CDAP - AC.2013.0489 - 2015-03-11 - WIDMER, APOTHÉLOZ/Municipalité de Renens, GUISAN, Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Direction générale de l'environnement

1.

a) Les recourants critiquent le projet qui ne serait pas accessible aux personnes handicapées. La Municipalité et les constructeurs contestent leur qualité pour soulever ce grief.

b) La loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (LHand; RS 151.3) a pour but de prévenir, de réduire ou d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 1 al. 1 LHand). Il y a inégalité dans l'accès à une construction, à une installation, à un logement ou à un équipement ou véhicule des transports publics lorsque cet accès est impossible ou difficile aux personnes handicapées pour des raisons d'architecture ou de conception du véhicule (art. 2 al. 3 LHand). La loi s'applique notamment aux constructions et installations accessibles au public pour lesquelles l'autorisation de construire ou de rénover des parties accessibles au public est accordée après son entrée en vigueur (art. 3 let. a LHand). Selon l’art. 7 al. 1 let. a LHand, toute personne qui subit une inégalité au sens de l'art. 2 al. 3 LHand, en lien avec l’art. 3 let. a, peut demander à l'autorité compétente, dans la procédure d’autorisation de construire, qu'on s'abstienne de l'inégalité. D'après l’art. 9 al. 1 LHand, la qualité pour agir et pour recourir est reconnue aux organisations d’importance nationale d’aide aux personnes handicapées. L'art. 11 LHand réserve la possibilité de renoncer à l'élimination de l'inégalité pour des motifs de proportionnalité.

Dans un arrêt du 28 avril 2014 (1C_754/2013 consid. 3), le Tribunal fédéral, confirmant un arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (AC.2012.0298 du 7 août 2013 consid. 1), a dénié au voisin d’une construction litigieuse la qualité pour soulever un grief tiré des dispositions régissant l’accessibilité, pour les personnes handicapées, des immeubles d’habitation. Dans le cas qui lui était soumis, le voisin se prévalait de la non-conformité à la LHand de la rampe d’accès à l’immeuble. Le Tribunal fédéral a rappelé que le voisin doit retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée. On admet que le recourant retire un avantage pratique à la procédure si l'issue favorable du recours empêche la réalisation de la construction selon les plans autorisés (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3; ATF 1C_754/2013 précité consid. 3.1). Il a confirmé que l’instance cantonale pouvait, sans violer l’interdiction de l’arbitraire, retenir qu'une application des règles en matière d'accessibilité des immeubles d'habitation pour les personnes handicapées n'était pas susceptible de procurer un avantage pratique au voisin.

c) La même solution s’impose en l’espèce. Les recourants n’ont pas allégué présenter personnellement, ou leur proches, un handicap, ni subir une inégalité, au sens de la LHand. Le recourant a confirmé en audience que tel n’était pas le cas. De surcroît, l’admission du grief relatif à l’accessibilité de la discothèque projetée, pour les personnes handicapées, conduirait soit à en modifier l’accès et les sanitaires, soit à considérer de telles modifications comme étant disproportionnées (art. 11 LHand), mais elle ne serait pas de nature à faire annuler le permis de construire ni ne s’opposerait à la réalisation de la discothèque. Elle ne procurerait pas aux recourants un quelconque avantage pratique, de sorte que la qualité pour soulever ce grief ne saurait leur être reconnue. Leur recours est irrecevable sur ce point.

2.

Se référant aux conditions spéciales du permis de construire, les recourants font valoir que la présence d’un ascenseur, permettant une communication entre le bar (Sky Bar Lounge) et la discothèque, serait de nature à aggraver les nuisances dont ils se plaignent par ailleurs.

Le Tribunal a pu constater, lors de la vision locale à laquelle il a procédé, l’existence d’un monte-charge, non d’un ascenseur, permettant d’accéder aux caves du Sky Bar Lounge. Il a également constaté que ces locaux ne communiquent pas avec ceux destinés à accueillir la discothèque, ce dont le conseil des recourant a pris acte. Ce grief est, partant, sans objet.

3.

Les recourants critiquent également le système de ventilation des locaux, au sujet duquel le dossier serait muet, et les potentielles nuisances olfactives et sonores en résultant.

Le dossier contient un plan de la ventilation et les formulaires usuels y afférents, qui ont été examinés dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire. Selon la synthèse CAMAC, il est prévu l’exploitation d’une discothèque sans restauration et la capacité de l’établissement a été limitée à 50 personnes, capacité en regard de laquelle la conformité du système de ventilation a été confirmée en audience par le chef du service de l’urbanisme de la Municipalité. Le système de ventilation a en outre été pris en considération dans l’étude acoustique mise en œuvre, au sujet de laquelle il sera revenu plus en détail ci-après en lien avec les nuisances sonores alléguées. Ce grief est partant rejeté.

4.

Les recourants font valoir que la sortie de secours ne serait pas praticable: elle n’aurait pas la largeur de 1.20 m requise, la porte ne s'ouvrirait pas vers l’extérieur et elle serait fréquemment encombrée. Selon eux, les art. 128 et 140 RPE ne sont pas respectés. Les constructeurs indiquent que cette sortie n’est pas une issue de secours actuellement et qu’elle sera opérationnelle pour la mise en exploitation. L’autorité intimée, vu les conditions posées par l’ECA, n’a pas jugé nécessaire d’imposer des contraintes supplémentaires.

a) A teneur de l'autorisation spéciale délivrée par l'ECA, plusieurs exigences sont imposées tant s’agissant des mesures constructives que de l’exploitation. S’agissant en particulier de la sortie de secours, les conditions suivantes devront impérativement être respectées:

"8. Contrairement au plan soumis, l’escalier extérieur (présenté comme voie d’évacuation) en façade Sud-Est doit avoir un vide de passage de 1,20 m et des volées droites.

9.

Contrairement au plan soumis, la porte en façade (présentée comme voie d’évacuation) en façade Sud-Est doit avoir une largeur libre de passage de 0,9 m et doit s’ouvrir dans le sens de fuite; elle doit être utilisable immédiatement en tout temps et sans recours à des moyens auxiliaires.

10.

Contrairement au plan soumis, la porte coulissante (présentée comme voie d’évacuation) en façade Sud-Ouest doit avoir une largeur libre de passage de 0,9 m et doit s’ouvrir dans le sens de fuite; elle doit être utilisable immédiatement en tout temps et sans recours à des moyens auxiliaires.

11.

Les portes servant d'issues de secours doivent être dotées de cylindres à boutons tournants ou être ouvrables sans recours à des moyens auxiliaires.

[…]

25.

L’ordre dans le bâtiment doit être respecté.

26.

Le stockage doit être effectué dans les locaux affectés à cet usage.

27.

Les voies de fuite et sorties de secours doivent être libres et utilisables en tout temps, contrôle journalier.

[…]

28.

En vertu de l’importance des mesures prescrites, le mandataire devra soumettre pour approbation à l’ECA avec copie à la commune, les plans modifiés et dûment complétés avant l’exécution des travaux."

b) Les conditions impératives précitées, qui font partie intégrante du permis de construire, répondent clairement aux critiques émises par les recourants. Ainsi que l’a relevé à juste titre la Municipalité, le permis d’habiter ne pourra pas être délivré, et partant la discothèque exploitée, si la construction n’est pas conforme à ces exigences. Par ailleurs, compte tenu des conditions impératives imposées par l’ECA dans sa décision spéciale, la Municipalité n’avait aucune raison de fixer encore des exigences supplémentaires en application des art. 128 et 140 RPE, au demeurant formulés de manière potestative. Ce grief est par conséquent également rejeté.

5.

Les recourants font valoir que le projet sera source de nuisances sonores. Ils critiquent en particulier le fonctionnement du sas d’entrée, qui serait inefficace en raison d’une distance insuffisante entre les deux portes. Ils se plaignent par ailleurs des bruits de comportement qui seront générés par le projet et qui n’auraient pas été évalués correctement. L’autorité intimée se réfère au préavis de la DGE, dont elle rappelle que les exigences font partie intégrante du permis de construire. Quant à la DGE, elle indique que les conditions et restrictions formulées permettent le respect des valeurs de planification selon les recommandations du "Cercle bruit" et ne créent pas de gêne sensible pour le voisinage.

a) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux: une limitation dite préventive, qui doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes (art. 11 al. 2 LPE), puis une limitation complémentaire ou plus sévère des émissions qui doit être ordonnée s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). Pour évaluer si les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral est chargé d’édicter des valeurs limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE). A cet effet, il doit tenir compte de l’effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 al. 2 LPE). A teneur de l’art. 15 LPE, les valeurs limites d'immissions s'appliquant au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. Par ailleurs, afin d’assurer la protection contre le bruit causé par de nouvelles installations fixes, le Conseil fédéral est également chargé d’établir des valeurs limites de planification inférieures aux valeurs limites d’immission. Ainsi, de nouvelles installations fixes ne peuvent en principe être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage (art. 25 al. 1 LPE).

Des valeurs limites sont fixées, pour différentes sources de bruit, dans les annexes de l’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Toutefois, aucune de ces annexes ne s'applique au bruit des établissements publics, à savoir le bruit provoqué par le comportement des clients, par le service ou par la musique, de sorte que l'autorité compétente en matière de protection contre le bruit doit évaluer les immissions de bruit en se fondant directement sur les principes de l’art. 15 LPE, en tenant compte également des art. 19 et 23 LPE (art. 40 al. 3 OPB; ATF 137 II 30, traduit in JdT 2012 I 393 consid. 3.3; ATF 133 II 292 consid. 3.3; 130 II 32 consid. 2.2; ATF 1C.460/2007 du 23 juillet 2008 consid. 2.2;1A.240/2005 du 9 mars 2007 consid. 4.1). L’art. 15 pose à cet égard le critère de la gêne sensible de la population dans son bien-être en tenant compte des catégories de personnes particulièrement sensibles. Dans sa jurisprudence relative aux immissions nuisibles qui proviennent d'établissements publics, le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré, sous l’angle de l’art. 25 al. 1 LPE, que le bruit de comportement des clients durant la nuit ne peut constituer au maximum qu'une gêne légère. Il s'agit d'une appréciation de cas en cas, sur la base du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant ainsi que des caractéristiques et du degré de sensibilité de la zone dans laquelle les immissions de bruit sont perçues (ATF 137 II 30 précité consid. 3.4; 133 II 292 consid. 3.3; 130 II 32 consid. 2.2; ATF 1C.460/2007 précité consid. 2.2;1A.240/2005 précité consid. 4.3). Ainsi un quartier urbain situé au centre ville, doté de plusieurs établissements publics et fréquenté la nuit peut être traité différemment d'un quartier résidentiel périphérique tranquille, dans la mesure où l'on peut exiger des voisins d'établissements publics qu'ils tolèrent dans une plus large mesure le bruit nocturne dans la première de ces situations (ATF 1C.460/2007 précité consid. 2.2;1A.240/2005 précité consid. 4.4).

Dans le cadre de cette appréciation, l'autorité peut s'appuyer sur des directives privées suffisamment fondées, telles que celles édictées par le groupement des responsables cantonaux de la protection contre le bruit, du 10 mars 1999, modifiée le 30 mars 2007, intitulée "Cercle bruit, Détermination et l’évaluation des nuisances sonores liées à l’exploitation des établissements publics" (ci-après la "Directive Cercle bruit"; ATF 137 II 30 précité consid. 3.4; ATF 1C_460/2007 précité consid. 2.2 et 2.3). Cette directive propose une méthode d’évaluation de l’ensemble des atteintes (production de musique, bruit de la clientèle, travaux de nettoyage et d’entretien, installations techniques, y compris cuisine, etc.) et des valeurs limites (arrêts AC.2011.0127 du 13 mars 2012 consid. 1c; AC.2013.0164 du 4 juillet 2013 consid. 3b/bb). Sur ce dernier point, le Tribunal fédéral a précisé que si cette directive ne saurait avoir la même portée que les annexes 3 ss OPB, les cantons ne pouvant pas, en vertu de l'art. 65 al. 2 LPE, fixer eux-mêmes des valeurs limites d'exposition au bruit, les indications qu'elle fournit peuvent néanmoins être prises en considération par l'autorité, dans l'interprétation des notions juridiques indéterminées des art. 11 ss LPE, voire dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation (ATF 1A.262/2000 du 6 juillet 2001 consid. 2b/dd; arrêts AC.2008.0264 du 3 septembre 2009 consid. 5; AC. 2006.0175 du 27 novembre 2007 consid. 4d).

b) En l’occurrence, une étude acoustique a été réalisée à la demande du service cantonal compétent afin de déterminer si les exigences en matière de protection contre le bruit seraient respectées entre l'établissement public projeté et les appartements les plus exposés. Selon les conclusions de cette étude, la création d'une discothèque au moyen d'un système "boîte dans la boîte" est conforme aux exigences acoustiques légales, à condition de respecter diverses mesures constructives destinées à renforcer l'isolement phonique du local. Des mesures sont en particulier préconisées s'agissant du réseau de ventilation et concernant le sas d'entrée, en ce sens que celui-ci devra être pourvu d'un revêtement absorbant phonique au plafond et sur la paroi opposée à la porte extérieure du bâtiment, et qu'il est en outre prévu des portes d'entrée et de secours avec indice d'affaiblissement acoustique. L'étude, réalisée par des professionnels de l'acoustique, ne remet en revanche pas en cause le projet s'agissant de la distance séparant les portes du sas d'entrée. La DGE a par ailleurs imposé le respect d'un certain nombre de conditions impératives, reprises par le SPECo dans son autorisation spéciale, et qui font partie intégrante du permis de construire délivré. Ainsi cette autorité a notamment exigé que les locaux soient isolés selon les propositions figurant dans l'étude acoustique précitée et elle a exigé un contrôle une fois les travaux effectués, avant l'ouverture de la discothèque, aucune diffusion de musique n'étant autorisée dans l'intervalle. Pour permettre une exploitation normale de la discothèque, elle a de plus imposé une mesure avec un niveau sonore de diffusion de musique de 93 dB(A) au minimum sur une moyenne de 60 minutes, l'isolation des locaux devant être prévue en conséquence. En audience, le représentant de la DGE a confirmé que les mesures de contrôle prévues, qui seront effectuées après les travaux, seront déterminantes, en ce sens que les valeurs prévues par la norme SIA 181/2006 relative à la protection contre le bruit dans les bâtiments ainsi que par la directive concernant la détermination et l’évaluation des nuisances sonores liées à l’exploitation des établissements publics devront être respectées, faute de quoi la discothèque ne pourra pas être exploitée.

S'agissant de la production de musique et du bruit résultant des installations techniques (ventilation en particulier), le permis de construire délivré apparaît donc conforme aux dispositions applicables en matière de protection contre le bruit. Le Tribunal de céans ne voit pas de raison de remettre en cause l'appréciation des autorités intimée et concernée à cet égard.

Concernant par ailleurs les bruits de comportement, la DGE a préconisé le respect de plusieurs mesures au titre de conditions impératives à l'exploitation de la discothèque. Ainsi, l'exploitant devra mettre en place un service d'ordre les soirs de fortes affluences pour garantir la tranquillité publique, la terrasse du Sky Bar devra être rangée à minuit afin d'éviter qu'elle soit utilisée par la clientèle de la discothèque, laquelle devra en outre être exploitée selon un horaire conforme au règlement communal en vigueur. D'après la DGE, ces mesures permettront le respect des valeurs de planification selon les recommandations de la Directive Cercle bruit. Ces conditions font partie intégrante de l'autorisation de construire. La Cour de céans ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation selon laquelle ces mesures préventives apparaissent suffisantes pour réduire les bruits de comportement aux abords immédiats de la discothèque, compte tenu également du fait que la capacité de cet établissement est limitée à 50 personnes et que celui-ci se situe dans le centre de la localité de Renens, dans une zone où le degré de sensibilité au bruit est de III (soit des valeurs de planification de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit). A cela s'ajoute que la possibilité demeure, pour l'autorité cantonale compétente, d'effectuer en tout temps un contrôle des immissions provenant d'un établissement public ou de sa clientèle et, s'il y a lieu, d'imposer des prescriptions d'exploitation plus sévères sur la base de l'OPB.

Enfin, il faut réserver les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. De tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, en considération du niveau d'intensité des nuisances toléré dans la zone. Ainsi, si les nuisances secondaires d'un établissement public (celles qui proviennent du comportement "ordinaire" des clients, par exemple quand ils circulent dans le quartier) sont bien soumises au droit fédéral, il n'en va pas de même des comportements isolés contraires à la réglementation de police comme par exemple l'utilisation d'un véhicule à moteur en dépit de l'interdiction, les bagarres, le tapage nocturne, les actes d'incivilité, les menaces, les agressions ou les bagarres (AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 7 et réf.).

Ce grief doit, partant, être rejeté.

6.

Les recourants font état de problèmes de stationnement, qui vont s'aggraver si le projet litigieux est réalisé. La Municipalité n'estime pas nécessaire la création de places de parc supplémentaires, faute de changement d'affectation et en regard de la capacité maximum de 50 personnes de la discothèque et de sa localisation au centre-ville, à proximité des transports en commun et de parkings publics ouverts tous les jours 24 heures sur 24.

a) L'art. 141 RPE prévoit ce qui suit:

"Pour toute construction nouvelle, agrandissements, transformations importantes et changement d'affectation, le propriétaire doit régler les problèmes de stationnement des véhicules à ses frais, sur sa propriété."

Les art. 141 bis à quinquies RPE régissent les modalités d'aménagement des places de stationnement. En particulier, l'art. 141 quinquies réserve une compensation pour places manquantes, en ces termes:

"Si le terrain disponible est insuffisant, si les places de stationnement ne peuvent être aménagées en raison des accès, si le solde des surfaces vertes est inférieur à environ 50% de la surface non bâtie ou si le propriétaire ne dispose pas, par servitude foncière, de places de parc à proximité, il sera astreint au versement d'une finance compensatoire fixée par la Municipalité.

Cette contribution constituera une condition du permis de construire; elle devra être payée ou garantie avant le début du chantier. Elle n'implique pas la mise à disposition d'une place privée par la Commune.

La contribution compensatoire sera affectée à un fonds de réserve destiné uniquement à la construction de places de stationnement publiques."

Selon la jurisprudence, en l'absence de travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 113 Ib 219 consid. 4d; arrêts AC 2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 2a; AC.2009.0034 du 3 février 2010 consid. 2; AC.2009.0117 du 2 novembre 2009 consid. 2a et les références). S'agissant en particulier de la transformation d'un cabaret en discothèque, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a considéré que pour déterminer si l'on se trouvait en présence d'un changement significatif du point de vue de l'environnement, il convenait d'examiner si la nouvelle exploitation impliquait une augmentation des nuisances sonores, y compris concernant les bruits de comportement (AC.2009.0117 précité consid. 3).

b) On ne saurait suivre l'autorité intimée lorsqu'elle retient qu'il n'y aurait pas de changement d'affectation en l'occurrence. En effet, outre les travaux intérieurs relativement conséquents nécessaires à la réalisation du projet, l'exploitation d'une discothèque, même avec une capacité limitée à 50 personnes, entraîne un changement significatif du point de vue du droit de l'environnement par rapport à l'utilisation actuelle des locaux, qui servent de dépôt. Ceci est d'ailleurs confirmé par les mesures imposées par la DGE afin de rendre ce projet conforme aux normes en matière de protection contre le bruit, notamment les mesures constructives destinées à renforcer l'isolement phonique du local et la mise en place d'un service d'ordre destiné à garantir la tranquillité publique. Si l'on se réfère à la demande de permis de construire déposée et au plan de situation, les constructeurs eux-mêmes admettent d'ailleurs que leur projet constitue un changement d'affectation des locaux. Dans ces circonstances, l'autorité intimée n'était pas fondée à renoncer, sans plus ample examen, à l'application de l'art. 141 quinquies RPE, qui exige le prélèvement d'une finance compensatoire et l'impose au titre de condition du permis de construire, et ce nonobstant la présence de parkings publics à proximité. Le représentant des constructeurs a toutefois indiqué en audience qu'une taxe compensatoire d'environ 60'000 fr. avait été payée au début des années 1980. Il incombe par conséquent à la Municipalité de déterminer dans quelle mesure il convient de prélever encore une telle contribution, compte tenu, le cas échéant, de la somme déjà versée. Le permis de construire doit toutefois être réformé afin de préciser cette condition supplémentaire.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission très partielle du recours, dans la mesure où il est recevable. La décision de la Municipalité de Renens du 6 novembre 2013 est réformée en ce sens que le permis de construire est délivré moyennant le versement d'une finance compensatoire (art. 141 quinquies RPE) à fixer par la Municipalité, sous réserve d'éventuels versements antérieurs déjà effectués. La décision est confirmée pour le surplus. Succombant pour l'essentiel, les recourants supporteront l'émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur des constructeurs, qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).