CDAP - AC.2011.0289 - 2012-05-09 - ROD-SCHORDERET/Municipalité de Bex, Service du développement territorial

1.

La parcelle de la recourante étant située en zone intermédiaire III, il convient dans un premier temps de déterminer son affectation et la réglementation qui s'y applique. A ce sujet, l'art. 51 al. 2 LATC dispose qu'elles [les zones intermédiaires] sont inconstructibles. Selon cette disposition, le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles. La commune a intégré, dans son règlement du plan d'extension communal de juin 1979, un article 132 qui définit la zone intermédiaire III comme une zone destinée à l'extension de l'habitat paratouristique et provisoirement inconstructible. A l'article 133 RPE, il est précisé que « les bâtiments existants peuvent être transformés pour autant qu'ils respectent la destination et la réglementation de la zone d'habitat paratouristique (art. 123 à 130) ».

Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que les zones intermédiaires prévues par le droit cantonal vaudois étaient des zones d'attente, ou des zones "dont l'affectation est différée" au sens de l'art. 18 al. 2 LAT, et par conséquent ne sont pas des zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (cf. E. Brandt/P. Moor, Commentaire LAT, Zürich 1999, art. 18, n° 58; ATF 1C_15/2008 du 10 juin 2008, consid. 2.1).

En l’espèce, le RPE, en tant qu'il prévoit d'autres dérogations au caractère inconstructible d'une zone intermédiaire que celles expressément prévues par le droit cantonal, apparaît sur ce point contraire à l'art. 51 al. 2 LATC. Comme exposé ci-dessus, il ressort en effet de cette disposition que seules des constructions agricoles ou viticoles doivent pouvoir être construites, et ce pour autant qu'un règlement communal le prévoie expressément.

Dès lors que la parcelle de la recourante ne se situe pas en zone à bâtir, il convient d'examiner la possibilité de lui octroyer une autorisation dérogatoire de construire en vertu de l'art. 24 LAT. L'art. 24 let. a LAT prévoit qu'une autorisation pour une nouvelle construction ou installation peut être délivrée si leur implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination. En l'espèce, la parcelle sur laquelle se trouve le logement de la recourante se situe à proximité d'autres parcelles classées en zone agricole de montagne, respectivement en zone de montagne (également destinée à des activités agricoles). Il n'est en outre pas contesté que l'exploitation de la recourante est de nature agricole. Il convient en conséquence, pour déterminer quelles sont les constructions imposées par la destination de la zone intermédiaire III, d'appliquer par analogie les règles applicables à la zone agricole. Ces deux zones présentent en effet une exigence similaire, puisqu'elles doivent demeurer, en principe, libres de toute construction.

2.

La recourante soutient que le projet litigieux visant à agrandir la construction existante est conforme à la destination de la zone agricole.

a) Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Régie par le principe de la non constructibilité, la zone agricole fait toutefois l'objet de deux catégories d'exceptions: pour les projets conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a et 22 al. 2 let. a LAT), d'une part, et pour les projets non conformes à l'affectation mais satisfaisants aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d'autre part (arrêt AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid 2).

b) En vertu de l'art. 16a al. 1 1ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. La notion d’entreprise agricole est définie par l’art. 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR, RS.211.412.11). En application de l’art. 16a al. 1 LAT, l'art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole) "les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite".

Cette réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (cf. ATF 1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2 et les références citées;1A.205/2004 du 11 février 2005, publié in RDAF 2005 I 365, consid. 3.3; 1A.19./2001 du 22 août 2001 consid. 3b in: ZBl 103/2002 p. 582). Un logement est ainsi réputé conforme à la zone agricole à condition notamment que la présence permanente sur le domaine du chef d'exploitation et des personnes concernées soit indispensable en fonction des tâches de surveillance nécessitées par le type d'exploitation, et que la zone à bâtir la plus proche soit très éloignée et d'un accès difficile (cf. ATF 125 III 175 consid. 2b p. 177; 121 II 67 consid. 3a p. 69, 121 II 307 consid. 5 p. 312 et les références citées; voir aussi ATF 125 III 175 consid. 2b;1C_136/2009 du 4 novembre 2011 consid. 4.1;1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2;1C_67/2007 du 20 septembre 2007 consid. 3.1; arrêts AC.2008.0241 du 26 janvier 2011 consid. 2; AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 3; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne, 2001, p. 246). Il en résulte en pratique que la création en zone agricole d'un logement conforme à cette zone n'est guère admissible que si l'importance du bétail détenu sur place le justifie (arrêt AC.2008.0241 du 26 janvier 2011 consid. 2).

c) Les constructions conformes, régies par les art. 16a LAT et 34 OAT, ne font pas l'objet d'une circonscription, par le législateur, de ce qui peut être autorisé au titre de transformation ou d'agrandissement. De même, dans ses différentes directives, l'Office fédéral du développement territorial (ODT) ne donne pas d'informations qualitatives ni quantitatives concernant les travaux pouvant être autorisés sur un bâtiment conforme à l'affectation de la zone agricole, en particulier le logement de l'exploitant au sens de l'art. 34 al. 3 OAT. Néanmoins, à la suite d'un échange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, l'ODT a précisé quelles étaient les surfaces brutes de plancher utile acceptables pour les bâtiments d'habitations agricoles (cf. Office fédéral du développement territorial, Echange d'information du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire, lettre du 21 septembre 2001 adressée aux participants au colloque). On peut y lire ceci:

"A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3 SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180 m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2."

Dans le canton de Vaud, un protocole d'accord a été passé le 10 août 2006 entre le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) et le Département de l'économie (DEC) relatif à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir. Selon l'Annexe à ce protocole d'accord, intitulée "Précision apportée à la décision du Conseil d'Etat du 16 avril 2003 concernant la directive sur la pratique de l'aménagement en zone agricole", "un logement [supplémentaire] d'employé agricole et de sa famille d'environ 140 m2" peut être accordé pour des entreprises agricoles qui, entre autres conditions, comprennent "du bétail laitier de plus de 125 UGB" (chiffre 4 p. 3). L'annexe de ce document, datée du 10 août 2006, est consacrée aux conditions auxquelles les logements agricoles peuvent être autorisés (en fonction du nombre d'UGB), à la surface de ces logements (pour l'exploitant, ses parents et ses grands-parents) ainsi qu'à la garde de chevaux (chevaux en pension et chevaux à la retraite).

On rappellera toutefois qu'une directive émise par l'administration constitue une ordonnance dite "interprétative". Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (citée par exemple dans les arrêts PS.2005.0080 du 11 novembre 2005 et GE.2003.0127 du 15 août 2006), ce type d'ordonnances sert à créer une pratique administrative uniforme en vue de faciliter l'application du droit par les autorités compétentes. Elles représentent un avis, exprimé par l'organe supérieur ou l'autorité de surveillance, quant à une interprétation permettant une application uniforme de la loi. Les autorités d'exécution doivent respecter les ordonnances administratives pour autant qu'elles expriment fidèlement le sens de la loi (ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478, in JT 1997 I 370). Bien que de telles ordonnances exercent, de par leur fonction, une influence indirecte sur les droits et les obligations des administrés, elles n'en ont pas pour autant force de loi. Ne constituant pas une règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie aucunement le juge. Celui-ci la prendra en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais s'en écartera dès qu'il considère que l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (ATF 133 V 394 consid. 3.3 p. 397s.; 132 V 321 consid. 3.3 p. 324 s.; 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172; 129 V 200 consid. 3.2 p. 204-205; 127 V 57 consid. 3a p. 61; 126 V 64 consid. 4b p. 68). Les directives de l'administration ne peuvent ainsi sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elle ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 25 novembre 2004 P. 29/03, publié in SJ 2005 p. 253 ss).

Le Tribunal administratif (actuellement la CDAP) a considéré que ces recommandations présentaient forcément un caractère schématique. A ce titre, elles ne peuvent être appliquées à la lettre et nécessitent dans tous les cas d'être interprétées en fonction des circonstances concrètes du cas d'espèce (arrêt AC.2008.0285 du 28 octobre 2009 consid. 3a; AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 5). Dans le cas où plusieurs familles vivent sur le domaine (exploitant, parents et grands-parents par exemple), il ne suffit en ce sens pas d'additionner les surfaces disponibles, tous logements confondus, et de les confronter au cumul du maximum admissible pour chacun des foyers concernés selon l'avis de l'ODT. Au contraire, il faut déterminer si chaque logement existant permet concrètement de satisfaire les besoins de ses habitants (AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 consid. 5).

3.

a) En l’espèce, le SDT a indiqué dans sa décision qu'il avait pour pratique de reconnaître le caractère indispensable de la présence permanente du chef d'exploitation et de sa famille sur place, lorsque l'entreprise agricole comportait au minimum du bétail laitier de 25 UGB, du bétail bovin allaitant de 50 UGB ou du bétail bovin d'engraissement de 125 UGB. Un second logement, outre le cas de l'hébergement de la génération qui prend sa retraite, ne peut en principe être admis que lorsque l'exploitation atteint 125 UGB. Selon l’autorité intimée, l'exploitation de la recourante ne compterait que 21 UGB, soit un nombre inférieur aux données précitées, de sorte que l’intéressée ne devrait pouvoir se prévaloir de la nécessité de sa présence sur place. L'autorité intimée a tout de même examiné si la création d'un logement supplémentaire pouvait se justifier au regard des bâtiments habitables déjà existants.

La recourante fait quant à elle valoir que le calcul des UGB produit par le SDT serait erroné, produisant en annexe à son recours le calcul d'UGB qu'elle estime exact et qui retient environ 30 UGB pour la période du 1er au 31 octobre 2011.

b) Au regard des éléments exposés ci-après, la détermination du nombre précis d'UGB que compte l'exploitation de la recourante importe peu. En effet, même à supposer que la nécessité d'une présence permanente du chef d'exploitation et de sa famille soit admise sur la base du bétail minimum tel qu’énuméré ci-dessus, il faudrait encore démontrer que l'exploitation n'a pas déjà atteint le maximum des surfaces brutes de planchers habitables nécessaires à l'exercice de la surveillance du troupeau.

Il ressort de la décision attaquée que les logements situés sur l'exploitation agricole offriraient en l’espèce des surfaces d'habitation d'ores et déjà supérieures à 280 m2, voire 320 m2. La recourante n'a fourni aucune pièce qui permettrait d'infirmer les valeurs retenues, se prévalant simplement du fait que son seul logement, pris individuellement, ne suffit pas pour héberger sa famille qui comptera prochainement deux enfants.

Selon les constatations faites lors de l’inspection locale, l'exploitation agricole litigieuse comporte, mis à part celui de la recourante, un grand logement occupé par l'oncle de la recourante Jean-Louis Putallaz, coexploitant, qui ne compte pas moins de six chambres et un grand séjour, dont il jouit pratiquement exclusivement; des ouvriers n'y seraient en effet logés que temporairement, selon les propres dires de la recourante. La mère de Jean-Louis Putallaz dispose quant à elle également de son propre chalet sur l'exploitation, qui compte à lui seul cinq chambres, dont une partie seulement est destinée au logement d'ouvriers présents sur place. L'autorité intimée a retenu à juste titre que l'intégralité des surfaces habitables de l'exploitation devait être prise en compte, dès lors que les trois habitations utilisées actuellement le sont dans le cadre d'une seule exploitation agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Ces trois logements liés à l’exploitation totalisent manifestement plus de 280 m2 de locaux habitables, voire même 320 m2.. Dans ces conditions, les possibilités d'hébergement qu'offrent ces divers logements suffisent assurément à garantir le besoin de surveillance du troupeau de bovins, et ce même si le projet d'agrandissement de la ferme devait aboutir conformément aux pronostics de la recourante. Dans cette hypothèse, la ferme projetée ne devrait pas excéder le nombre de 70 UGB et on rappellera que ce n’est qu’à partir de 125 UGB de bétail laitier qu’un logement supplémentaire de 140 m2 pourrait être accordé. Le fait que la surveillance doive s'exercer en altitude, sur des terrains en pente et plus difficiles d'accès qu'en plaine, n'est pas de nature à remettre en cause cette appréciation. L'infrastructure nécessaire à cette surveillance existe déjà et la présence des ouvriers dont le logement sur place est assuré par les exploitants, ainsi que celle de l'oncle de la recourante apparaît suffisante. Par conséquent, si cette dernière entend disposer d'un logement plus grand, il n'apparaît pas disproportionné d'exiger qu'elle aille se loger en zone de hameau, laquelle se situe à seulement quelques centaines de mètres de l'exploitation, respectivement en zone à bâtir, qui elle ne s’en trouve éloignée que de quelques kilomètres seulement.

Cela étant, aucune autorisation dérogatoire au sens des art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT ne peut être délivrée à la recourante.

4.

a) A titre subsidiaire, l'autorité intimée a examiné si une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24c al. 1 LAT (concernant la transformation d'un logement agricole en une habitation sans rapport avec l'agriculture) pouvait être octroyée. La construction dont il est question a été initialement réalisée sans lien avec l'agriculture. Le dossier ne contient toutefois pas de précision concernant la situation au 1er juillet 1972. Or l'art. 24c al. 1 LAT ne pourrait trouver application que pour autant que le bâtiment ne soit à cette date encore, pas liée à l'exploitation agricole. Il est d'emblée précisé que la recourante n'a apporté aucun élément de preuve, permettant de constater quelles ont été les différentes affectations du chalet depuis sa construction.

b) L'art. 24c LAT vise les bâtiments qui ont été construits légalement avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles de ceux qui ne le sont pas. L'art. 24c LAT s'applique ainsi aux bâtiments d'habitation édifiés avant le 1er juillet 1972, aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée avant cette date (il en ira de même des constructions, initialement conformes à la zone, mais devenues par la suite non réglementaires en raison d'un déclassement – postérieur au 1er juillet 1972 – hors des zones à bâtir), mais non aux constructions et installations qui avaient un usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au sens de la loi et de l'ordonnance (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; arrêt AC.2009.0215 du 26 mars 2010 consid. 7a; F. Meyer Stauffer, La zone agricole, in: Journée Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 53).

Pour ces bâtiments, des agrandissements peuvent être admis à l'intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l'art. 42 al. 3 OAT, ainsi libellé :

"La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes devant en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu'un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non-conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié."

En examinant la teneur de cette disposition, il appert que, pour admettre une modification des constructions ou installations entrant dans le champ d'application de l'art. 24c LAT, il est nécessaire de respecter pour l'essentiel l'identité du bâtiment (art. 42 al. 1 OAT). Pour savoir si cette condition est respectée, on devra se fonder sur l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 OAT). L'art. 42 OAT recourt à des critères d'ordre quantitatif pour définir les limites à partir desquelles on doit considérer que l'identité de la construction n'est en tout cas plus respectée. Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifiera toutefois pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT devrait être accordée: il n'en ira ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée (Meyer Stauffer, op. cit., p. 54; arrêt AC.2001.0166 consid. 5a/bb du 10 juin 2002).

L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Selon les recommandations de l’ODT (Nouveau droit de l'aménagement du territoire, explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, 2001, chapitre IV, ch. 2.4.4, p. 45), cette référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se limite pas aux surfaces brutes de plancher (SBP), conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94 consid. 3 p. 97). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc. Cela ne signifie toutefois pas que les surfaces utilisées de manière non conforme à la zone peuvent être agrandies à volonté. Ainsi, la transformation de combles en locaux chauffés, dotés de fenêtres et par conséquent habitables est également à considérer comme un agrandissement dont les limites doivent respecter les conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a jugé que la surface à prendre en considération comprenait ainsi non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone. En revanche, les surfaces qui ne sont pas systématiquement utilisées de manière contraire à l'affectation de la zone ne sont pas prises en compte dans la comparaison des surfaces. Il en va notamment ainsi des bâtiments d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour y abriter des véhicules ou des chevaux peut être autorisée au-delà des limites fixées par l'art. 42 al. 3 OAT pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de travaux de transformation ou d'agrandissement (arrêt AC.2009.0215 précité; AC.2009.0232 du 23 novembre 2010 consid. 3b).

c) En l'occurrence, l'extension dont la régularisation est demandée porte sur une emprise au sol de 19 m² environ et un volume de 146 m³; à dire d'expert, elle "vaut" environ 150'000 francs. La quasi-totalité des transformations envisagées dans le bâtiment litigieux sont prévues à l'extérieur du bâtiment existant, de sorte que la surface cumulée du projet ne devra pas dépasser 30 % de la surface qui existait en date du 1er juillet 1972, soit 75,3 m2 en tenant compte des surfaces habitables du rez-de-chaussée et de l'étage, ainsi que des annexes (dont les 30 % représentent environ 22,6 m2). Un premier projet a débouché en 1978 sur l'autorisation d'aménager 18 m2 supplémentaires dans l'immeuble (soit 5,8 m2 pour la cuisine et 12,2 m2 pour le réduit), de sorte qu'à l'heure actuelle, le bâtiment ne présente plus un potentiel d'agrandissement de la surface habitable dans le volume existant que de 4,6 m2. Le projet litigieux prévoit une augmentation de la surface habitable de 42 m2 et excède par conséquent manifestement la valeur qui pourrait être autorisée. On relèvera d’ailleurs que si, comme le souhaiterait la recourante, la date de l'entrée en vigueur de la LAT était retenue, soit le 1er janvier 1980, et non l'état au 1er juillet 1972, respectivement si l’on ne prenait pas en considération l’agrandissement autorisé en 1978, l'augmentation envisagée dépasserait également les exigences posées par l'art. 42 al. 3 OAT. En effet, le chalet totalisant avant 1978 une surface de 75,3 m2 en tenant compte des surfaces annexes, l'augmentation requise, d'une surface de 42 m2, dépasse nettement les 30% autorisés en vertu de l'art. 42 OAT.

5.

Pour ces motifs, le recours doit être rejeté et la décision du SDT confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais du recours (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le SDT n’a pas droit à l’allocation de dépens (art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD) et la municipalité n’a pas recouru aux services d’un mandataire professionnel. Il ne lui sera donc pas alloué de dépens.