CDAP - AC.2014.0291 - 2015-12-11 - SORIO, FLAMIGNI, PESENTI, BRUN, SANTSCHY, DELMOTTE, TERRATS, CUVIT, STAUFFER, BLATTER, VOYAME, MARCHON, ROCHAT, BAUDIN, PIFFARETTI, MASTERNAK, BOBILLIER, MEYER, BERGUER, HUMBER

1.

La municipalité a décidé, le 30 juin 2014, de délivrer le permis de construire requis par la constructrice intimée, et de lever les oppositions déposées par les recourants. Une telle décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Il faut d’abord avoir pris part à la procédure devant l’autorité précédente ; c’est le cas de chacun des recourants, qui ont formé opposition. La loi exige encore du recourant qu’il soit atteint par la décision attaquée et qu’il dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. C'est également le cas de plusieurs recourants, qui sont propriétaires d'habitations et voisins du bien-fonds litigieux – voisins directs ou assez proches, dans le centre du village - et qui critiquent pour l'essentiel le volume et les caractéristiques du bâtiment prévu (cf., dans la jurisprudence fédérale, ATF 137 II 30 consid. 2.3) ; il n’est pas nécessaire d’examiner si chacun des 40 recourants agissant conjointement satisfait à ces exigences, la situation étant claire en ce qui concerne notamment la recourante Daniela Sorio (propriétaire de la parcelle adjacente n° 92) ou le recourant Roger Santschy (propriétaire des parcelles n° 30 et n° 75, en face du bâtiment projeté de l’autre côté de la rue du Milieu). L’acte de recours a été envoyé au Tribunal dans le délai légal de 30 jours (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD) et les autres conditions formelles de recevabilité sont satisfaites, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants font valoir que l’appréciation de la municipalité, quant à l’intégration et à l’esthétique de l’ouvrage projeté, ne tient pas compte du classement à l’inventaire fédéral ISOS du village de Mollens, ni de la présence du château de cette localité, monument historique classé. Ils se plaignent également d’une violation de la clause d’esthétique, selon la loi cantonale, ainsi que des normes du règlement communal visant à garantir une bonne intégration des constructions.

a) Il convient en premier lieu de déterminer la portée de l’inscription du village de Mollens à l’inventaire ISOS. Cet inventaire fait partie des inventaires fédéraux d’objets d’importance nationale qui peuvent être établis par le Conseil fédéral en vertu de l’art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451). L’art. 6 al. 1 LPN dispose que "l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates". En outre, selon l’art. 6 al. 2 LPN, "lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation". L’octroi, par une municipalité, d’un permis de construire pour un bâtiment d’habitation en zone à bâtir, ne relève cependant pas de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, de sorte que l’art. 6 al. 2 LPN n’entre pas en considération en l’espèce.

Cela étant, si l’art. 6 al. 1 LPN indique qu’un objet d’importance nationale comme le périmètre du village de Mollens mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, le droit fédéral ne règle pas directement la mise en œuvre de cette protection. La jurisprudence fédérale récente retient que les inventaires fédéraux de l’art. 5 LPN sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 de loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux sont destinées à être concrétisées dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). Cette transcription intervient en particulier par la délimitation de zones protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT et dans la mise en œuvre des autres mesures de protection prévues à l'art. 17 al. 2 LAT, lesquelles peuvent être contraignantes pour les particuliers (cf. ATF 135 II 209 consid. 2.1 ; TF 1C_545/2014 du 22 mai 2015, consid. 5.3 ; TF 1C_130/2014 du 6 janvier 2015, consid. 1.2).

b) Dans le canton de Vaud, l’art. 47 al. 2 ch. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) prévoit que les plans d’affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux localités et aux ensembles méritant protection. Il est possible d’imposer des mesures de protection, dans la zone à bâtir, en fixant dans le plan général d’affectation des prescriptions spéciales pour les nouvelles constructions ou les transformations de constructions existantes; il est également possible d’adopter un plan d’affectation spécial, créant une zone à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT (pour une localité typique, un lieu historique – cf. art. 17 al. 1 let. c LAT ; cf. aussi art. 54 al. 1 et 2 LATC). Selon la jurisprudence, l'adoption d'une zone à protéger est la mesure que la LAT envisage en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but et son régime mais assure, si nécessaire, la coordination avec les autres intérêts à prendre en compte dans les procédures d'aménagement du territoire. Cette mesure n'exclut pas que d'autres moyens soient utilisés. La variété des situations est en effet telle que, parfois, le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. L’art. 17 al. 2 LAT prévoit qu’au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d’autres mesures adéquates. En font partie notamment les inventaires et classements, les clauses générales de protection et les clauses d'esthétiques, les contrats avec les particuliers, l'expropriation formelle ainsi que les mesures provisionnelles. Les procédures de classement débouchent sur des régimes de protection impératifs et définissent l'objet protégé ainsi que les obligations imposées aux propriétaires (ATF 135 I 176 consid. 3.1).

c) Dans le village de Mollens, les autorités cantonales ont procédé – avant l’inscription à l’ISOS – au classement comme monument historique du château, voisin de la parcelle litigieuse. Cette mesure est fondée sur la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) ; elle ne déploie pas d’effets directs dans les environs, en particulier sur les autres terrains du périmètre P1 de l’ISOS. En d’autres termes, l’arrêté de classement du château ne règle pas l’utilisation du sol sur les parcelles environnantes, notamment sur la parcelle n° 89.

Depuis 1992 (date de l’inscription du village à l’ISOS), les autorités communales n’ont pas modifié le plan d’affectation dans ce périmètre. La zone de village A n’est pas conçue comme une zone à protéger. Néanmoins, le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions, de 1985 (RPE) contient pour cette zone quelques règles qui tendent à garantir l’esthétique et l’intégration des constructions. Ainsi, l’art. 6 RPE (note marginale : "respect du site") prévoit que "les constructions, reconstructions, agrandissements et transformations, de même que les aménagements, doivent s’intégrer dans le site bâti et non bâti et respecter le caractère architectural des lieux". L’art. 18 RPE (note marginale : "demande de permis") statue que "la Municipalité refusera les constructions dont la disposition et l’architecture sont de nature à nuire à l’ensemble avoisinant". Par ailleurs, le RPE fixe des limites ou des prescriptions pour certains éléments de construction : limitation à 7 m de la hauteur à la corniche pour les nouveaux bâtiments (art. 10 RPE) ; décrochements aux façades des bâtiments dépassant 25 m de longueur (art. 11 RPE) ; pente des toitures comprises entre 40 et 90 %, couverture en tuiles de couleur naturelle (art. 12 RPE) ; règles sur le nombre, la surface, la distance, la forme et la couverture des ouvertures en toiture, pour des motifs d’intégration (art. 13-14 RPE) ; obligation pour les toitures des nouvelles constructions de s’harmoniser avec celles des constructions avoisinantes, en particulier en ce qui concerne la pente, les matériaux, la forme générale et l’orientation du faîte (art. 55 RPE) ; interdiction des constructions sur piliers (art. 59 RPE). En revanche, il n’est pas prévu de limitation des coefficients d’occupation ou d’utilisation du sol, ni de hauteur au faîte maximale (la hauteur des bâtiments est limitée par la hauteur à la corniche de 7 m et la pente du toit de 90 % au maximum), ni de réglementation du nombre de niveaux.

d) Ces prescriptions communales s’appliquent conjointement avec la clause générale d’esthétique énoncée dans la loi cantonale à l’art. 86 LATC, ainsi libellé :

""La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

2 Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

3 Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."

Selon une jurisprudence constante, du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral, l'application d'une clause générale d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. En droit vaudois, un projet de construction peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 115 Ia 363 consid. 3a; 115 Ia 370 consid. 5; 101 Ia 213 consid. 6c ; arrêt TF 1C_849/2013 du 24 février 2015, consid. 3.1.1). Il incombe au premier chef aux autorités communales de veiller à l’aspect architectural des constructions ; elles disposent à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation. Le Tribunal cantonal s’impose une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sa propre appréciation à celle de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales. L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC.2014.0202 du 9 juin 2015 et les arrêts cités ; cf. aussi Thierry Largey, La protection du patrimoine bâti, RDAF 2012 I p. 285 ss).

e) Les recourants observent que, dans la réglementation communale de la zone de village A, la volumétrie des nouveaux bâtiments n’est pas définie par un coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol, ni par une limitation du nombre d’étages. Ils déduisent des art. 6 et 18 RPE que la volumétrie d’une construction nouvelle est déterminée par l’ensemble des constructions existantes avoisinantes. Selon les recourants, la municipalité a mal appliqué la clause d’esthétique, en faisant fi de la volumétrie importante de la construction, des nombreuses ouvertures en toiture, de la pente trop importante du toit, de l’absence d’homogénéité concernant l’orientation du faîte et d’une occupation du sol disproportionnée.

aa) Il est vrai que le texte du RPE n’exclut pas directement ou expressément la construction d’un bâtiment de quatre niveaux au-dessus du terrain naturel (rez-de-chaussée, 1er étage, 1er niveau de combles, surcombles), avec une densité d’utilisation très importante. En effet, selon le rapport du 3 février 2014 du bureau MASA, la surface bâtie est de 298 m2 et la surface brute de plancher est de 998 m2, ce qui correspond à un indice d’occupation du sol (COS) de 0.44 et à un indice d’utilisation du sol (CUS) de 1.47. Sur trois côtés – nord-est, nord-ouest et sud-ouest -, à cause de la forme en "L ", on voit de hautes façades pignons et il apparaît clairement que la maison a quatre niveaux, ce qui lui donne un caractère imposant. Le traitement architectural des façades est non seulement disparate, comme l’a relevé le SIPAL dans la synthèse CAMAC (disparité formelle ou dimensionnelle) mais aussi en définitive très banal ; on n’y voit aucun élément propre à démontrer que son concepteur aurait cherché à s’adapter aux constructions avoisinantes, à s’inspirer du style des maisons villageoises du pied du Jura, ou à réaliser un ouvrage de qualité. De ce point de vue, il faut en particulier noter qu’au rez-de-chaussée, sur les façades nord-est et nord-ouest, les éléments marquants sont cinq portes de garage rectangulaires, de 2 m sur 2.50 m, particulièrement visibles et peu esthétiques. Quant à la toiture, munie d’ouvertures disparates, dont un balcon encaissé (balcon baignoire) et de panneaux solaires, elle ne fait pas l’objet d’un traitement architectural soigné.

bb) La municipalité n’a pas présenté, dans les réponses aux oppositions, une argumentation détaillée à propos de l’intégration du bâtiment projeté au site construit. Elle s’est pour l’essentiel prévalue de l’avis du service spécialisé du canton (section monuments et sites du SIPAL). La municipalité n’a donc pas expliqué, dans la décision attaquée, qu’elle appliquait certains critères ou certaines exigences pour garantir l’intégration des nouvelles constructions dans le centre du village, en faisant en sorte que les importantes possibilités d’utilisation offertes par le règlement de 1985 en zone du village A soient quelque peu limitées ou précisées par une pratique tenant compte de l’inventaire ISOS. Dans sa réponse au recours, la municipalité adhère aux remarques des recourants sur un point – les fenêtres doivent être munies de volets traditionnels –, puis elle relève que le projet est conforme aux normes du RPE sur les dimensions des constructions, mais elle n’explique pas davantage ses conceptions en matière d’esthétique et d’intégration. En particulier, elle ne prétend pas que l’architecte de la constructrice aurait d’emblée ou progressivement conçu un projet bien adapté aux caractéristiques du milieu bâti, ni que la forme du bâtiment, le traitement des façades, l’aspect de la toiture, la volumétrie seraient le résultat d’une analyse soigneuse du contexte local.

Certes, la municipalité se réfère à l’avis du SIPAL. Il faut cependant relever que lorsqu’un projet de construction est prévu sur un terrain en zone en bâtir, non soumis à des mesures spéciales de protection des monuments ou des sites fondées sur la LPNMS, le service cantonal spécialisé (SIPAL) n’a pas à délivrer une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 LATC ; il peut tout au plus donner un préavis, en faisant preuve de la prudence nécessaire dès lors que l’octroi du permis de construire est une tâche de la municipalité, entrant dans le champ de l’autonomie communale. Il est manifeste en l’occurrence que l’architecte du SIPAL a rédigé ses préavis de manière prudente. On comprend que le projet final de la constructrice a été élaboré en ne tenant en définitive que peu compte des premières remarques de ce service (voir l’avis reproduit dans la synthèse CAMAC du 27 février 2014). La "disparité formelle ou dimensionnelle" des façades n’a que peu été modifiée ; d’après les dernières observations du SIPAL (du 27 janvier 2015), les corrections apportées tendent "vers un assagissement de leur expression architecturale", appréciation formulée de manière prudente ou réservée. On ne saurait quoi qu’il en soit en déduire que le SIPAL estime que l’expression architecturale est bonne ou adaptée au site, de sorte que la municipalité serait dispensée d’examiner plus avant ce projet au regard des normes qu’elle doit appliquer en matière d’esthétique et d’intégration. Au demeurant, le projet final n’est pas moins important, dans sa volumétrie, que le projet initial d’août 2013 – lequel prévoyait déjà des mezzanines avec une hauteur inférieure à 2.40 m et des pans de toit avec une pente de 70 %, contrairement au projet mis à l’enquête publique. En somme, le SIPAL constate que le projet a évolué dans un sens favorable, mais on ne saurait déduire de ses prises de position que les exigences qui s’imposent en vertu de l’ISOS et qui doivent être mises en œuvre par l’autorité communale sont pleinement respectées. On peut du reste déduire des avis du SIPAL que ce service s’est prononcé avant tout sur des éléments architecturaux, tels les balcons ou les ouvertures en façade et en toiture, mais qu’il n’a pas donné de préavis positif motivé sur la question décisive, à savoir l’intégration du bâtiment dans le site construit.

cc) Il ressort clairement de la documentation de l’inventaire ISOS que la structure du centre du village est particulièrement remarquable. Cela a pu être constaté lors de l’inspection locale, la "grande homogénéité" du milieu bâti étant évidente – notamment parce qu’il n’y a pas de constructions récentes dans le centre du village, les bâtiments transformés ayant conservé les caractéristiques des bâtiments anciens. Certes, la parcelle n° 89 n’est pas directement desservie par une des deux rues perpendiculaires à la route du pied du Jura (rue de l’Eglise et Grand’Rue) mais elle est proche du départ de la rue de l’Eglise et du Château, qui marque l’entrée du village. La parcelle n° 89 est bien visible depuis cette entrée du village, puisqu’elle surplombe légèrement la place située entre le Château et la maison de commune (parcelle communale n° 90). La documentation ISOS retient que ce milieu bâti est composé pour l’essentiel de "maisons paysannes de deux niveaux" et, d’après les constatations faites à l’inspection locale, on peut sans aucun doute affirmer que ces maisons présentent "une grande unité". Edifier, à l’endroit prévu, une maison de quatre niveaux, sans aucune caractéristique propre aux maisons paysannes du pied du Jura, porterait clairement atteinte aux qualités spatiales et historico-architecturales du site d’importance nationale. Comme le régime applicable à la zone de village A, antérieur à l’inscription du village à l’inventaire ISOS, ne prévoit aucune disposition spécifique en matière de volumétrie ou de conception architecturale propre à éviter la construction de bâtiments disproportionnés et conçus sans égard au site environnant, il importe dans ces conditions que la municipalité applique de manière rigoureuse et restrictive les clauses générales sur l’esthétique et l’intégration (art. 86 LATC, art. 6 et 18 RPE). Or elle ne l’a pas fait dans le cas particulier.

Il convient de préciser que l’appréciation de la Cour de céans – qui est formée notamment de deux assesseurs architectes – tient compte de la réserve que le Tribunal cantonal doit s’imposer dans ce domaine (cf. supra, consid. 2d). Il apparaît cependant clairement que la réalisation du projet litigieux porterait une atteinte au site construit d’importance nationale, et que le droit fédéral impose une analyse sérieuse des risques. Pour la Cour de céans, cette atteinte est manifeste, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de requérir à ce propos l’avis d’autres spécialistes, notamment ceux de la Commission cantonale consultative d’urbanisme et d’architecture (organe institué par art. 16 LATC). Cela étant, le présent jugement se borne à contrôler la conformité du projet litigieux, avec ses caractéristiques architecturales et dimensionnelles, aux règles sur l’intégration des constructions dans le site. L’inscription du village à l’inventaire ISOS, décidée en 1992 et confirmée avec des précisions en 2014, n’impose pas de rendre inconstructible la parcelle n° 89. Un bâtiment moins élevé – par exemple de deux niveaux plus combles, avec le cas échéant un garage souterrain –, qui serait conçu de manière à respecter le style architectural des maisons existantes dans le centre du village (cf. art. 6 RPE : "respecter le caractère architectural des lieux"), pourrait sans doute être réalisé sur cette parcelle sans compromettre les objectifs de préservation du site d’importance nationale.

3.

Il découle des considérants ci-dessus que les griefs des recourants à propos de l’intégration du bâtiment litigieux dans le site ISOS sont bien fondés. Cela a pour conséquence que le permis de construire doit être annulé. Il n’y a pas lieu, dans ces conditions, d’examiner les autres griefs du recours.

Les frais de la procédure de recours doivent être mis à la charge de la société constructrice, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci aura en outre à payer des dépens aux recourants, représentés par un avocat (art. 55 LPA-VD).