CDAP - AC.2012.0161 - 2013-06-17 - BUCHSCHACHER/Service des eaux, sols et assainissement, Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial, Municipalité de Vully-les-Lacs, Pro Natura Vaud, WWF VAUD

A.

Ulrich Buchschacher est propriétaire de la parcelle n° 8'272 de la Commune de Vully-les-Lacs (anciennement parcelle n° 272 de la Commune de Vallamand). Cette parcelle, située sur la rive Nord-Ouest du lac de Morat, au lieu-dit "Aux Prés des Peupliers", supporte une résidence secondaire. Au droit de la parcelle n° 8'272, une roselière s’est développée sur le lac de Morat.

B.

Le 8 novembre 1971, le Département des travaux publics du canton de Vaud a accordé au propriétaire de l’époque une «autorisation pour usage du domaine public», personnelle et à bien plaire (n°44/43) lui permettant d’«utiliser le domaine public du lac de Morat (...) par une passerelle d’embarquement et un glacis» (ci-après : «autorisation n°44/43). Cette autorisation annulait et remplaçait une précédente autorisation délivrée le 7 mai 1962. La passerelle a été construite, sur une longueur de 9,80 m pour une largeur de 1 m.

L’autorisation n°44/43 et le plan de situation ont été réactualisés le 27 février 2001. L’autorisation mentionne désormais que le titulaire est autorisé à maintenir sur le domaine public une passerelle d’embarquement et un radier. L’art. 2 de l’acte prévoit que l’autorisation est accordée à bien plaire et que le bénéficiaire peut être tenu en tout temps d’enlever et de faire disparaître, sans avoir droit à un dédommagement, ni indemnité, les travaux faisant l’objet de l’autorisation. L’art. 8 prévoit que toute modification ou reconstruction de l’ouvrage doit faire l’objet d’une demande écrite au Département de la sécurité et de l’environnement.

C.

L’autorisation n°44/43 a été transférée le 5 mars 2003 à U.C. Buchschacher AG. Sans requérir préalablement une autorisation, Ulrich Buchschacher a agrandi la passerelle en portant sa longueur à 19,4 m et en créant à son extrémité une plate-forme de 9 m² (3 m sur 3 m). Ainsi transformé, l'ouvrage traverse sur toute sa largeur la roselière dont il émerge en pleine eau. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a interpellé Ulrich Buchschacher par courrier du 27 juin 2003 en l'intimant de choisir entre la remise en l'état initial du ponton dans un délai de deux mois ou la mise à l'enquête publique, dans un délai d'un mois, des travaux exécutés sans droit, en ramenant toutefois les dimensions de la plate-forme à 4 m². Résumant sa pratique, ce service exposait qu’une plateforme était acceptée en extrémité d’un ponton pour autant que sa largeur ne dépasse pas le double de la largeur du ponton réalisé, soit dans le cas d’espèce 2 m sur 2 m.

D.

Le 12 septembre 2003, Ulrich Buchschacher a déposé une demande d’autorisation avec un plan figurant un ponton prolongé, large de 1,20 m terminé par une plate-forme de 2,40 m sur 2,40 m. La longueur totale de l’ouvrage, y compris la partie existante, était de 19,40 m. Dans sa lettre d’accompagnement, il demandait que la plateforme réalisée de 3 m sur 3 m puisse être maintenue. Dans une réponse du 24 septembre 2003, le SESA a refusé d’entrer en matière sur cette requête, expliquant que la plate-forme dessinée de 2,40 m sur 2,40 m était «conforme à la pratique administrative du Canton de Vaud en matière d’autorisation de construire, et ceci depuis de nombreuses années».

E.

L'ouvrage a été mis à l'enquête publique du 30 septembre au 20 octobre 2003. Il n'a pas suscité d'opposition. Il a ensuite été transmis aux différents services de l’administration. Le Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire (SAT, actuellement Service du développement territorial -SDT-), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, au motif que les conditions pour une dérogation selon les art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n’étaient pas satisfaites. Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (ci après: le SFFN) a préavisé défavorablement le projet. Par décision du 23 septembre 2003, le Département de la sécurité et de l’environnement, par le SESA, a refusé le maintien du ponton dans son état actuel et exigé que le ponton soit ramené à ses dimensions initiales (9,80 m de long sur 1 m de large).

F.

Par arrêt du 23 août 2004, le Tribunal administratif a admis le recours formé par Ulrich Buchschacher contre les décisions du SESA et du SDT refusant l’agrandissement du ponton. Le Tribunal administratif a en substance considéré que les conditions pour une autorisation dérogatoire hors de la zone à bâtir en application de l’art. 24 LAT étaient réunies. Selon le chiffre III du dispositif de l’arrêt cantonal, le dossier était renvoyé au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement et au Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

G.

Par arrêt du 21 septembre 2005, le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours formé contre l’arrêt cantonal par l’Office fédéral du développement territorial (OFDT) et a réformé le chiffre III du dispositif de cet arrêt en ce sens que le dossier était renvoyé au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement et au Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour nouvelle décision dans le sens des considérants de son arrêt.

Le Tribunal fédéral a considéré en substance que, dans une situation correspondant à celle de la présente espèce, les ouvrages nécessaires pour accéder au lac étaient en principe conformes à l’affectation de la zone à protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT. Il a souligné que l’admission de la construction d’un ponton en tant que construction ou installation conforme à l’affectation de la zone ne signifiait pas que l’autorisation prescrite par l’art. 22 al. 1 LAT était une autorisation de police à laquelle le propriétaire riverain aurait droit à l’instar d'un permis de construire ordinaire. Les autorités pouvaient ainsi refuser d’autoriser un nouveau ponton pour tout motif d’intérêt public pertinent, notamment si elles estimaient que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n’était pas établi. Etait également relevé le caractère révocable des autorisations à bien plaire délivrées pour les installations telles que celle en cause en cas de disparition du besoin objectif ou lorsque des intérêts prépondérants le justifiaient. Les autorités cantonales conservaient donc la possibilité de faire prévaloir a posteriori, en cas de changement de circonstances ou sur la base d’une nouvelle appréciation, les intérêts à la protection de la rive sur l’intérêt du propriétaire riverain à jouir d’un accès direct au lac. Pour qu’une autorisation soit délivrée en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT, il fallait ainsi que le besoin soit établi, et que les autres conditions prévues par le droit fédéral et cantonal soient satisfaites (art. 22 al. 3 LAT). Selon le Tribunal fédéral, devaient en particulier être prises en compte les exigences de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0), ces différentes réglementations devant être appliquées de manière coordonnée. Le Tribunal fédéral a par conséquent renvoyé le dossier aux services compétents de l’administration cantonale afin qu’ils se prononcent sur le respect des règles fédérales précitées.

H.

A la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, le SDT, le SFFN et le SESA ont, par décisions des 30 juin 2008, 22 août 2008 et 30 octobre 2008, autorisé la construction du ponton tel que mis à l’enquête publique du 30 septembre au 20 octobre 2003 (soit une longueur de 19,40 m, une largeur de 1,20 m et une plateforme finale de 2,40 m sur 2,40 m). La décision du SESA précisait que le ponton devait être ramené aux dimensions indiquées sur le plan du 5 septembre 2003 d’ici le 31 mars 2009, qu’aucune intervention ne devait être réalisée dans la roselière, que l’accès au lac devait se faire uniquement depuis la plateforme et que la navigation était interdite à moins de 25 m de la roselière en application de l’ordonnance sur la navigation intérieure. Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.

Le 13 juillet 2009, le SESA a imparti à Ulrich Buchschacher un ultime délai au 30 septembre 2009 pour ramener le ponton aux dimensions autorisées en précisant que, passé ce délai, il mettrait en œuvre à ses frais une entreprise spécialisée. Par courrier du 14 septembre 2009, le conseil d’Ulrich Buchschacher a informé le SESA d’un fait qualifié de nouveau, à savoir l’extension de la roselière, en indiquant que, pour ce motif, une prolongation du ponton était envisagée impliquant la suppression de la plateforme. Il informait le SESA qu’un nouveau plan allait lui être soumis très prochainement. Par courrier du 15 janvier 2010, le SESA a indiqué qu’il n’entrait pas en matière sur une prolongation du ponton et a imparti un ultime délai au 31 mars 2010 pour ramener le ponton aux dimensions autorisées.

I. Au mois de juillet 2010, Ulrich Buchschacher a soumis au SESA un projet de démolition du ponton existant et de reconstruction d’un ponton de 27 m de long et 1,50 m de large avec une plateforme à son extrémité de 3 m sur 3 m. Ce projet a été mis à l’enquête publique du 24 août au 24 septembre 2010. Il a fait l’objet d’une opposition de Pro Natura Vaud et d’une opposition du WWF Vaud. Le SSFN a refusé de délivrer les autorisations spéciales de sa compétence en considérant notamment ce qui suit :

"Evaluation

a) Le SFFN-CCFN constate d'une part, que la construction existante n'est toujours pas régularisée suite à l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral et d'autre part, que le ponton existant permet actuellement l'accès au lac;

b) Le nouveau projet implique une nouvelle emprise (largeur augmentée) sur la roselière protégée selon l'article 7 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et l'article 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN). Le prolongement du ponton augmente l'impact de l'installation sur le paysage et sur la pêche.

c) Le projet d'extension implique des travaux qui porteront atteinte à de la végétation riveraine protégée par l'art. 18 al. 1 bis LPN (roselière).

L'appréciation des valeurs naturelles conduite par le SFFN-CCFN sur l'ensemble du canton en 2011 dans le cadre du réseau écologique cantonal montre que la roselière au droit de la propriété de M. Buchschacher est reconnue comme territoire d'intérêt supérieur pour le canton.

La diversité des associations végétales qui composent cette ceinture de végétation aquatique (nymphaeon, groupement à joncs des tonneliers) contribuent à cette valeur, comme la surface qui à l’échelle du lac de Morat peut être qualifiée d’intéressante. Le milieu permet d’accueillir des espèces nicheuses et hivernantes prioritaires selon la Confédération comme le grèbe castagneux, espèce par ailleurs au statut d’espèce vulnérable en Suisse. Cette espèce, plus encore que le grèbe huppé, sont des espèces discrètes, sensibles aux dérangements qui nichent dans la roselière, mais qui élèvent leurs jeunes et les nourrissent devant le champ de roselière, à quelque dizaines de mètres de la rive.

Donc, contrairement à ce qu’avance M. Buchschacher, la prolongation du ponton ne va pas réduire les dérangements, puisqu’il prend place dans l’espace de chasse et de nourrissage de ces espèces. Le SSFN-CCFN relève, si tant qu’il le fallait, que la phase de nidification coïncide avec la belle saison et que les activités de baignade et/ou de navigation qui s’exercent également en cette saison ne manqueront pas d’entrer en conflit avec la conservation de ces espèces."

Le SDT a octroyé l’autorisation cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir en ce qui concerne la démolition de l’ouvrage existant. Il a refusé de délivrer cette autorisation pour le nouvel ouvrage en se référant à la prise de position du SFFN. La Commission des rives du lac a préavisé défavorablement le projet alors que la Municipalité de Vully-les-Lacs l’a préavisé favorablement.

J. Par décision du 25 mai 2012, incluant les décisions du SDT et du SFFN, le SESA a refusé le projet de démolition du ponton existant et de reconstruction d’un nouveau ponton et a confirmé ses décisions des 30 octobre 2008 et 13 juillet 2009 relatives au ponton existant en impartissant un dernier délai au 31 juillet 2012 pour ramener le ponton aux dimensions autorisées en précisant que, passé ce délai, une procédure d’exécution par substitution serait mise en œuvre.

K. Par acte du 28 juin 2012, Ulrich Buchschacher a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre les décisions du SESA, du SDT et du SFFN en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations cantonales nécessaires à l’agrandissement du ponton faisant l’objet de l’autorisation 44/34 et situé au droit de la parcelle n° 8'272 de Vully-les-Lacs sont délivrées. Le SESA, le SDT et le SFFN ont déposé leur réponse au recours en date des 9 août, 15 août et 21 août 2012. Le SDT et le SFFN concluent au rejet du recours. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 21 septembre 2012. Le SESA en a fait de même les 16 octobre et 14 novembre 2012. Invités à se déterminer sur le recours dès lors que ce dernier était susceptible de soulever des problèmes d’interprétation de nouvelles dispositions de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) et de l’Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et l’Office fédéral du développement territorial (OFDT) ont déposé des déterminations les 28 février et 28 mars 2013. Le recourant a déposé des déterminations finales le 26 avril 2013. Invitées à participer à la procédure, les opposantes WWF Vaud et Pro Natura Vaud se sont déterminées le 2 mai 2013.

Le tribunal a tenu audience le 16 mai 2013. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l’audience, transmis aux parties le 21 mai 2013, a la teneur suivante :

"L'audience débute à 9h30 sur la parcelle n° 8272 du cadastre de la Commune de Vully-les-Lacs, sise au lieu-dit «Aux Prés des Peupliers», à Vallamand.

Interpellé sur les dimensions actuelles du ponton litigieux, Ulrich Buchschacher confirme que la passerelle a une longueur de 19 m 40 sur une largeur de 1 m 20 et que la plate-forme à son extrémité mesure 3 m sur 3 m; il précise que cette construction est conforme à l’autorisation délivrée en 2008, mis à part la plate-forme, dont les dimensions autorisées étaient de 2 m 40 sur 2 m 40.

Interpellée, Silvia Ansermet confirme la pratique selon laquelle les propriétaires peuvent aménager un ponton, tout en devant respecter certaines dimensions. En l’espèce, le projet de construction respecte les dimensions en question mais a été refusé vu le préavis négatif du Conservateur de la nature et du SDT.

La Cour et les parties se déplacent pour se rendre sur le ponton litigieux. Elles empruntent la passerelle et se réunissent sur la plate-forme située à son extrémité.

Ulrich Buchschacher explique que le projet de construction litigieux n’implique pas d’emprise supplémentaire sur la rive par rapport à la construction actuelle. Il indique que le ponton est utilisé essentiellement pour aller se baigner dans le lac.

Les parties échangent leurs points de vue sur la portée de l’arrêt rendu par le Tribunal fédéral en 2005, sur l’évolution de la législation en matière de protection de l’environnement, sur l’impact sur la nature du ponton actuel ainsi que du projet de construction litigieux, et sur l’évolution de la surface de la roselière.

Silvia Uehlinger fait remarquer que la roselière s’est un peu étendue du côté droit du ponton en regardant le lac. Il est constaté que la roselière ne s’est pas étendue devant le ponton et que la baignade en pleine eau sans porter atteinte aux roseaux est toujours possible.

Me Yves Nicole produit une représentation aérienne de la rive du lac englobant la parcelle du recourant et ses alentours provenant du site Internet Google Maps.

Pierre Hunkeler produit une représentation aérienne de la rive du lac englobant la parcelle du recourant et ses alentours provenant du Guichet cartographique cantonal en ligne sur le site Internet de l’Etat de Vaud.

Paul Külling expose qu’en l’état des connaissances scientifiques actuelles, on ne peut expliquer pour quelles raisons certaines roselières s’étendent alors que d’autres régressent (comme c’est le cas aux Grangettes).

La Cour et les parties se déplacent pour se rendre sur la parcelle voisine propriété de M. Vogt, à l’endroit où se trouve le nouveau ponton que celui-ci a fait construire.

Paul Külling explique que le ponton Vogt a été déplacé pour ne plus être dans la roselière. La situation serait par conséquent différente de celle du recourant.

La séance est levée à 10h25."

Dans un courrier du 23 mai 2013, le SDT a relevé qu’il avait expressément requis lors de l’audience que la pratique du DGE en matière de pontons soit examinée au regard des art. 41a ss OEaux.