CDAP - AC.2014.0084 - 2014-07-02 - GUERRY, NERI, ISOZ, CAPELLINO/Municipalité de Gollion, MAULAZ, Service du développement territorial

1.

La décision attaquée est une décision par laquelle la municipalité rejette les oppositions à l'encontre d'un projet de construction pour lequel il lui était demandé d'accorder non pas un permis de construire, mais une autorisation préalable d'implantation. D'après la réponse de la municipalité, cette autorisation préalable a été accordée par elle (l'autorisation elle-même ne figure pas au dossier). Une telle autorisation n'est pas un simple préavis, mais elle a une portée juridique (cf. infra, consid. 2). La décision d'octroi de l'autorisation et de levée des oppositions est donc susceptible de recours au sens de l'art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Le présent recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il critique le volume ou les effets du bâtiment projeté. Ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants font valoir que l'autorisation préalable d'implantation, délivrée par la municipalité, est nulle parce que l'autorisation spéciale du canton, requise pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, n'a pas été délivrée.

a) L'autorisation préalable d'implantation est définie à l'art. 119 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), dans les termes suivants:

1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.

2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.

3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable.

Le renvoi aux art. 108 ss LATC signifie que, pour la forme de la demande d'autorisation, l'enquête publique et la décision, on applique les dispositions relatives au permis de construire. L'art. 119 al. 1 LATC renvoie en particulier à l'art. 113 LATC, intitulé "autorisation cantonale préalable" et ainsi libellé:

1 Dans les cas prévus à l'article 120 et dans tous ceux où l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, la municipalité transmet la demande d'autorisation et les pièces annexes aux départements intéressés, avant l'ouverture de l'enquête publique. Elle peut les accompagner d'un préavis.

2 Le délai d'enquête expiré, les oppositions ou les observations auxquelles celle-ci a donné lieu sont immédiatement communiquées aux départements intéressés.

b) L'art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que, "pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée". Le projet de construction d'un hangar agricole en zone agricole, même s'il est conforme à l'affectation de cette zone (cf. art. 16a LAT), doit donc en vertu du droit fédéral faire l'objet d'une autorisation spéciale de l'autorité cantonale compétente, en plus de l'autorisation communale. Cette autorisation spéciale est réglée en droit cantonal aux art. 120 al. 1 let. a et 121 let. a LATC; actuellement, la compétence est attribuée au Département du territoire et de l'environnement, Service du développement territorial.

c) Dans le cas particulier, la demande d'autorisation préalable d'implantation a été transmise au Service du développement territorial, conformément à l'art. 113 al. 1 LATC (par renvoi de l'art. 119 al. 1 LATC). Ce service n'a ni accordé, ni refusé formellement l'autorisation cantonale spéciale prévue par les art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC; il a considéré qu'il ne pouvait pas délivrer d'autorisation dans le cadre de cette procédure administrative préalable et il a simplement présenté un préavis globalement favorable, avec des remarques et des réserves. Pour ce service, d'après sa réponse, "la décision cantonale hors des zones à bâtir ne peut être prise qu'en connaissance de tous les éléments pertinents" et "ces éléments ne peuvent être appréciés dans leur globalité que lors de la procédure de la demande de permis de construire".

Cette conception ne tient pas compte de la portée juridique de l'autorisation préalable d'implantation, qui est restreinte et ne vise pas tous les aspects du projet. Cette autorisation peut, selon les cas, se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite; elle peut aussi régler celles du volume, de la hauteur, voire de l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande. L'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire doit être délivré si la demande en est faite dans le délai, si le projet de construction est conforme aux conditions fixées dans l'autorisation d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, n. 1 et 2 ad art. 119 LATC).

On ne voit pas pourquoi, pour un projet de construction hors de la zone à bâtir – qu'il s'agisse d'un bâtiment agricole conforme à la zone agricole, ou d'un bâtiment nécessitant une dérogation selon les art. 24 ss LAT –, la question de l'implantation, voire celle du gabarit du bâtiment (volume, hauteur) ne pourrait jamais être traitée préalablement dans le cadre de l'art. 119 LATC. La jurisprudence cantonale a déjà retenu que cette procédure en deux étapes n'était pas exclue dans les cas d'application de l'art. 24 LAT (arrêt TA du 18 octobre 1993 publié in RDAF 1995 p. 107, consid. 4b). Quant à la jurisprudence fédérale, elle mentionne que plusieurs cantons connaissent le système de l'autorisation préalable, la procédure par étapes pouvant se révéler plus rapide et plus économique (ATF 135 II 30 consid. 1.3.5). Il n'y a pas de motifs valables de priver les propriétaires d'immeubles hors de la zone à bâtir de cette possibilité. Du reste, le législateur cantonal a expressément prévu un renvoi à l'art. 113 LATC dans la réglementation de l'autorisation préalable d'implantation, admettant ainsi que les départements cantonaux compétents pour délivrer des autorisations spéciales statuent sur certains éléments, en première étape, dans le cadre de l'art. 119 LATC.

d) Dans le cas particulier, il incombait donc au Service du développement territorial (pour le Département du territoire et de l'environnement) de statuer par une décision. Il pouvait délivrer une autorisation cantonale spéciale préalable, dont la portée juridique était limitée à certains éléments (implantation proprement dite, éventuellement dimensions du hangar). Il pouvait aussi refuser l'autorisation spéciale, soit parce que l'implantation prévue pour le hangar n'était pas appropriée – c'est ce qu'il a laissé entendre dans son préavis, préconisant une implantation selon un autre axe – soit parce que les éléments du dossier n'étaient pas suffisants pour procéder à une pesée complète des intérêts, à propos du besoin pour l'exploitation agricole concernée de disposer d'un hangar ayant les dimensions projetées, à cet endroit du domaine (appréciation de la conformité à la zone agricole selon l'art. 16a LAT; cf. notamment ATF 129 II 413 consid. 3.2, 125 II 278 consid. 3a). C'est sur la base de cette décision formelle que la municipalité peut examiner, de son côté, si l'octroi d'une autorisation préalable d'implantation communale entre en considération. Une décision négative de l'administration cantonale ferait obstacle à l'octroi de l'autorisation communale mais, en pareil cas, le constructeur pourrait recourir contre le refus (cf. art. 123 al. 3 LATC).

En l'état, comme le département cantonal n'avait pas statué par une décision formelle au sens de l'art. 25 al. 2 LAT et des art. 120 ss LATC, la municipalité n'avait pas la possibilité de délivrer une autorisation préalable d'implantation. La jurisprudence fédérale retient qu'hors de la zone à bâtir, une autorisation communale délivrée sans approbation de l'autorité cantonale est contraire au droit et même, selon les circonstances, nulle (cf. ATF 132 II 21 consid. 3.2, 128 I 254 consid. 3.1 et les arrêts cités). Les recourants sont donc fondés à se plaindre d'une violation du droit fédéral par la municipalité, qui a délivré l'autorisation préalable d'implantation nonobstant l'absence d'autorisation cantonale spéciale. Dès lors que ce grief a été présenté dans un recours recevable, il y a lieu non pas de constater la nullité de la décision attaquée, mais d'annuler dite décision (cf. art. 90 LPA-VD).

e) Dans sa réponse, le Service du développement territorial expose que s'il était tenu de statuer formellement sur la demande d'autorisation spéciale pour une autorisation préalable d'implantation, il refuserait cette autorisation spéciale en l'état car le projet de hangar ne serait "pas encore suffisamment développé". Il incombe toutefois à ce service de préciser encore ce qu'il entend par là, et d'expliquer pourquoi les questions d'implantation ne peuvent pas à ce stade, le cas échéant, faire l'objet d'une décision formelle positive, mais de portée limitée en vertu de l'art. 119 LATC. Il ressort en effet du préavis contenu dans la synthèse CAMAC du 22 novembre 2013 que le projet des constructeurs est déjà assez bien défini, et que le Service du développement territorial a déjà pu se prononcer sur plusieurs aspects déterminants au regard de l'art. 16a LAT. Quoi qu'il en soit, la cause doit être renvoyée au Département du territoire et de l'environnement pour nouvelle décision (cf. art. 90 LPA-VD). Cette décision sera ensuite communiquée à la municipalité, qui statuera à nouveau sur la demande d'autorisation préalable d'implantation.

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis, que la décision municipale doit être annulée et que la cause doit être renvoyée au Département du territoire et de l'environnement, Service du développement territorial, pour nouvelle décision au sens des considérants (cf. supra consid. 2e in fine).

Compte tenu des particularités de la présente affaire, où il incombe encore aux autorités administratives de statuer sur la légalité du projet, il peut être renoncé à la perception de frais de justice. Comme les constructeurs (les propriétaires de la parcelle n° 133) sont manifestement toujours intéressés à l'obtention des diverses autorisations nécessaires à la réalisation de leur projet de hangar, même s'ils n'ont pas déposé d'écritures devant le Tribunal cantonal, il faut considérer qu'ils succombent, l'autorisation communale qu'ils avaient requise étant annulée. Ils payeront donc les dépens auxquels ont droit les recourants, représentés par un avocat (art. 55 LPA-VD).