CDAP - AC.2014.0145 - 2014-10-28 - MOOR/Municipalité d'Yverdon-les-Bains, NICOLE, NICOLE, PITTET

1.

Le recourant fait valoir en premier lieu une violation de son droit d’être entendu. Il expose que la Municipalité a rendu les décisions litigieuses sans lui laisser la possibilité de s’exprimer et sans administrer les preuves nécessaires; plus précisément il reproche à l’autorité intimée de ne pas s’être déplacée sur place pour vérifier l’existence d’une éventuelle infraction aux dispositions du Code rural et foncier.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi qu’à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b et les arrêts cités). Les parties ont le droit de recevoir les prises de position des autres parties, indépendamment du point de savoir si ces pièces sont déterminantes ou non, de manière à ce qu’elles puissent décider elles-mêmes d’y répliquer – ou non (ATF 137 I 195 consid. 2.3.1, et les arrêts cités).

b) Les garanties constitutionnelles du droit d’être entendu sont concrétisées aux art. 33 et ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV.173.36).

L’art. 33 LPA-VD a la teneur suivante :

"1 Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant.

2 Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité."

Quant à l’art. 34 LPA-VD, il est libellé comme suit :

"1 Les parties participent à l'administration des preuves.

2 A ce titre, elles peuvent notamment :

a. poser des questions à l'expert désigné par l'autorité, préalablement et consécutivement à l'expertise ;

b. assister à l'audition des témoins et leur poser des questions ;

c. assister aux audiences d'instruction et aux inspections locales ;

d. présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction;

e. s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves.

3 L'autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence.

4 S'il y a péril en la demeure, ou si la sauvegarde d'un intérêt public ou privé prépondérant l'exige, l'autorité peut procéder à une mesure d'instruction en l'absence des parties. L'article 36, alinéas 2 et 3 est applicable par analogie."

c) En l’espèce, le recourant n’a pas été informé de la procédure ouverte par la Municipalité suite à la transmission de la requête en écimage par l’autorité civile. Il n’a pas été invité à participer à la 1ère visite des lieux par le Service communal de l'urbanisation et des bâtiments, qui s’est déroulée le 19 février 2014. Il n’a pas pu prendre connaissance du 1er rapport de service du 20 février 2014 avant que la Municipalité ne rende sa décision du 6 mars 2014. Or, l’autorité intimée s’est précisément basée sur ce rapport pour se prononcer. Le 18 mars 2014, les tiers intéressés ont adressé à la Municipalité une demande de rectification de cette décision. Cette demande n’a pas été communiquée au recourant. La Municipalité a alors décidé de procéder à une nouvelle visite sur place, par l’intermédiaire du Service précité, qui s’est déroulée le 19 mars 2014. Là non plus, le recourant n’a pas été avisé de cette visite ni de son droit d’y participer (cf. art. 34 al. 2 let. c LPA-VD). Il n’a pas pu prendre connaissance du 2e rapport de service daté du 19 mars 2014 ni se déterminer avant que la Municipalité ne rende la décision du 21 mars 2014 qui modifiait celle du 6 mars 2014. Le recourant n’a donc pas été en mesure de faire valoir ses arguments avant que les décisions querellées ne lui soient notifiées.

L’autorité intimée ne prétend pas que la situation était urgente et justifiait de se prononcer sans entendre au préalable le recourant. Dans ces conditions, les décisions des 6 et 21 mars 2014, qui ne répondent pas aux exigences des art. 29 al. 2 Cst, 27 al. 2 Cst.-VD, 33 et 34 LPA-VD, violent le droit d'être entendu du recourant.

d) Il reste à examiner si cette violation du droit d’être entendu du recourant justifie l’annulation des décisions attaquées.

Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b et les arrêts cités). Elle peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1). Toutefois, il ne faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid. 2b; GE.2011.0136 précité; GE.2012.0124 du 15 novembre 2012).

En l’occurrence, l'instruction menée par la Municipalité préalablement à sa prise de décision a été effectuée hors la participation du recourant. Une 3e visite des lieux en présence de ce dernier, a certes été organisée par la Municipalité. Elle s’est toutefois déroulée le 28 mars 2014, soit postérieurement aux deux décisions attaquées. Le recourant n'a ainsi pas été en mesure de se déterminer préalablement à la prise de décision, ni sur les actes d'instruction accomplis par l'autorité intimée. L’atteinte au droit d’être entendu du recourant est ici grave et ne saurait être guérie, ni par la troisième visite des lieux organisée par la Municipalité, ni au stade de la procédure de recours.

Les décisions des 6 et 21 mars 2014 doivent donc être annulées pour ce motif déjà.

2.

Le recourant conteste également les décisions attaquées dès lors qu’elles ordonnent, selon lui, l’écimage ou l’enlèvement de la haie litigieuse.

a) L’art. 62 du code rural et foncier a la teneur suivante :

"1 Saisi d'une requête en enlèvement ou en écimage fondée sur les articles 50 et 57 à 59, le juge de paix, sitôt après l'échec de la tentative de conciliation, transmet d'office la requête à la municipalité accompagnée le cas échéant des conclusions reconventionnelles du défendeur.

2 La municipalité ou sa délégation détermine s'il y a lieu de protéger la plantation ou, lorsqu'elle l'est déjà, s'il convient d'autoriser l'abattage ou la taille, conformément aux articles 60 et 61 ainsi qu'aux dispositions de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites.

3 Une fois la décision municipale passée en force, le juge de paix statue le cas échéant sur l'application des articles 50 et 57 à 59, conformément aux dispositions du code de droit privé judiciaire vaudois, ainsi que du Code de procédure civile suisse.

4 La même procédure est applicable au département cantonal compétent lorsque le classement ou la protection relève des autorités cantonales."

b) En l’occurrence, les décisions de la Municipalité des 6 et 21 mars 2014 constatent que la haie de laurelles n’est pas protégée et qu’elle peut être rabattue de 3 m, respectivement de 2 m, voire même arrachée sans contrepartie. Cette indication n’a toutefois pas d’effet contraignant pour l’autorité civile, seule autorité compétente pour ordonner l’écimage ou l’abattage de plantations non protégées. Contrairement à ce que pense le recourant, les décisions litigieuses n’ordonnent, à juste titre, pas l’écimage ou l’enlèvement de la haie de laurelles.

c) Il ressort en revanche des décisions attaquées que l’épicéa, sis sur la parcelle du recourant, est protégé. La Municipalité ne s’est toutefois pas prononcée sur une éventuelle autorisation d’abattage ou d’écimage de cet arbre.

aa) Aux termes de l’art. 6 al. 2 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), lorsque une plantation est protégée, la Municipalité détermine s'il convient d'autoriser l'abattage ou la taille, conformément aux articles 60 et 61 CRF ainsi qu'aux dispositions de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites.

bb) L’autorité saisie d’une demande doit statuer sur celle-ci. Il y a déni de justice formel lorsque l’autorité ne fait pas usage de l’entier de son pouvoir d’examen (Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit., n° 2.2.5.1 p. 267, n° 2.2.7.8, p. 335 ss). L'art. 42 al. 1 LPA-VD prévoit que la décision doit notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie, ainsi qu'un dispositif, qui est précisément la partie de la décision qui statue sur les droits et obligations au sens de l'art. 3 LPA-VD. La jurisprudence en la matière exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (GE.2009.0250 du 8 août 2011; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2).

cc) En l’occurrence, la Municipalité ne s’est pas prononcée sur une éventuelle autorisation d’écimage ou d’abattage de l'épicéa, estimant qu’une requête en ce sens devait encore lui être adressée. Cette appréciation n’est pas conforme à l’art. 62 al. 2 CRF qui impose à la Municipalité, lorsqu’elle est valablement saisie (cf. infra, consid. 3), non seulement d’examiner si la plantation en cause est protégée ou doit l’être, mais également, dans l’affirmative, de délivrer ou de refuser l’autorisation requise. Ayant retenu que l’épicéa était protégé, la Municipalité devait donc se prononcer sur l’éventuelle autorisation d’écimage de cet arbre. Elle ne pouvait pas, sans commettre un déni de justice formel, renvoyer les intéressés à déposer une nouvelle requête d’autorisation d’abattage ou d’écimage relatif à l’épicéa.

Pour ce motif également, les décisions attaquées doivent être annulées.

3.

Le recourant fait encore valoir que la Municipalité ne pouvait pas valablement se prononcer sur la requête qui lui a été soumise, avant une décision au fond du juge civil. Cette appréciation est erronée, mais la présente contestation soulève une question de procédure qu'il convient de relever.

a) D'après l'art. 30 al. 1 1ère phrase Cst., toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial.

b) Aux termes de l’art. 62 CRF précité, le juge de Paix saisi d'une requête en enlèvement ou en écimage fondée sur les articles 50 et 57 à 59, transmet d’office, sitôt après l'échec de la tentative de conciliation, la requête à la municipalité accompagnée le cas échéant des conclusions reconventionnelles du défendeur.

La procédure devant le juge de Paix relatif à une requête en écimage était régie par le droit cantonal jusqu’au 31 décembre 2010. Le juge de Paix, ordinairement compétent pour connaître d'une action en écimage, pouvait tenter la concilaitaion puis "passer aux opérations du procès" dans la même audience (art. 322 du code de procédure civile vaudois du 14 décembre 1966 (aCPC; RSV 270.11). L'art. 62 al. 1 CRF était parfaitement adapté à ce contexte. Depuis l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2011, du code de procédure civile fédérale du 19 décembre 2008 (CPC ; RS. 272), l’action en écimage est soumise à la procédure simplifiée du code unifié (cf. art. 63 al. 3 CRF, art. 108 al. 1 du code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ ; RSV 211.02]. Il n'y a pas de renvoi exprès à l'art. 109 al. 1 CDPJ, de sorte que la conciliation n'est pas facultative mais au contraire obligatoire (art. 197 CPC). Elle était d'ailleurs obligatoire aussi sous l'ancien régime (art. 126 al. 1 aCPC).

La procédure de conciliation est désormais clairement séparée de la procédure de jugement en première instance. La procédure de conciliation se termine par une autorisation de procéder (art. 209 CPC) et la procédure de jugement débute avec une nouvelle démarche de la partie demanderesse, soit le dépôt d'une demande en justice (art. 219 et 220 CPC). En règle générale, la procédure de conciliation et celle du jugement ne sont pas dirigées par le même magistrat (art. 41 CDPJ). La procédure de jugement se termine par un jugement; s'il y a lieu, la partie défenderesse est condamnée à écimer les plantations en cause.

La transmission à la municipalité, telle que prévue par l'art. 62 al. 1 CRF, ouvre une procédure administrative à l'issue de laquelle l'autorité communale délivre ou refuse une autorisation d'écimer. Cette autorisation est un préalable indispensable à un jugement civil de condamnation à l'écimage (art. 60 CRF). Elle n'est en revanche pas nécessaire à une éventuelle conciliation. La tentative de conciliation n'est pas toujours suivie d'une procédure de jugement car la partie demanderesse peut librement renoncer à entreprendre cette procédure, ou laisser périmer l'autorisation de procéder. Il faut déduire de cela que la transmission s'intègre à la procédure de jugement plutôt qu'à celle de conciliation; cela correspond d'ailleurs au libellé de l'art. 62 al. 1 CRF aux termes duquel la transmission intervient "après" que la tentative de conciliation a échoué. Dans le contexte procédural actuel, le juge de la conciliation n'est donc pas compétent pour procéder à cette transmission; cette compétence appartient exclusivement au juge qui est saisi, ultérieurement, de la demande en justice.

c) A la lumière de ce qui précède, la Municipalité aurait dû refuser d'entrer en matière, faute d'avoir été valablement saisie. En effet, à ce stade, il est possible que le demandeur renonce à introduire une demande devant le juge de fond ou qu’il laisse l’instance se périmer. La question d'une éventuelle annulation de ses décisions pour ce motif peut donc se poser, mais peut souffrir de rester indécise dans le cas présent, dès lors que le recours doit de toute façon être admis pour les motifs exposés au considérants 1 et 2.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées. D'après la jurisprudence (AC.2010.0272 du 28 octobre 2011), lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324 et les arrêts ayant appliqué ce principe, en particulier les arrêts AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 8 et AC.2005.0264 du 6 juin 2006 consid. 6, mais également les arrêts AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 11; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 13 et AC.2006.0163 du 19 octobre 2007 consid. 16). La règle n'est toutefois pas absolue. Si les circonstances le justifient, les frais peuvent être mis à charge de la commune (cf. pour exemples, les arrêts AC.2007.0081 du 16 juin 2008 consid. 5; AC.2004.0218 du 13 juin 2006 consid. 6; AC.2005.0095 du 29 novembre 2005 consid. 6; AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 7). Tel est le cas lorsque les frais de procédure sont entraînés exclusivement par une erreur administrative (arrêt AC.2005.0264 précité) ou lorsque la municipalité se fait en quelque sorte le porte-parole des très nombreux opposants qui sont intervenus dans la procédure de mise à l'enquête (arrêt AC.2002.0067 du 20 juin 2006 consid. 8). Finalement, si l'équité l'exige, l'émolument peut être réparti entre la commune et les opposants (cf. pour exemple, arrêts AC.2008.0268 du 29 juin 2009 consid. 4; AC.2006.0119 du 21 février 2007 consid. 7; AC.2006.25 du 21 septembre 2006 consid. 7).

Vu les motifs d’admission du recours (cf. consid. 1 et 2), il se justifie de mettre les frais de justice à la charge de l’autorité intimée (art. 49 LPA-VD). Le recourant, assisté d’un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Compte tenu de l'absence d'audience, ces frais et dépens peuvent être réduits.