vue de l’obtention du financement nécessaire. Ainsi, la première banque contactée, qui avait demandé dans un premier temps que ce soit la recourante qui fasse la demande de prêt, ce qui avait contraint les époux à la donation précitée, avait finalement refusé le prêt en raison du retrait de permis. En définitive, la recourante avait obtenu l'assurance d'un prêt auprès d'une autre banque (selon la confirmation du 4 juin 2011), et les travaux avaient repris. La recourante déclare avoir la ferme intention de mener à bien les travaux. Elle insiste sur le fait que seules des raisons indépendantes de la volonté des époux ont empêché les travaux d’avancer à la vitesse initialement prévue. Elle relève l’intransigeance de la municipalité qui avait pourtant connaissance des difficultés rencontrées et qui s’était bornée à retirer abruptement le permis de construire, ce qui l’avait placée dans une situation encore plus délicate.

Dans le cadre de la pesée des intérêts, la recourante remarque que la municipalité n’invoque aucun intérêt public prépondérant à l’appui de sa décision, sinon une application "légaliste" de la réglementation.

De son côté, l’autorité intimée fait valoir que le constructeur, actuellement la recourante, avait attendu le dernier moment avant la péremption du permis pour commencer les travaux; elle rappelle avoir averti le constructeur en mai 2009 des risques auxquels il s’exposait si les travaux ne se déroulaient pas selon un avancement normal. La municipalité souligne que les travaux ont été interrompus six mois environ après l’annonce du début du chantier; dans un laps de temps de trois ans et demi, l'exécution du terrassement et la pose des canalisations ne sauraient constituer un avancement normal du chantier. Elle s’interroge même sur le point de savoir si les travaux ont commencé et relève que les difficultés financières invoquées ne constituent en tous cas pas un motif suffisant pour s’opposer au retrait du permis de construire. Elle affirme que les informations obtenues du constructeur au mois de septembre 2010 ne donnaient aucune garantie sur la possible reprise des travaux, ni ne démontraient une volonté déterminée de les achever. Par ailleurs, elle souligne que le PGA de 2007 en cours de légalisation ne permettrait pas l’élaboration d’un projet aussi important en raison de la collocation en zone de verdure de la frange aval de la parcelle, en bordure de l’autoroute, aux fins de protection contre les nuisances sonores; selon la disposition en devenir, l’occupation au sol de la construction serait diminuée de l’ordre de 40% mais en partie compensée par la possibilité de réaliser un étage supplémentaire. Le retrait du permis sert ainsi l'intérêt public en favorisant un nouveau projet conforme au PGA 2007. Dans ses déterminations complémentaires, la municipalité a précisé qu'il est d'intérêt public de protéger d'éventuels habitants des nuisances sonores par la diminution des capacités constructives de la parcelle et, par là même, le nombre de personnes exposées au bruit. Enfin, elle fait valoir que la remise en état de la parcelle se limite, du point de vue des coûts, à celle du terrain. Aucun élément de construction (gros oeuvre) n'avait été entrepris au moment où elle avait statué et les travaux se sont poursuivis aux risques et périls de la constructrice, en connaissance des coûts supplémentaires occasionnés par une remise en état.

b) Au moment où la décision attaquée a été rendue, le 2 décembre 2010, trois ans et demi s'étaient écoulés depuis la délivrance du permis du permis de construire (en juin 2007), respectivement un an et demi depuis le démarrage effectif du chantier (mai 2009), étant rappelé que les travaux ont été stoppés par la décision attaquée après le terrassement et l'équipement de la parcelle, sans que le gros œuvre n'ait débuté.

aa) Compte tenu de l'ensemble des circonstances, ce retard doit être considéré comme suffisamment justifié. D'une part, les délais écoulés sont en tout cas inférieurs aux cinq ans envisagés par la jurisprudence. D'autre part, conformément à la jurisprudence nuancée exposée ci-dessus, l'examen des motifs de l'interruption, respectivement du retard des travaux selon l’art. 118 al. 3 LATC, doit tenir compte parmi d'autres éléments des difficultés financières encourues par le constructeur. Or, il est établi qu'en l'espèce, le constructeur, respectivement la constructrice, a dû faire face à un imprévu peu après le démarrage des travaux, puisque l’acheteur d’un des deux appartements s’est désisté, selon les explications qui ont été fournies et qui n’ont pas été remises en cause par la municipalité. Les conditions nécessaires au financement de la villa - dont les coûts étaient estimés à 650'000 fr. en 2006 par la demande de permis de construire - n’étaient ainsi plus réunies. Le constructeur a ensuite été amené à donner le terrain à son épouse, qui a elle-même répété des démarches en vue d’obtenir le crédit nécessaire, qui lui a été accordé. Dans ces conditions, on peut admettre que le constructeur, respectivement la recourante, ont été confrontés à des difficultés importantes et imprévisibles qui ne peuvent leur être imputées à faute, et qu'ils ne paraissent pas avoir été négligents dans la recherche d'une solution. Enfin, les annonces de reprise du chantier n'étaient pas creuses, puisqu'il est établi que celui-ci a repris pendant la procédure de recours.

bb) Sous l'angle de la pesée des intérêts, la recourante a clairement un intérêt financier très important à la poursuite du projet pour lequel un investissement, déjà relativement important, a été consenti. Il en va d'autant plus que, comme dit plus haut, elle a engagé un nouveau crédit, qui lui permettrait d'achever les travaux repris.

A l'intérêt privé de la recourante, la municipalité oppose l’intérêt public au respect du nouveau PGA 2007 en cours d’approbation qui, à ses dires, restreint les possibilités de construire sur la parcelle et permet d'y limiter le nombre de personnes exposées au bruit.

Cet intérêt public a été invoqué par la municipalité seulement dans ses écritures postérieures au dépôt du recours, la décision attaquée étant muette sur ce point. Par ailleurs, on rappelle que le PGA 2007 n'est pas en vigueur mais en voie d'approbation, de sorte qu'il est douteux qu'il puisse, à lui seul, justifier de retirer un permis régulièrement délivré sur la base du droit applicable. Quoi qu'il en soit, il est vrai que le PGA 2007 interdira de bâtir dans la future zone de verdure aménagée sur la partie aval de la parcelle, en bordure de l'autoroute, ce qui réduira notablement la surface constructible, mais l'avantage obtenu en matière de protection contre le bruit n'apparaît pas très significatif. En effet, comme l'a indiqué la municipalité elle-même, la recourante pourra en place ériger un niveau supplémentaire. En outre, la future bande de verdure inconstructible étant de 10 m, la villa, qui doit aujourd'hui respecter une distance à la limite de 7 m, devra reculer de 3 m seulement. A cela s’ajoute que le permis de construire a été subordonné au respect des exigences de l’annexe 3 de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) et de la norme SIA 181:2006. Or, l’annexe 3 de I’OPB fixant les valeurs limites d’exposition au bruit n’a subi aucune modification depuis lors, ni du reste la norme SIA 181, dont la dernière révision a précisément été validée le 1er juin 2006 par l’Association suisse des ingénieurs et architectes SIA.

Cela étant, l'intérêt privé de la recourante à l'achèvement des travaux l'emporte sur l’intérêt public invoqué par la municipalité au retrait du permis de construire, soit le respect du futur PGA.

La décision attaquée, qui n’est pas conforme au principe de la proportionnalité, viole l’art. 118 al. 3 LATC et doit être annulée.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Vu l'issue du pourvoi, la municipalité supportera le paiement de l'émolument judiciaire et versera à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, une indemnité à titre de dépens.