CDAP - AC.2013.0061 - 2014-10-31 - JUNGIERMAN GELRUBIN, GELRUBIN, GELRUBIN/Département de l'intérieur, Conseil communal de Perroy

A.

La commune de Perroy est propriétaire de la parcelle n° 614 du registre foncier, sur son territoire, d'une surface de 11'187 m2 et qui se trouve au bord du lac Léman. Il s'agit d'une plage publique (pelouse avec arbres), directement adjacente à un port de plaisance, le port de Plongeon. Il y a sur la parcelle n° 614 des installations ou ouvrages liés à la plage et au port (parking, buvette de 27 m2, restaurant de 199 m2, couvert de 114 m2 et baraque de pêcheur de 87 m2, notamment). Cet endroit est accessible depuis la route cantonale RC 1a (route suisse) par le chemin de la Plage.

La parcelle n° 614 a été classée en 1984 en zone d'utilité publique, en vertu du plan d'extension "Le Plongeon" (modification du plan des zones communal approuvée le 4 avril 1984 par le Conseil d'Etat).

Le port attenant à la plage a actuellement une capacité de 30 places d'amarrage. Toutes les places sont utilisées et une vingtaine de bateaux supplémentaires sont amarrés à des corps-morts, au large de la rive de Perroy. La Société du Port de Plongeon exploite le port, au bénéfice d'une concession cantonale d'usage des eaux publiques qui arrivera à échéance le 31 décembre 2022.

B.

La Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) a envisagé dès 2004 ou 2006 le développement de l'installation portuaire et des aménagements à terre (aire de détente, parking, accès et bâtiments). Elle a établi un projet de plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Port de Plongeon", dont le périmètre inclut la parcelle communale n° 614 ainsi qu'une parcelle privée directement voisine, située entre le chemin de la plage et le parking (parcelle no 613, de 893 m2, propriété de Nicole et Véronique Baumann, avec une villa et un jardin). Le plan figure un hexagone de près de 8'000 m2 sur le lac, correspondant à la surface occupée par un nouveau port avec 67 places d'amarrage.

C.

Le projet de PPA "Port de Plongeon" a été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial (SDT). Dans un premier rapport du 13 novembre 2007, ce service a émis un préavis favorable quant aux objectifs et principes d'aménagement, mais a proposé diverses modifications. Dans ce rapport, le SDT s'est prononcé sur la compatibilité du projet avec le plan directeur cantonal des rives du lac; il a retenu que ce plan ne prévoyait pas une telle extension du port, mais que cela pouvait être admis "vu la modestie du projet et l'amélioration globale des installations qui en résulte" (p. 3). Un des principaux problèmes relevés par le SDT concernait l'aménagement d'une place de port par anticipation sur le lac, car le Service des eaux, sols et assainissement, division économie hydraulique (SESA-EH) jugeait un tel comblement comme étant non conforme à l'art. 39 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). Le Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) demandait également que la nécessité d'abattre quatre arbres protégés soit justifiée, que l'actualité des indications mentionnées sous l'inventaire des biotopes réalisés par le bureau Econat en 1982 soit vérifiée et que l'impact du nouveau port sur la faune piscicole soit décrit.

Sur mandat de la municipalité, le bureau Ecoscan a réalisé une "étude écologique" du site et de la plage et du port de Perroy. Dans leur rapport du 2 décembre 2008, les auteurs relèvent que ce site ne figure dans aucun inventaire de protection au niveau fédéral et que le secteur des rives entre Allaman et Rolle présente un intérêt phyto-écologique faible. S'étant rendus sur place en février 2008, les auteurs du rapport n'ont observé aucune espèce de poisson. Ils précisent que l'absence d'herbiers macrophytes étendus, de caches ou de digues de protection (hors périmètre du port existant) réduit fortement l'intérêt du secteur pour la faune piscicole et qu'il en résulte vraisemblablement une diversité locale faible et une exploitation occasionnelle de la beine pour le nourrissage et la reproduction. Concernant les populations d'oiseaux aquatiques, les auteurs du rapport indiquent que, de manière générale, elles sont plus nombreuses et plus diversifiées en direction de l'embouchure de l'Aubonne ou en direction de Rolle. Ils concluent que l'impact principal du futur port de Plongeon concerne la modification d'une superficie de l'ordre de 10'000 m2 de la beine lacustre. Celle-ci présente néanmoins des fonctions biologiques actuellement faibles, notamment en ce qui concerne la végétation aquatique et la faune piscicole. En outre, le projet implique une augmentation modérée de la pression humaine sur l'avifaune aquatique. Les auteurs du rapport proposent de réaliser les digues en utilisant des enrochements non jointifs afin de créer des cavités accessibles à la faune, de végétaliser les digues par exemple au moyen de saules pourpres, afin de créer des refuges et des sites de nidification pour les oiseaux, et de laisser des interruptions dans les digues ou des buses de canalisation, pour permettre la circulation de l'eau. Ils mentionnent également la possibilité d'aménager des plateformes flottantes pour la nidification d'oiseaux d'eau. Concernant la partie terrestre, ils relèvent que le PPA permet la conservation du parc ainsi que l'arborisation majestueuse des rives. La plantation d'une haie vive en limite Nord agrémentera le site et pourra servir d'abri et de lieu de nourrissage pour l'avifaune.

Le 12 novembre 2008, le SDT a rendu un rapport d'examen préalable complémentaire sur un projet de PPA modifié, qui abandonnait le remblayage de 5'000 m3 sur le domaine lacustre et conservait un tilleul classé. Le SDT a relevé qu'en raison de cet arbre, le périmètre d'implantation des constructions ne pouvait être maintenu tel qu'il était dessiné sur le plan et l'espace entre le lac et le périmètre d'implantation devait être reconsidéré. Il a ajouté qu'il fallait trouver une adéquation entre le périmètre de construction et le traitement des bâtiments existants en leur réservant par exemple une réglementation spécifique et qu'une augmentation de la surface SPB de 100% (de 400 m2 existants à 800 m2) semblait dépasser les besoins du programme à réaliser et être excessive à cet endroit. Dans un dernier rapport d'examen préalable complémentaire II du 11 septembre 2009, le SDT a relevé, que sous réserve de la prise en compte des remarques émises dans les préavis des services, le dossier pouvait être déposé à l'enquête publique. Il était en particulier fait référence au préavis de la Commission des rives du lac (CRL), généralement positif mais indiquant toutefois que la capacité constructive des bâtiments, même diminuée de 800 m2 à 750 m2, demeurait trop élevée.

D.

Le projet de PPA "Port de Plongeon" a été mis à l'enquête publique du 4 mai au 4 juin 2010.

Le périmètre général englobe la parcelle communale n° 614, la parcelle n° 613 de Nicole et Véronique Baumann, ainsi qu'une portion du lac (domaine public cantonal, n° 9001) d'environ 7'970 m2.

D'après la légende du plan, l'affectation de cet espace sur le lac est "zone du port, projet indicatif". Sur le plan lui-même sont indiqués des aménagements portuaires, avec des places d'amarrage, munis de la mention "projet indicatif". Dans le projet de règlement du plan partiel d'affectation (RPPA), l'affectation de la zone du port est définie à l'art. 2.3 dans les termes suivants:

"al. 1: La zone du port s'étend sur le plan d'eau du Lac. Cette surface est affectée en priorité aux activités ou usages qui sont en relation avec la navigation de plaisance et la pêche professionnelle.

al. 2: Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont toutes les réalisations à ciel ouvert nécessaires au fonctionnement traditionnel d'un port de petite batellerie telles que, par exemple: digues fixes et flottantes, places d'amarrage, mâts de signalisation, etc.

al. 3: Les conditions d'utilisation de cette surface sont définies dans le cadre d'un acte de concession pour usage d'eau."

La parcelle n° 614 est classée dans la zone d'utilité publique, elle-même subdivisée en une "aire de détente et de loisirs" (pelouse arborée, à l'ouest du périmètre) – qui est inconstructible selon l'art. 2.4 al. 2 RPPA – et une "aire d'équipement" à laquelle est affectée la partie est de la parcelle n° 614. L'affectation de l'aire d'équipement est définie à l'art. 2.4 al. 4 et 5 RPPA, dans les termes suivants:

"al. 4: L'aire d'équipement est une surface destinée à la réalisation d'équipement en relation avec la vocation publique et d'intérêt général de la zone. Les installations et aménagements qui peuvent être réalisés sont:

– des bâtiments implantés dans le périmètre mentionné sur le plan;

– une place de stationnement collectif à ciel ouvert située à l'emplacement mentionné sur le plan;

– des aménagements en relation avec l'usage de cette surface tels que, par exemple: terrasse, mur, râtelier, rail de mise à l'eau, mobilier urbain, couvert à vélos, etc.;

– des parties de bâtiments réalisées en empiétement, par exemple: avant-toits, marquises, corniches, etc.

al. 5: Les bâtiments implantés dans le périmètre mentionné sur le plan sont destinés à recevoir des activités d'intérêt public ainsi que des activités en relation avec le lac et la plage telles que notamment:

– un restaurant/buvette y compris locaux de service;

– des vestiaires et locaux sanitaires;

– des locaux liés à la pêche professionnelle y compris la vente et la formation."

En vertu de l'art. 3.1 RPPA, la capacité constructive totale, pour ces bâtiments, est limitée à une surface de plancher déterminante (SPd) fixée à 600 m2 au maximum. Les bâtiments peuvent avoir deux niveaux (rez-de-chaussée + combles ou attique) et leur hauteur ne peut pas dépasser la cote d'altitude de 380 m, le niveau du terrain naturel étant environ à 373 m (art. 4.3 RPPA).

Selon l'art. 5.4 RPPA, un degré de sensibilité au bruit (DS) III est attribué à la zone d'utilité publique et à la zone du port.

S'agissant du régime applicable à la parcelle n° 613, le PPA reprend la réglementation antérieure, à savoir celle de la zone du littoral pour la maison existante et ses abords immédiats, et celle de la zone de verdure pour le jardin.

Le PPA figure en outre un cheminement piétonnier public, dont le tracé, sur une largeur de 2 m, suit la rive – depuis l'extrémité du chemin de la Plage – puis, à l'ouest de la parcelle n° 614, rejoint le chemin des Acacias en longeant la limite entre la plage et la parcelle voisine n° 617.

Le dossier du PPA comprend un "rapport d'aménagement" ou "rapport 47 OAT", qui décrit notamment les objectifs communaux pour ce site. Il précise notamment que la capacité maximum du parking collectif à ciel ouvert est de 74 cases environ (p.9). Il montre un programme indicatif pour les constructions de l'aire d'équipement (restaurant-buvette de 400 m2, vestiaires-douches de 100 m2 et locaux divers de 100 m2 – p. 6/7). Ce rapport, dans sa version mise à l'enquête publique, mentionne comme capacité maximum du port 63 places + 4 places visiteurs (p. 9).

Le dossier du PPA contient aussi une notice technique "Etude des circulations" rédigée en juillet 2007 par le bureau d'ingénieurs Transitec. Il est retenu en conclusion que "le PPA Port de Plongeon n'aura pas d'impacts significatifs sur les besoins en stationnement et le trafic futurs du secteurs", mais qu'il est toutefois proposé "d'améliorer l'offre en stationnement interne au site d'environ 60 places actuellement à 72 places balisées; l'offre actuelle de la route de Couvaloup est à conserver pour les cas de forte affluence à la plage". La route de Couvaloup (menant au village de Perroy) débouche sur la route suisse, au nord de celle-ci, au carrefour du chemin de la Plage; il y a le long de cette route une possibilité de parcage complémentaire, pour une cinquantaine de véhicules, qui est actuellement utilisée les jours de forte affluence en été. D'après la notice Transitec, l'estimation des besoins totaux pour le port, la plage et la buvette, selon la norme VSS SN 640 281, donne un résultat de 95 cases de stationnement. Il est toutefois précisé ce qui suit (p. 3): "Néanmoins, les besoins en stationnement correspondant à un jour d'été moyen doivent tenir compte des complémentarités existantes entre les différentes activités (essentiellement port/buvette et plage/buvette), permettant de réduire l'offre de stationnement d'environ 25 %. L'offre actuelle correspond ainsi aux besoins d'un jour d'été moyen, mais est insuffisante les jours d'affluence maximum".

E.

Plusieurs voisins ont formé opposition lors de l'enquête publique. C'est le cas des propriétaires de la parcelle n° 617, qui étaient alors les époux Michel Gelrubin et Michèle Jungierman Gelrubin. Michel Gelrubin étant décédé le 31 janvier 2013, les propriétaires de la parcelle sont désormais Michèle Jungierman Gelrubin et ses enfants Samuel Gelrubin et Leslie Gelrubin. La parcelle no 617 a une surface totale de 4'066 m2 et elle est directement voisine, à l'ouest, de la plage; il s'y trouve deux maisons d'habitation accolées et un parc s'étendant jusqu'à la rive du lac.

A la suite de l'enquête publique, le projet de PPA a été modifié dans le sens d'une réduction de la surface de la zone du port, ramenée à 5'320 m2 environ. Il ressort du rapport 47 OAT qu'un nouveau projet de conception du port a été établi en novembre 2011 par le bureau d'ingénieurs Conus & Bignens; sa capacité maximum est désormais de 62 places d'amarrage (p. 9). D'autres modifications ponctuelles ont été apportées au projet de PPA (réglementation de l'accès des véhicules par le chemin de la Plage).

La municipalité a rédigé le 9 janvier 2012 un préavis à l'intention du conseil communal, où elle propose d'adopter le PPA "Port de Plongeon" avec ses dernières modifications, et de rejeter les oppositions (le préavis contient des propositions de réponse aux opposants).

F.

Dans sa séance du 16 février 2012, le Conseil communal de Perroy a adopté le PPA "Port de Plongeon" et il a levé les oppositions. Le 13 décembre 2012, la cheffe du Département de l'intérieur (DINT) a approuvé préalablement ce PPA, sous réserve des droits des tiers.

G.

Le 25 janvier 2013, les époux Gelrubin ont recouru contre la décision de la cheffe du DINT du 13 décembre 2012 et contre la décision du Conseil communal de Perroy du 16 février 2012 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de ces deux décisions. Ils reprochent en substance aux autorités de planification de n'avoir prévu qu'un projet indicatif pour le port lui-même. Ils relèvent que le PPA ne fixe pas la capacité du futur port, de sorte qu'il n'existe aucune garantie relative à une limitation à 62 places d'amarrage. L'augmentation de la capacité du port et de la surface des bâtiments ne serait pas justifiée. Les recourants font également valoir que l'attribution d'un degré III de sensibilité au bruit à la zone d'utilité publique viole l'art. 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), et qu'un regroupement des bateaux dans le port entraînera davantage de bruit pour les voisins. Ils critiquent enfin le cheminement piétonnier le long de la haie bordant leur parcelle.

Dans sa réponse du 7 mai 2013, le conseil communal de Perroy conclut au rejet des recours.

Le Service du développement territorial, au nom du DINT, s'est déterminé le 13 mars 2013 en indiquant que l'approbation préalable du PPA résultait d'une pesée des intérêts, et en se prononçant implicitement pour le rejet du recours.

Les recourants (désormais, après le décès de Michel Gelrubin: Michèle Jungierman Gelrubin et ses enfants Samuel et Leslie Gerlubin, héritiers de leur père) ont répliqué le 19 juillet 2013 en confirmant leurs conclusions.

H.

Le 22 mai 2014, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties et s'est déplacé le long du ponton pour observer l'état de la flore lacustre. Les parties ont été entendues dans leurs explications. Le conservateur de la pêche et des milieux aquatiques, rattaché à la Direction générale de l'environnement, biodiversité et paysage (DGE-BIODIV), et président de la Commission des Rives du Léman, a relevé que les collaborateurs d'Ecoscan avaient fait leurs observations trop tôt dans l'année, mais il a ajouté que son service n'avait rien observé de particulier pour cette zone. Il a remis au tribunal une carte sur laquelle sont indiquées les zones sensibles établies suite à un relevé qui a été fait sur les rives du lac en période estivale en 2006 (carte imprimée le 5 février 2014); le port de Perroy n'y figure pas. A l'issue de l'inspection des lieux, une séance d'instruction a eu lieu dans la salle communale.

Le 11 juin 2014, le conservateur de la pêche et des milieux aquatiques, rattaché à la division biodiversité et paysage de la Direction générale de l'environnement (DGE-BIODIV).a adressé au tribunal un rapport écrit qui rappelle que "le site ne présente pas de valeur biologique particulière" et que "le territoire riverain d'importance biologique supérieure le plus proche se situe à environ 1 km plus à l'est (embouchure de l'Eau Noire de Féchy)". Puis ce rapport comporte les passages suivants:

"Chap. 6: Regroupement des bateaux rattachés à des bouées d’amarrage sur corps morts dans le nouveau port

La DGE-BIODIV confirme que les corps morts sont responsables de nuisances pour la flore (disparition de surfaces d’herbiers de macrophytes par frottement de la chaîne sur le fond du lac) et pour la pêche (entrave à l’exercice de la pêche professionnelle et de loisir).

Le principe de supprimer les amarrages en pleine eau et le regroupement des bateaux dans des ports est soutenu par la Commission des rives du lac (ci-après: CRL) et il est appliqué dans toutes les eaux publiques du canton (pratique constante). Ce regroupement permet en effet de diminuer les impacts liés à la navigation de plaisance sur toutes les rives et de les concentrer sur quelques périmètres choisis (ports). Il permet également de mettre à disposition des navigateurs les infrastructures professionnelles nécessaires à l’entretien des bateaux et d’éviter ainsi des pollutions dispersées et non contrôlables sur les rives.

Chap. 7: Impact sur les herbiers lacustres

La DGE-BIODIV confirme que la période d’observation des herbiers lacustres (février) est inappropriée et ne permet pas de refléter la diversité de la flore aquatique. Toutefois, sur la base de relevés ponctuels réalisés dans les années 2000, la DGE-BIODIV ne dispose d’aucune information, attestant la présence d’espèces de flore aquatique menacées sur le périmètre influencé par le projet de port.

La présence d’herbiers de characées (potentiellement favorable pour la reproduction du brochet) est aujourd’hui attestée sur l’ensemble des zones littorales du Léman. La population de brochet se maintient par ailleurs à un niveau élevé dans le lac depuis une décennie.

La présence de moules zébrées est aujourd’hui attestée sur l’ensemble des zones littorales du Léman. Les zones de nourrissage pour plusieurs espèces de canards sont en expansion.

La zone littorale est fréquentée par les pêcheurs de loisir et professionnels, toutefois le réaménagement du port ne devrait pas porter préjudice de manière significative à l’exercice de la pêche. A noter que le projet prévoit également de restaurer/pérenniser l’implantation d’une exploitation de pêche professionnelle sur le site.

Concernant la faune piscicole, le déplacement au large de la digue réduira la surface de développement, voire de reproduction pour certaines espèces. L’impact n’est pas jugé significatif compte tenu de l’emprise du projet. On notera toutefois qu’un accroissement local de la diversité des espèces est souvent constaté dans une enceinte portuaire, en regard des conditions particulières qu’offre un tel milieu pour le grossissement de stades juvéniles, par exemple.

Chap. 8: Conclusions

La DGE-BIODIV confirme que tout projet d’extension d’un port sur le lac induit inévitablement des impacts accrûs sur le milieu aquatique et les valeurs naturelles. Ces impacts peuvent cependant être positifs pour certains aspects (plan d’eau calme apprécié par certains poissons, regroupement des amarrages en pleine eau). Elle précise, dans le cas présent, qu’il s’agit d’un port existant, situé dans un territoire de faible valeur biologique.

Autres considérations — Plan directeur des rives du Léman (ci-après: PDRL)

La DGE-BIODIV rappelle ci-dessous deux mesures générales du PDRL:

— A2: orienter le développement et l’aménagement des rives dans le respect de l’histoire de leur occupation, et en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques de cet espace.

— E5: Promouvoir l’extension des installations portuaires existantes.

S’il est vrai que la fiche n°12 et le plan n°8 (commune de Perroy) ne fait aucune référence au port existant de Perroy, la DGE-BIODIV rappelle que ces documents sont regroupés au sein du deuxième cahier du PDRL, lequel a une valeur indicative (et non contraignante) pour la planification des rives."

Ce rapport a été communiqué aux recourants. Ils ne se sont pas déterminés à ce propos dans le délai fixé.

I. Le projet de PPA a été élaboré parallèlement à des réaménagements routiers sur la RC 1a, principalement l'aménagement d'une présélection au droit du chemin de la Plage. Le 13 décembre 2012, la cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé le projet de présélection au droit du carrefour du chemin de la Plage et de la RC 1. Les recours contre ce projet routier ont été retirés et ces travaux peuvent être réalisés.