CDAP - AC.2012.0384 - 2013-11-05 - MÜLLER/Municipalité de Montreux

A.

Fabien Müller est propriétaire depuis le 30 juillet 2008 des parcelles 3769 et 3770 de la Commune de Montreux, à Glion, en aval de la route de Caux.

Selon le plan d'affectation communal du 15 décembre 1972, régi par le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions de Montreux (RPA), ces deux parcelles figurent dans une zone de "plan spécial légalisé". Plus précisément, elles sont colloquées dans le plan d'extension partiel dit "Au Vernex" (PEP), adopté par le Conseil communal le 22 octobre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981. Selon l'art. 1er RPEP, "Les bâtiments autorisés sont destinés à l'habitation (al. 1). L'exercice d'activités professionnelles est autorisé dans la mesure où il n'est pas de nature à causer au voisinage une gêne objectivement appréciable (al. 2). L'art. 2 RPEP ajoute: "Le nombre des logements est limité à deux par bâtiment ". L'art. 12 RPEP précise: "Les dispositions du règlement communal, en particulier celles relatives à la zone de faible densité, secteur de protection des sites, sont pour le surplus applicables."

Un degré de sensibilité au bruit II a été attribué à la zone (i.e. aucune entreprise gênante n’y est autorisée).

A teneur du futur plan général d'affectation de Montreux mis à l'enquête publique en 2007, qui n'est pas encore en vigueur (il a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 4 septembre au 3 octobre 2013, sans conséquence pour les biens-fonds en cause), les parcelles seront comprises dans la zone de coteau B, destinée "aux bâtiments de faible densité", vouée "à l'habitat individuel, individuel groupé et autres affectations compatibles (activités non gênantes, notamment au sens de l'art. 43 OPB)".

B.

L'historique des parcelles 3769 et 3770 est le suivant:

a) Le 24 avril 1985, une autorisation de construire, sur la parcelle 3770, une "maison d'habitation destinée aux élèves de l'Institut Pierrefeu" a été délivrée après enquête à la propriétaire de l'époque, Viviane Néri. L'Institut Villa Pierrefeu est une école internationale pour jeunes femmes. Les plans de la maison, dite "Cascade", mentionnaient 5 chambres, dotées chacune d'une salle-de-bains. Plus précisément, le bâtiment était ainsi conçu:

- au rez inférieur: 4 chambres, sauna, fitness et carnotzet,

- au rez supérieur: 1 chambre, cuisine, séjour, salle-à-manger, bibliothèque,

- aux combles: garage, buanderie.

Le 28 novembre 1986, une seconde autorisation de construire, cette fois sur la parcelle 3769, une "maison d'habitation comme annexe à l'Institut" a été délivrée après enquête, de même à Viviane Néri. Les plans de la maison, dite "Clairmont", indiquaient 10 chambres, bénéficiant également chacune d'une salle-de-bains. Plus précisément, le bâtiment incluait:

- au sous-sol: buanderie, cuisine, bibliothèque, salle-à-manger, séjour,

- au rez: 5 chambres,

- à l'étage: 5 chambres.

Au total, selon les plans autorisés, les deux bâtiments comportaient ainsi 15 chambres.

b) Le 20 mai 1998, Christine Thau, propriétaire de la parcelle 3764, située en amont des deux parcelles précitées, et son époux Edmund, vivant dans la maison d'habitation érigée sur ce bien-fonds, ont déposé plainte contre Viviane Néri auprès du président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois, en raison des nuisances résultant des deux villas en cause (trafic engendré par la présence des jeunes filles). La procédure s'est terminée par un accord entre les parties, datant du 2 janvier 2001 (pièce 15), prévoyant notamment d'assurer la présence d'une house mother dans l'un ou l'autre des immeubles pendant la nuit, de limiter les heures de retour des étudiantes et de limiter l'accès des véhicules jusqu'au droit des bâtiments, en particulier durant la nuit.

En 2004 - semble-t-il -, les deux villas ont été données à bail par Viviane Néri à la société GIHE, de siège à Bulle, qui exploite à Montreux et à Bulle une école hôtelière sous l'appellation Glion Institute of Higher Education. Des étudiants ont continué à loger dans les deux villas, soit ceux de la société GIHE pendant l'année académique et ceux de l'Institut Pierrefeu pendant l'été.

De 2004 à 2008, de nombreuses plaintes ont à nouveau été émises par les époux Thau et des courriers ont été échangés entre ceux-ci, les époux Néri et la société GIHE. Les plaintes concernaient notamment l'arrivée et le départ de véhicules laissant tourner le moteur, "sono à fond", les cris, les rires, les fêtes et la circulation des navettes.

c) Le 30 juillet 2008, Fabien Müller a acquis la propriété des deux parcelles précitées 3769 et 3770. Peu auparavant, soit le 22 juillet 2008, il avait également donné les deux villas à bail à la société GIHE. Il s'agit d'un bail commercial prévoyant l'exploitation de 26 lits pour l'immeuble Cascade et de 19 lits pour l'immeuble Clairmont (soit 45 lits au total).

Des travaux intérieurs, commencés au début août 2008, ont été réalisés sans demande d'autorisation. Selon des plans datés de juillet 2008, les transformations ont abouti en substance aux configurations suivantes:

Dans l'immeuble Cascade de la parcelle 3770:

- au rez inférieur: 5 chambres (au lieu de 4), suppression du fitness, ajout d'une réserve,

- au rez supérieur: 4 chambres (au lieu d'une), suppression de la cuisine, du séjour, de la salle-à-manger et de la bibliothèque,

- dans les combles: 2 chambres (entièrement nouvelles), suppression de la buanderie et du garage.

Dans l'immeuble Clairmont de la parcelle 3769:

- au sous-sol: 2 chambres (entièrement nouvelles), cuisine, séjour, suppression de la bibliothèque et de la salle-à-manger,

- au rez: 5 chambres (sans changement),

- à l'étage: 5 chambres (sans changement).

Au total, selon les plans produits, les deux bâtiments incluent désormais 23 chambres (11 + 12), chacune avec salle-de-bains, au lieu des 15 chambres autorisées en 1985 et 1986.

d) Dès l'automne 2008, les époux Thau ont enregistré, respectivement établi des comptes-rendus chronologiques des "nuisances sonores" auxquelles ils étaient exposés pendant la nuit. Le 16 décembre 2009, ils ont déposé devant la présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois une requête de mesures provisionnelles tendant notamment à ce qu'ordre soit donné à GIHE Sàrl et Fabien Müller de mettre en place un service d'ordre privé composé de deux personnes au moins, présent de 22h à 7h, avec mission d'imposer des règles de comportement aux étudiants logeant dans les deux villas. Cette requête a été rejetée le 21 mai 2010.

C.

Simultanément, soit le 24 août 2009, les époux Thau ont déposé devant la Municipalité de Montreux une "requête en cessation d'activités" à l'encontre de GIHE Sàrl et Fabien Müller, concluant à ce qu'il soit constaté que l'activité déployée dans les bâtiments n'était pas conforme à l'affectation prévue par le plan spécial régissant les deux parcelles (i), par voie de conséquence interdire l'activité professionnelle déployée sur ces deux parcelles (ii), interdire à GIHE Sàrl d'exploiter un établissement hôtelier ou s'apparentant à une telle activité dans les immeubles, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP (iii) et interdire à GIHE Sàrl de faire loger des étudiants dans les bâtiments, sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP (iv). Ils alléguaient notamment qu'avec l'augmentation du nombre de chambres et le changement d'exploitant, une véritable activité hôtelière avait été créée dans ces villas.

Suite à des échanges d'écriture, la municipalité a procédé le 14 septembre 2010 à une inspection locale avec les parties (voir procès-verbal de celle-ci). Elle a confirmé que les immeubles comportaient 23 chambres au lieu des 15 chambres autorisées, et précisé qu'elle avait compté au total 40 lits.

D.

Par décision du 12 janvier 2011, la municipalité a ordonné, au titre de mise en conformité des bâtiments Cascade et Clairmont, la réduction du nombre d'étudiants à un seul par chambre, à savoir 23 étudiants au total. Plus précisément, la décision se référait à l'augmentation de la capacité d'accueil découlant des chambres supplémentaires et mentionnait:

"(…) Cette nouvelle capacité d'accueil entraîne une utilisation des bâtiments qui crée une gêne qui est objectivement appréciable pour le voisinage, notamment de par les fréquentes allées et venues des étudiants, les éclats de voix et discussions nocturnes, les livraisons liées à l'hébergement des étudiants, etc.

Cette situation n'est pas admissible du point de vue du droit de l'aménagement du territoire et doit faire l'objet d'une régularisation. Une procédure visant à requérir après coup l'autorisation nécessaire pour les transformations effectuées en 2008, au sens de l'art. 105 al. 3 LATC ne peut être envisagée, faute de conformité possible entre l'utilisation actuelle des bâtiments et l'affectation de la zone.

Afin de restituer cette conformité, le nombre d'étudiants susceptibles d'être hébergés dans ces deux bâtiments doit être réduit à un seul par chambre, à savoir 12 étudiants pour le bâtiment "Clairmont" et 11 étudiants pour le bâtiment "Cascade" d'ici au 28 février 2011."

E.

Agissant le 14 février 2011 par deux mémoires distincts, Fabien Müller et GIHE Sàrl ont déféré devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) la décision précitée de la municipalité du 12 janvier 2011, concluant à son annulation. Ces recours ont été enregistrés sous la référence AC.2011.0037.

Par arrêt du 26 mars 2012, le Tribunal cantonal a admis partiellement les recours, a annulé la décision attaquée de la municipalité du 12 mars 2012 et a renvoyé la cause à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

En substance, le tribunal a d'abord jugé au consid. 4 de l'arrêt que les deux villas en cause n'étaient pas conformes à la zone d'habitation dès leur origine, soit lors de l'octroi des permis de construire en 1985 et 1986. En particulier, elles étaient déjà assimilables à des structures hôtelières, du moins à des hébergements exploités à des fins commerciales, plutôt qu'à l'habitation proprement dite exigée par l'art. 1er al. 1 RPEP. De surcroît, elles ne répondaient manifestement pas à l'art. 2 RPEP limitant le nombre de logements à deux par bâtiment, dès lors qu'une telle limitation couvrait une notion de logement individuel, qui impliquait une densité d'occupation restreinte. Enfin, même l'art. 1er al. 2 RPEP autorisant "l'exercice d'une activité professionnelle dans la mesure où il n'est pas de nature à causer au voisinage une gêne objectivement appréciable" ne permettait pas de reconnaître la conformité des villas à la zone, dès lors qu'elles étaient entièrement - et non pas de manière accessoire - affectées à un autre usage que l'habitation. Le tribunal constatait toutefois que les permis ayant été délivrés et la situation datant désormais de plus de vingt-cinq ans, il n'y avait pas lieu d'y revenir.

Le tribunal a ensuite examiné si les travaux réalisés en 2008 dans les deux villas pouvaient être admis au regard de l'art. 80 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui concrétise le principe de la protection de la situation acquise. Il a retenu que ces travaux entraînaient une aggravation de l'atteinte à la réglementation qui résultait déjà de la construction des deux villas dès leur origine, de sorte qu'ils ne pouvaient être régularisés, partant étaient illicites. Plus précisément, le tribunal a considéré (consid. 5c):

c) En l'espèce, les travaux litigieux ont consisté à modifier les espaces intérieurs des bâtiments, en augmentant le nombre de chambres de 15 à 23. Ont ainsi été convertis en chambres (avec construction de salles-de-bains) le fitness, la cuisine, le séjour, la salle-à-manger, la bibliothèque, la buanderie et le garage de l'immeuble Cascade (parcelle 3770), de même que la bibliothèque et la salle-à-manger de l'immeuble Clairmont (parcelle 3769). Il s’agit là de travaux de transformation au sens de l'art. 80 al. 2 LATC.

En augmentant massivement le nombre de chambres des deux villas, les constructeurs ont accru la capacité d'accueil de ces bâtiments dans la même mesure (la capacité atteignant 45 lits au total selon le bail commercial conclu entre les recourants). Vu le type de séjour des résidents (toujours temporaire, exclusivement lié aux périodes de cours), compte tenu de la présence de clés, de mini coffres-forts et de salles-de-bains pour chaque chambre, vu l'interdiction de cuisiner dans ces immeubles et vu les services de blanchisseurs, nettoyeurs, livreurs destinés à ces bâtiments, la nature hôtelière des villas - liées au campus - s'est de surcroît accentuée. Leur usage s'est encore éloigné de l'affectation d'habitation voulue par le planificateur communal. Cela va exactement à l'encontre du but de l'art. 1er al. 1 RPEP associé à l'art. 2 RPEP qui, en limitant le nombre d'appartements à deux par villa, vise à limiter la densité d'occupation de la zone. Par ailleurs, l'augmentation, par les travaux effectués, du nombre supplémentaire de résidents potentiels génère incontestablement des inconvénients encore plus importants pour le voisinage, s'agissant notamment des va-et-vient, y compris nocturnes, des résidents et de leurs visites, des difficultés de stationnement, du trafic de voitures ou de navettes. Il s'y ajoute en outre l'intensification du trafic des pourvoyeurs des services. Sous l'angle de la planification, il ne fait dès lors pas de doute, en dépit des mesures prises par les recourants, que les travaux entrepris accroissent de manière significative la gêne objectivement appréciable causée au voisinage par la structure para-hôtelière exploitée dans les deux bâtiments, à l'encontre des exigences de l'art. 1er al. 2 RPEP. Il n'est pas décisif sur ce point que la présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois ait considéré, dans un cadre provisionnel, que le caractère excessif des nuisances au regard du droit de voisinage n'était pas établi.

Enfin, le tribunal s'est penché sur le point de savoir si et dans quelle mesure la remise en état pouvait être exigée (consid. 7). A cet égard, il a rappelé que la municipalité avait renoncé à requérir la remise en état des lieux pour se borner, en vue d'appliquer le principe de la proportionnalité, à exiger la réduction du nombre de lits de manière à diminuer le nombre de résidents. Or, si l'on concevait bien l'esprit dans lequel la municipalité l'avait choisie, la solution consistant à ordonner la réduction du nombre de lits - à savoir du nombre de résidents - ne pouvait être agréée dès lors qu'elle ne relevait pas du droit public des constructions et débordait des compétences de la municipalité. Sous l'angle du droit public des constructions, seule une décision de remise en état portant sur les travaux réalisés illicitement était envisageable. Aussi le tribunal a-t-il annulé, pour ce motif, la décision de la municipalité et renvoyé la cause à cette autorité pour nouvelle décision dans ce sens.

F.

Par décision du 12 novembre 2012 rendue à la suite de l'arrêt de renvoi précité, la municipalité a ordonné au propriétaire Fabien Müller, en application des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, de faire supprimer à ses frais tous les travaux effectués sans droit et a exigé une remise en état des bâtiments construits sur les parcelles 3770 et 3769 dans un état conforme aux permis de construire délivrés les 24 avril 1985 et 28 novembre 1986. Cette remise en état devrait être achevée dans les quatre mois dès que la décision serait devenue définitive et exécutoire.

G.

Agissant le 17 décembre 2012, Fabien Müller a déféré cette nouvelle décision devant la CDAP, concluant principalement à ce qu'elle soit annulée "pour le cas où elle est pourvue d'effet". A titre subsidiaire, il a requis qu'un délai de 90 jours lui soit accordé pour "déposer une [demande d'] autorisation de construire permettant une remise en état conforme à la réglementation applicable et aux intérêts économiques du recourant", et qu'il soit dit que dans ce cas, "la décision de remise en état sera suspendue jusqu'à droit connu sur ladite [demande d'] autorisation de construire".

A titre préalable, le recourant demandait que la présente procédure soit suspendue jusqu'à droit connu au civil en ce qui concernait "les prétendues nuisances relevant du droit de voisinage."

En bref, le recourant contestait la proportionnalité de l'ordre de remise en état. De son avis, l'intérêt public au respect de la réglementation applicable ne l'emportait pas sur son intérêt privé au maintien des travaux réalisés en 2008. S'agissant de l'intérêt public, il relevait notamment que la municipalité "n'indique aucun élément qui démontrerait que l'intérêt public est atteint par les travaux litigieux indépendamment de la situation non réglementaire préexistante mais acquise par l'écoulement du temps". De plus, il convenait de tenir compte dans l'appréciation de l'intérêt public de l'intérêt à pouvoir accueillir les étudiants du monde entier qui venaient occuper les écoles prestigieuses de la région. S'agissant de l'intérêt privé du voisinage, il ne pouvait être pris en considération par les autorités administratives, mais relevait exclusivement des autorités civiles compétentes. Enfin, l'intérêt privé du recourant était évident et consistait essentiellement à éviter les coûts de démolition et de remise en état. A cela s'ajoutait que sa bonne foi était manifeste, dès lors que dans le dossier qui lui avait été remis par les vendeurs des immeubles en 2008 figuraient de supposées - et erronées selon l'arrêt de la CDAP du 26 mars 2012 - possibilités d'extension des immeubles par l'aménagement de chambres supplémentaires.

A l'appui de sa conclusion subsidiaire, le recourant soutenait qu'à supposer qu'il soit confirmé dans son principe, l'ordre de remise en état devrait être nuancé. Ainsi, dès lors que l'état antérieur datait du milieu des années 80, "on ne saurait exiger du recourant une remise en état qui ne tienne aucun compte du temps écoulé sans porter atteinte à la valeur économique de son bien". La remise en état devrait avoir lieu "en accord avec une valorisation des immeubles en question, du moment qu'elle n'augmenterait pas la capacité d'accueil des immeubles et soit en conformité avec la réglementation applicable à la zone."

H.

Par accusé de réception du 19 décembre 2012, la juge instructrice a informé GIHE Sàrl et les époux Thau qu'ils avaient la faculté de déposer des observations dans un délai au 18 janvier 2013, étant précisé qu'à défaut, ils seraient réputés avoir renoncé à participer à la procédure de recours.

La municipalité a déposé sa réponse le 15 janvier 2013, concluant au rejet du recours.

Par avis du 23 janvier 2013, la juge instructrice a constaté que GIHE Sàrl et les époux Thau ne s'étaient pas exprimés dans le délai imparti; elle a pris acte de leur renonciation à participer à la présente procédure. Par ailleurs, elle a rejeté la requête tendant à la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur le litige civil. Enfin, elle a invité le recourant à préciser de manière plus concrète les aménagements envisagés selon sa conclusion subsidiaire et destinés, à bien le suivre, à valoriser les immeubles tout en se conformant à la capacité d'accueil autorisée en 1985 et 1986.

Le 15 mars 2013, le recourant a déposé des plans schématiques d'un nouveau projet d'aménagement, daté du 7 mars 2013, pour l'immeuble Clairmont de la parcelle 3770 (recte 3769) et l'immeuble Cascade de la parcelle 3769 (recte 3770).

Après un nouvel échange d'écritures, la municipalité a considéré le 30 mai 2013 que ce projet consistait à diminuer le nombre de chambres de 23 à 19 au total, mais à maintenir deux lits dans certaines d'entre elles. Il impliquait donc une aggravation de l'atteinte à la réglementation vis-à-vis de l'état existant en 1985 et 1986, étant rappelé que seules 15 chambres, au bénéfice de droits acquis, avaient été autorisées à cette époque. Souhaitant se montrer souple dans l'application de la réglementation communale, la municipalité se déclarait toutefois prête à entériner un accord sur ce projet, pouvant intervenir entre le recourant et les époux Thau (même si ceux-ci avaient renoncé à participer à la procédure).

Le 20 juin 2013, le recourant a soutenu que le projet proposé était strictement conforme à la capacité d'accueil d'origine, laquelle s'appréciait à l'évidence en nombre de lits et pas en nombre de chambres. En effet, il ressortait des descriptifs et des plans d'origine que les 15 chambres autorisées consistaient en 10 chambres doubles et 5 chambres simples, soit 25 lits. Pour le surplus, les époux Thau avaient renoncé à participer à la présente procédure, sans compter qu'un arrangement à l'amiable était manifestement impossible. Dans ces conditions, le recourant persistait dans ses conclusions tant principales que subsidiaires prises le 17 décembre 2012.

I. Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.