CDAP - AC.2011.0301 - 2012-04-30 - ISMAILI /Municipalité de Servion, Service des routes

1.

La municipalité a refusé le permis de construire requis par les recourants pour le motif que le projet était grevé par une limite des constructions fixée par le plan d'extension fixant la limite des constructions le long de la route cantonale n° 636b.

a) La loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01) fixe, à défaut de plan fixant la limite des constructions, les distances minimales à respecter lors de la construction de tout bâtiment ou annexe le long d’une route. Selon l’art. 36 al. 1 RLou, la distance est de 18 mètres hors des localités et 15 mètres à l'intérieur des localités pour les routes cantonales principales de 1re classe (a); pour les routes cantonales principales de 2e classe et secondaires à fort trafic, ainsi que pour les routes communales de 1re classe, 13 mètres hors des localités et 10 mètres à l'intérieur des localités; mais, les distances fixées par la loi sur les routes ne sont pas applicables au projet contesté dès lors que le Conseil d'Etat a approuvé le 21 avril 1967 un plan fixant la limite des constructions le long de la route cantonale n° 636. Ce plan est toujours en vigueur et les modifications qui ont été apportées par le plan d'extension fixant la limite des constructions sur les routes cantonales n° 636c , 630f et 637, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 novembre 1977, ne touche pas la limite des constructions le long de la route cantonale 630 grevant la parcelle 578. Le plan de situation établi par le géomètre officiel pour le dossier de la demande de permis de construire, mentionne d'ailleurs clairement cette limite des constructions résultant du plan du 21 avril 1967.

b) Le règlement communal sur l'aménagement du territoire et les constructions (RCAT) prévoit que les bâtiments autorisés dans la zone artisanale peuvent être affectés à des activités telles que fabriques, ateliers, entrepôts, locaux d'exploitation, y compris des activités culturelles et tertiaires (art. 13 RCAT). La réglementation communale précise encore que à l'exception de la zone du vieux village et des zones de village A et B, l'ordre contigu est obligatoire dans les autres zones (art. 25 RCAT). La distance aux limites doit être de 6 mètres au minimum, distance qui est doublée entre deux bâtiments situés sur la même parcelle (art. 26 RCAT). L'art. 27 RCAT réglemente la distance aux limites des voies publiques. Cette disposition précise qu'à défaut de plan fixant les limites des constructions, les dispositions de la loi sur les routes sont applicables. La réglementation communale comporte ainsi un renvoi à la législation cantonale. Le texte de l’art. 36 al. 1 LRou mentionne que la limite des constructions, fixée par un plan ou directement par la loi, fixe la distance minima à respecter lors de la construction de tout bâtiment ou annexe de bâtiment et cette règle claire ne souffre pas d’exception. Le nouveau projet de motel doit donc s’implanter en respectant cette limite. Or, le projet présenté par les recourants empiète sur une proportion de 4/5ème environ l’espace inconstructible de la parcelle 578.

c) Les recourants soutiennent aussi que le projet contesté pourrait bénéficier d’une mention de précarité.

aa) Le principe de la protection de la situation acquise, qui est déduit à la fois de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et du principe de la non rétroactivité des lois, postule que de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2 p. 122). Il faut au moins que la poursuite de l'utilisation antérieure et l'entretien normal soient autorisés. Les cantons sont habilités à garantir la situation acquise d'une manière plus large encore. C'est ainsi qu'ils peuvent – sous réserve des intérêts majeurs de l'aménagement du territoire - permettre la rénovation, le changement d'affectation, l'agrandissement et même la reconstruction complète d'une construction existante (ATF 1P.418/2002 du 16 décembre 2002 et 113 Ia précité). Dans le canton de Vaud, l'art. 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose ce qui suit :

"1 Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.

2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnée au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."

bb) Par ailleurs, lorsque le bâtiment est frappé par une limite des constructions l’art. 82 LATC prévoit des restrictions supplémentaires. Cette disposition est formulée dans les termes suivants:

Art. 82 Bâtiments frappés d'une limite des constructions

1 L'article 80 est applicable par analogie aux bâtiments frappés d'une limite des constructions, sous les réserves suivantes:

a. le permis pour les travaux de transformation partielle ou d'agrandissement ne peut être accordé que moyennant une convention préalable de précarité passée entre le propriétaire et l'autorité compétente, par laquelle le propriétaire s'engage à renoncer, en cas d'expropriation, à réclamer la plus-value résultant des travaux; des exceptions peuvent être prévues par voie réglementaire;

b. la convention de précarité fait l'objet d'une mention au registre foncier qui en précise la portée; elle est opposable en tout temps au propriétaire, notamment en cas d'expropriation matérielle ou formelle;

c. la reconstruction empiétant sur une limite des constructions n'est pas autorisée.

L’application de cette règle implique donc que le bâtiment existant soit lui-même non-conforme au plan fixant les limites des constructions. Dans ce cas, le permis pour des travaux de transformation partielle ou d'agrandissement ne peut être accordé que moyennant une convention préalable de précarité passée entre le propriétaire et l'autorité compétente. Mais en l’espèce, le motel existant semble conforme au plan fixant la limite de construction de sorte que l’art. 82 LATC n’est pas applicable en l’espèce. En revanche, le projet d’extension ou de création d’un nouveau motel en adjonction du motel existant est grevé par la limite des constructions. Or, l’art. 82 LATC n’a pas pour vocation d’autoriser des constructions nouvelles empiétant sur une limite des constructions.

A supposer même que l’art. 82 LATC soit applicable, ce qui serait le cas si la terrasse couverte, autorisée en juin 2010, empiétait légèrement sur la limite des constructions, cela ne signifierait pas encore que le projet puisse être autorisé. En effet, l’art. 82 LATC pose une exigence complémentaire aux conditions de l’art. 80 LATC, applicable par analogie, en prévoyant en plus la signature d’une convention de précarité. Il n’en demeure pas moins que la condition de l’art. 80 al. 2 in fine LATC, selon laquelle les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur, reste applicable. Or, même si le projet contesté était assimilé à un agrandissement du motel existant (sur les critères permettant de distinguer l’agrandissement d’une construction nouvelle, voir arrêt AC.1996.0173 consid. 2b), il faudrait bien constater qu’il entraînerait une aggravation de l’atteinte à la réglementation en vigueur par un empiétement plus important sur la limite des constructions que celui résultant de la construction de la terrasse couverte. La condition de l’art. 80 al. 2 in fine LATC ne serait donc pas remplie et le projet ne pourrait donc être admis en application des art. 80 et 82 LATC.

2.

Il convient encore de déterminer si la municipalité pouvait accorder une dérogation à la limite des constructions.

a) Le règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions du 25 août 2004 (RCATC) prévoit que la distance aux limites de propriété doit être de 6.00 m. au moins (art. 26 RCATC), mais que la distance aux limites des voies publiques sont fixées par les dispositions de la loi sur les routes à défaut de plan fixant les limites des constructions (art. 27 RCATC). Cette règle réserve donc bien l’application du plan d’extension cantonal fixant la limite des constructions sur la RC 636 du 21 avril 1967 et de celui fixant la limite des constructions sur la RC 637f du 2 novembre 1977. Au surplus, même si la réglementation communale ne réservait pas l’application des plans fixant la limite des constructions, ils seraient néanmoins applicable par l’art. 74 LATC car cette disposition prévoit que les plans d’affectation cantonaux l’emportent sur les plans communaux. Il se pose donc la question de savoir si une règle dérogatoire communale permettrait de déroger à un plan d’extension cantonal fixant la limite des constructions alors que ce dernier prime sur toute règle communale qui lui serait contraire. En outre, le plan d’extension cantonal fixant la limite des constructions sur la RC 636b ne prévoit pas d’octroi de dérogation sous réserve de la seule exception pour une station service, dérogation formulée dans les termes suivants:

« dans un but de sécurité routière et d’assurer la fluidité du trafic, seule une double station service, à construire et à exploiter simultanément, sera autorisée sur l’emplacement teinté en jaune sur le plan »

En tous les cas, il est clair que le projet contesté ne peut bénéficier de cette dérogation, car le projet de nouveau motel n’est pas une station service et il n’est de plus pas prévu sur l’emplacement teinté en jaune.

b) Il est ainsi douteux que la réglementation communale puisse prévoir de plus amples dérogations que celles prévues par le plan cantonal de 1967. Même si tel était le cas, il faudrait encore que les conditions relatives à l’octroi de dérogations soient remplies. L’art. 77 RCATC prévoit que la municipalité peut, à titre exceptionnel, autoriser des dérogations au sens de l’art. 85 LATC aux prescriptions réglementaires concernant l’ordre, les dimensions et l’implantation des constructions. L’art. 85 LATC réglemente l’octroi de dérogations de la manière suivante:

« Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

(…) »

Par ailleurs, la jurisprudence a fixé les principes à respecter lors de l’octroi de dérogations. L'autorité qui statue sur une demande de dérogation n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir d'appréciation; il n’existe pas un droit à l’obtention d’une dérogation (Ruch, Commentaire LAT, ad. art. 23 N° 17, voir aussi ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale (Ruch, op. cit., ad. art. 23 N° 11; ; ATF 107 Ia 212 ss; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 N° 6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983). Enfin, la dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini par le droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de la population (Ruch op. cit. ad. art. 23 N° 9; voir arrêt AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b, voir aussi ATF 1C 196/2007 du 27 février 2008 consid. 5.3).

Dans sa pratique, le tribunal a admis qu’une dérogation de l'implantation du parking d'échange de l'ordre de 0.50 m à 1.50 m par rapport au périmètre d'implantation fixé par un plan d’affectation cantonal de Vennes (PAC Vennes) était admissible et conforme aux conditions requises par l'art. 85 LATC, s'agissant d'une dérogation de minime importance, qui était imposée par des motifs objectifs d'ordre technique visant à faire coïncider l'implantation du parking-relais avec le mur de soutènement du tunnel d'accès à l'atelier d'entretien du métro M2. Une telle dérogation ne portait pas atteinte à des intérêts publics ou privés prépondérants et n'avait pas d'influence sur les aspects liés à la protection de l'environnement. En outre, dans cette affaire, la limite des constructions fixée par le PAC Vennes correspondait aussi à l'alignement fédéral de la bretelle de sortie de l'autoroute A9. Or, le Département fédéral compétent avait donné un préavis favorable pour l'empiètement prévu sur les alignements (AC.2007.0196 du 18 janvier 2008, consid. 2c).

c) En l’espèce, les conditions d’octroi d’une dérogation à la limite des constructions en application des art. 77 RCATC et 85 LATC ne sont pas remplies, même si ces dispositions étaient applicables à un plan d’extension cantonal, ce qui ne semble de toute manière pas être le cas. En effet, les recourants ne font pas valoir de circonstances objectives ni aucun motif d’intérêt public qui justifierait l’octroi de la dérogation, en dehors de leur propre désir de réaliser le projet.

3.

Il ressort encore de l'argumentation des recourants que ceux-ci invoquent implicitement le principe de la bonne foi; ils se prévalent notamment du fait que la municipalité aurait admis une dérogation à la limite des constructions ce qui ressortirait de leur correspondance adressée à la municipalité le 1er mai 2011.

a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; 99 Ib 94 consid. 4 p. 101 s. et les références citées).

Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il faut en outre examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne l'emporte pas sur le principe de la bonne foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés de l'administré de se voir protégé dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du droit objectif (ATF 119 Ib 397 consid. 6e p. 409; 116 Ib 185 consid. 3c p. 187; 114 Ia 209 consid. 3c p. 215; 101 Ia 328 consid. 6c p. 331 et les références citées).

b) En l'espèce, hormis la lettre écrite par l’architecte des recourants à la municipalité le 1er mai 2011 et le projet de convention soumis le 11 août 2011 aux recourants qui n’a pas été signé, le dossier ne comporte aucune promesse explicite de la municipalité en ce qui concerne l’octroi d’une dérogation à la limite des constructions. Mais à supposer que tel soit le cas, que des promesses ressortent par exemple de discussions non protocolées, le tribunal constate qu’il existe un intérêt public important à la bonne application du droit impératif qui est prépondérant. En effet, d'éventuelles promesses de la municipalité formulées avant l'enquête publique ne lient pas les tiers, opposants, qui ont la possibilité de se prononcer sur le projet dans le cadre de l'enquête publique (arrêt AC.2010.0229 du 28 février 2011, consid. 2c/dd).

Les assurances que la municipalité a pu donner aux recourants ne sont pas opposables aux tiers intervenus pendant le délai d’enquête publique. En effet, d’éventuelles promesses de la municipalité ne sauraient lier le voyer de l'arrondissement centre du Service des routes qui a la charge d'assurer le respect des plans fixant les limites des constructions. L'intervention du Service des routes dans la procédure est en effet assimilable à une opposition au sens de l'art. 110 LATC, qui ouvrirait le droit de recours du département cantonal, prévu par l’art. 104a LATC dans l'hypothèse où la commune aurait délivré un permis de construire pour un projet empiétant largement sur une limite des constructions. Ainsi, la bonne application du droit impératif en particulier le respect de la limite des constructions résultant du plan d’alignement de 1967 l'emporte sur les éventuelles promesses qui auraient pu être faites aux recourants par la municipalité (voir ATF 1C_160/2011 du 8 novembre 2011 consid. 4).

c) S’agissant de l’intérêt privé des recourants, le tribunal constate encore qu’ils ne démontrent pas ni ne prétendent d’ailleurs, que le taux d’occupation actuel des chambres du motel existant serait élevé au point de nécessiter impérativement une extension de l’exploitation, ce qui peut expliquer le questionnement de la municipalité quant à la réelle affectation voulue par les recourants.

4.

a) Enfin, les recourants demandent que la municipalité suspende la procédure de demande de permis de construire et engage une procédure en vue du changement de la limite des constructions par une enquête publique. Cette conclusion sort toutefois de l'objet du recours puisque la décision attaquée porte non pas sur le refus de modifier les limites de construction résultant du plan d'extension de 1967 mais bien sur le refus du permis de construire le projet de nouveau motel qui empiète largement sur cette limite des constructions.

b) Au demeurant, le plan d'extension de 1967 est un plan d'extension cantonal, adopté à l'époque par le Département des travaux publics, et la municipalité n'a pas de compétence propre pour engager une procédure visant dans la modification d'un plan qui est maintenant assimilé à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 73 et ss LATC. Seul le Département des infrastructures pourrait prendre l'initiative d'engager une procédure en vue de la modification de la limite des constructions résultant du plan d'extension de 1967 et pour autant que l’intérêt public justifiant la restriction résultant de ce plan se soit modifié au point de justifier une modification. Or, un tel intérêt relève avant tout de la sécurité routière (visibilité etc.). Il faudrait que les circonstances se soient modifiées depuis l’adoption du plan, en ce qui concerne notamment les conditions de circulation sur la route cantonale 636b (dont le trafic s’élève à plus de 5000 véhicules par jours), de telle manière qu’elles nécessitent une révision de ce plan.

c) En tout état de cause, la municipalité n'a pas de compétence propre dans la procédure d'adoption et d'approbation et de révision des plans d'affectation cantonaux en dehors de l'avis consultatif requis par l'art. 73 al. 1 LATC.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, il y a lieu de compenser les dépens et de laisser les frais à la charge de l’Etat pour tenir compte de l’ambiguïté qui a pu subsister dans les discussions entre les recourants et la municipalité en ce qui concerne la possibilité d’accorder une dérogation au plan fixant la limite des constructions.