CDAP - AC.2014.0349 - 2015-08-17 - BORBOËN Gérard, A Carré SA/Municipalité de Denges, Direction générale de la mobilité et des routes, Service du développement territorial

1.

a) aa) Conformément à l'art. 75 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

bb) Le recourant, propriétaire de la parcelle n° 137 de la Commune de Denges destinée à accueillir le projet litigieux et destinataire de la décision rejetant sa demande d'autorisation préalable d'implantation, a qualité pour recourir.

Quant à la recourante, elle a conclu avec le recourant un contrat de vente à terme avec droit d'emption, contrat par lequel elle a déclaré acquérir, "pour elle ou son nommable", la parcelle n° 137. Le droit d'emption a été annoté au registre foncier. La demande d'autorisation préalable d'implantation a toutefois été signée non pas par la recourante, mais par la Société Coopérative d'Habitation de la Venoge, qui est désignée comme promettant-acquéreur et qui semble ainsi être le "nommable" pour qui la vente a été stipulée (voir à ce sujet arrêt du TF 4C.356/2001 du 12 mars 2002 consid. 2a/aa et réf.). Dans le cadre de la procédure de demande d'autorisation préalable d'implantation, la société coopérative en question était quoi qu'il en soit domiciliée chez la recourante ("p. a. A Carré SA") qui a d'ailleurs établi les plans du projet. Par conséquent, il n'est pas douteux que la recourante, en tant que promettant-acquéreur et – sous certaines conditions – future propriétaire de la parcelle en question, jusqu'à la cession éventuelle de tout ou partie de ses droits au "nommable", consent à la réalisation du projet soumis à autorisation préalable d'implantation. On peut ainsi considérer que la règle de l'art. 108 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions – LATC; RSV 700.11 – (disposition applicable par renvoi de l'art. 119 al. 1 LATC), selon laquelle la demande de permis doit être signée par le propriétaire du fonds, afin que l'on puisse s'assurer de son assentiment préalable et formel (arrêt AC.2007.0206 du 14 janvier 2009 consid. 2), est matériellement respectée en ce qui concerne la recourante, même si celle-ci n'est pas l'auteur de la demande d'autorisation préalable d'implantation. On peut de même admettre que la recourante est matériellement la destinataire de la décision entreprise et qu'elle est légitimée à recourir contre celle-ci en tant que promettant-acquéreur.

b) Le recours a au surplus été formé devant le tribunal compétent, dans le délai et le respect des formes prescrites (cf. art. 79, 92, 95 et 99 LPA-VD). Il est par conséquent recevable.

2.

Les recourants requièrent la tenue d'une audience avec vision locale et l'audition de témoins, à savoir du président de la Société Coopérative d'Habitation de la Venoge, ainsi que de l'administrateur de la société Apress SA.

a) La garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01], art. 33 ss LPA-VD) comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 139 II 489 consid. 3.3; 135 I 279 consid. 2.3; 129 II 497 consid. 2.2; 124 II 132 consid. 2b). Ce droit n'empêche cependant pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont proposées, elle a la certitude que celles-ci ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 137 III 208 consid. 2.2; 136 I 229 consid. 5.3).

b) En l'occurrence, le litige porte sur la conformité du projet à l'affectation de la zone d'intérêt général. La question au sujet de laquelle la Cour de céans est amenée à se prononcer est donc avant tout d'ordre juridique, de sorte qu'elle s'estime suffisamment renseignée pour statuer en toute connaissance de cause sur la base du dossier, comme cela ressort aussi des motifs exposés ci-après, auxquels il est renvoyé. Il n'apparaît donc pas nécessaire d'ordonner une vision locale, ni d'entendre des témoins et il n'est pas donné suite à la réquisition des recourants en ce sens.

3.

A la suite du dépôt par les recourants de nouveaux plans, postérieurement à la décision attaquée, dont il résulte que plus aucun aménagement n'est prévu en zone agricole, le SDT a confirmé qu'il n'avait plus d'autorisation spéciale à délivrer pour le projet litigieux (écriture du 15 décembre 2014). A cet égard, le recours est ainsi devenu sans objet. Seule la décision par laquelle la Municipalité a refusé la demande d'autorisation préalable d'implantation pour non-conformité à la destination de la zone demeure litigieuse.

4.

La LATC prévoit ce qui suit au sujet de l'autorisation préalable d'implantation:

" Art. 119 Autorisation préalable d'implantation

1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.

2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.

3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable."

Le règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) a la teneur suivante :

" Art. 70 Documents à fournir avec la demande de permis d'implantation

Lorsque la demande ne porte que sur l'implantation, le plan de situation est accompagné d'un avant-projet de la construction à l'échelle du 1:100 ou du 1:200, indiquant la destination de l'ouvrage et comprenant le plan schématique de tous les étages, les coupes nécessaires à la compréhension du projet et le questionnaire pour demande d'autorisation préalable d'implantation (API)."

La demande de permis d'implantation tend à procurer au constructeur, après une enquête publique, une autorisation réglant en principe non seulement la question de l'implantation proprement dite, mais aussi celle du volume, de la hauteur, voire de l'affectation de l'ouvrage projeté (Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd., 2010, commentaire ad art. 70 RLATC, chiffre 1 p. 467 et réf. cit.).

L'octroi du permis d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation, que celui du permis de construire. Ce dernier doit être délivré si la demande en est faite dans le délai et si le projet de construction est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation. En revanche, si le propriétaire laisse son permis d'implantation se périmer ou s'il présente un projet qui ne respecte pas les conditions fixées par cette autorisation, l'autorité examine librement toutes les questions que soulève le projet, sans être liée par le permis d'implantation. En statuant sur une demande préalable d'implantation, l'autorité communale doit trancher des questions de principe liées à l'édification de la construction, en particulier le droit de construire, l'emplacement, le type d'ouvrage et les rapports de surface (Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, op. cit., p. 467).

C'est au moment de l'enquête publique préliminaire, dite d'implantation, que les opposants doivent formuler leurs griefs à l'égard des éléments définis par l'avant-projet présenté car la décision municipale prise à l'issue de cette enquête portera, en règle générale définitivement, sur le principe de la construction, la position de l'ouvrage, sa masse, la forme globale de sa toiture, soit le gabarit d'ensemble du bâtiment, seules des modifications de détail pouvant être imposées ensuite au vu du projet définitif (arrêt AC.2010.0236 du 25 mai 2011 consid. 1).

5.

a) Aux termes de l'art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les cantons délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. En vertu de l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation. Au nombre de celles-ci figure la zone de constructions et d'installations d'utilité publique (cf. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 173).

Selon le Tribunal fédéral, les zones de constructions et d'installations d'utilité publique sont destinées à des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Le critère déterminant est que celles-ci servent principalement à des intérêts publics et non à des intérêts privés. Tel est le cas d'écoles, d'installations sportives, d'établissements médico-sociaux, de jardins familiaux, de places de stationnement publiques etc. (arrêt 1C_817/2013 du 21 mars 2014 consid. 4.4.1). Le fait que les constructions ou installations sont en mains publiques ou privées n'est pas déterminant, une piscine ou une halle de tennis construite par un maître de l'ouvrage privé pouvant également être conforme à la zone en question (arrêt 1C_310/2011 du 10 novembre 2010 consid. 2.5).

D'après la doctrine, les zones de constructions d'utilité publique comprennent les zones réservées aux bâtiments publics ainsi qu'aux équipements destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement, dans la mesure où ces zones sont essentiellement réservées à la construction et font partie du milieu bâti (Brandt/Moor, in: Commentaire LAT, no 21 ad art. 18). Seules les constructions et installations servant des buts d'intérêt public sont admises dans ce type de zone. En règle générale, il est indifférent que le maître de l'ouvrage soit une collectivité publique ou un particulier. Sont par exemple considérés comme conformes à la zone, les immeubles administratifs, les constructions scolaires et hospitalières, les cimetières, les installations des entreprises de transport et d'équipement, les musées, les installations de jeu et sportives, de même que les parcs et installations de détente (Ruch, in: Commentaire LAT, no 79 ad art. 22; cf. aussi Brandt/Moor, op. cit., no 21 ad art. 18).

L'autorisation de construire n'est délivrée que si la construction projetée est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT).

b) Aux termes de l'art. 48 LATC, les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement.

Le SDT a édité un guide d'application des mesures A11 et A12 du Plan directeur cantonal, intitulé "Dimensionnement de la zone à bâtir" et validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011. Les mesures en question et, partant, le guide d'application y relatif concernent la population résidente et l'habitation (zones à bâtir destinées aux logements et zones mixtes d’habitation et d’activités, y compris zones de centre, zones villageoises et habitat hors zone à bâtir). Les constructions et installations d’utilité publique font l’objet d’autres mesures du Plan directeur cantonal et ne sont donc pas visées par le guide en question. Aux fins de délimiter la zone d'habitation (objet des mesures A11 et A12 et du guide en question) de la zone d'installations (para-)publiques (laquelle couvre "des besoins concrets découlant de l’accomplissement de tâches publiques telles que la formation, les transports, la culture, les services sociaux et de santé, les sports et loisirs, l’approvisionnement et l’assainissement"), le guide précise ce qui suit concernant les logements protégés:

"Il faut noter que les logements dits « protégés » sont considérés comme des logements et doivent en principe être situés en zone d’habitation (et non dans une zone d’installations (para-)publiques).

Les logements dits « protégés » sont considérés comme des équipements lorsqu’ils se trouvent dans une zone d’installations (para-)publiques dans laquelle est ou sera construit un hôpital, un centre médico-social, un établissement médico-social ou un établissement socio-éducatif reconnu d’intérêt public réalisé par une fondation à but idéal."

c) aa) Le RPGA réglemente la zone d'intérêt général aux art. 96 à 99bis.

Les art. 96 à 99 RPGA – seuls pertinents en l'espèce – ont la teneur suivante:

"Art. 96

Destination

Cette zone est destinée à des équipements d’intérêt général de caractère communautaire, bâtiments et espaces de plein air, notamment éducatifs, culturels, médico-sociaux, administratifs, techniques, de loisirs et de tourisme.

Cette zone accueille aussi une aire de récupération pour les déchets végétaux.

Les équipements privés sont admis lorsque leur intérêt général est évident.

Art. 97

Distances aux limites

La distance entre une construction et la limite de la propriété voisine ou du domaine public, s’il n’y a pas de plan des limites des constructions est de 6 m au minimum.

Art. 98

Coefficient d’occupation du sol (COS)

Le coefficient d’occupation du sol est au maximum de 0,5, dépendances comprises.

Art. 99

Hauteur

La hauteur au faîte maximale est de 14 m."

bb) Dans une jurisprudence constante, le Tribunal cantonal considère que la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux (cf. arrêt AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa et les références). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal (cf. notamment arrêts AC.2012.0184 du 28 mars 2013 consid. 3c/aa; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009 consid. 3c). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2014.0157 du 16 avril 2015 consid. 2b; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b).

6.

a) Les recourants soutiennent que le projet litigieux est conforme à la zone d'intérêt général. Ils font notamment valoir que selon l'art. 96 al. 3 RPGA, des équipements privés dont l'intérêt général est évident, tels que définis à l'al. 1 de cette disposition, soit notamment les bâtiments médico-sociaux, peuvent être implantés en zone d'intérêt général. Ils ajoutent que selon l'avis du SDT, les logements protégés sont considérés comme des équipements lorsqu'ils se trouvent dans une zone d'installation parapublique dans laquelle sera construit un établissement médico-social reconnu d'intérêt public réalisé par une fondation. Selon eux, le projet prévoit un tel établissement qui sera exploité par une institution d'utilité publique ou d'intérêt public à but idéal, soit une coopérative ou une fondation. Ils s'engagent formellement à ce que l'EMS soit exploité par une fondation d'utilité publique. Les autres activités envisagées (cabinets médicaux, dentaires) sont accessoires à l'activité principale et sont complémentaires et nécessaires. Le restaurant projeté doit offrir aux personnes âgées un service de restauration à proximité de leur résidence.

b) Selon la Municipalité, la notion d'équipements privés dont l'intérêt général – synonyme ici d'intérêt public – est évident de l'art. 96 al. 3 RPGA désigne des "équipements à caractère public dans un sens plus étroit que celui que les recourants veulent donner à cette expression". Cette interprétation restrictive s'imposerait au regard des normes régissant la zone, concernant la hauteur au faîte et le coefficient d'occupation du sol, qui permettraient la réalisation de "constructions extrêmement importantes". En se référant à l'avis du SDT, la Municipalité considère que les logements protégés doivent en principe être situés en zone d'habitation. Elle relève encore que les déclarations d'intention de tiers produites n'engagent en rien leurs auteurs. En outre, la coopérative d'habitation mentionnée dans la demande d'autorisation a pour but de construire des logements pour ses membres, soit vise à mettre sur le marché des logements à loyers modérés, ce qui ne pourrait pas être réalisé en zone d'intérêt général.

c) Dans leur réplique, les recourants font valoir que le but de la société coopérative qui effectuera l'investissement n'importe pas. Serait en revanche déterminant le fait que l'EMS prévu sera exploité par une "institution d'utilité publique ou d'intérêt public, notamment une fondation d'utilité publique", ce à quoi la recourante s'est engagée.

7.

Selon l'art. 96 al. 3 RPGA, la construction d'équipements privés – dont il s'agit en l'occurrence – dans la zone d'intérêt général n'est admise que de manière restrictive, à savoir à condition qu'il soit évident qu'ils présentent un intérêt général. Il convient de se montrer restrictif aussi du fait que la réglementation – rudimentaire – de la zone en question est généreuse en termes de possibilités de bâtir (cf. Lukas Bühlmann, Bâtir des logements dans la zone d'utilité publique? Inforum VLP-ASPAN 1/2015 p. 9).

D'un autre côté, la liste (exemplative) des équipements d'intérêt général de l'art. 96 al. 1 RPGA mentionne les bâtiments (et espaces de plein air) médico-sociaux. Les bâtiments pour personnes âgées (homes) font partie de ceux qui peuvent typiquement être construits dans une zone d'utilité publique (cf. jurisprudence et doctrine citées au consid. 4a ci-dessus; voir aussi arrêt AC.2008.0309 du 15 octobre 2009 consid. 3c; Jean-Baptiste Zufferey/Jean-Michel Brahier, Les centres cantonaux pour requérants d'asile face au droit de la construction, DC 1/2014 p. 8). En outre, le Tribunal de céans s'est déjà prononcé – au stade du permis de construire – sur le cas d'un projet d'EMS établi par une fondation et implanté dans la zone d'intérêt général du plan général d'affectation de la Commune d'Yverdon-les-Bains. La destination de cette zone était définie de manière presque identique à celle de la Commune de Denges, à savoir qu'aux termes de l'art. 62 du règlement du plan général d'affectation, la zone d'intérêt général est destinée aux équipements d'intérêt général, bâtiments et espaces de plein air, notamment éducatifs, culturels, médico-sociaux, de loisir et de tourisme (al. 1); les équipements privés y sont admis lorsque leur intérêt général est évident (al. 2). Or, la conformité du projet à la zone d'intérêt général n'était en l'occurrence pas contestée, mais bien son intégration compte tenu de ses dimensions imposantes (arrêt AC.2011.0285 du 9 août 2012 consid. 3d et 4). Il est du reste notoire qu'en raison de l'évolution démographique, les besoins en infrastructures d'hébergement pour les personnes âgées ont tendance à augmenter, de sorte qu'il est indéniable – ou évident, pour reprendre le terme de l'art. 96 al. 3 RPGA – que ces infrastructures présentent un intérêt général. Quant à savoir si l'EMS projeté en l'espèce pourra prétendre à être reconnu d'intérêt public, aux conditions de l'art. 4 de la loi cantonale du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01), la question apparaît comme prématurée au stade du permis d'implantation, mais devra être examinée dans le cadre de la procédure de permis de construire (cf. arrêt AC.2010.0225 du 18 novembre 2011 consid. 6).

Les déclarations de la recourante concernant la forme de l'exploitant (une "institution d'utilité publique ou d'intérêt public, notamment une fondation d'utilité publique"), vont d'ailleurs dans le sens de la création d'un EMS reconnu d'intérêt public. Si un doute devait subsister à cet égard, la Municipalité aurait la possibilité d'assortir l'autorisation d'implantation de la condition que le projet d'EMS soit ainsi conçu – au stade de la demande de permis de construire – qu'il puisse ultérieurement être reconnu d'intérêt public.

Les logements protégés présentent eux aussi un intérêt général, dans la mesure où ils constituent une alternative au placement en EMS et permettent de retarder l'entrée dans un tel établissement (voir art. 16 al. 1 de la loi cantonale d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale, du 24 janvier 2006 [LAPRAMS, RSV 850.11]), avec les avantages qui en découlent d'un point de vue social et économique. Le guide d'application des mesures A11 et A12 – qui n'a d'ailleurs pas force de loi, mais seulement la valeur d'une ordonnance administrative (sur la portée d'un texte de ce genre, cf. ATF 140 II 88 consid. 5.1.2 p. 95; 138 II 536 consid. 5.4.3. p. 543) – autorise leur implantation dans une zone d'installations (para-)publiques lorsque, comme en l'espèce, un EMS y sera construit. La condition supplémentaire que ce dernier soit reconnu d'intérêt public n'a pas à être examinée au stade du permis d'implantation, comme cela vient d'être dit. Quant à l'exigence qu'il soit réalisé par une fondation à but idéal, cela devrait correspondre au support juridique le plus fréquemment utilisé en pratique; il semble en revanche difficile – aussi au regard de la nature et de la portée juridique du guide en question – d'en faire une condition au sens strict, qui exclurait de la zone d'installations (para-)publiques des logements protégés lorsque l'EMS doit y être construit par un autre genre d'entité. D'autres cantons posent d'ailleurs l'exigence supplémentaire d'un lien spatial et organisationnel entre l'EMS et les appartements protégés (cf. arrêt du Tribunal administratif du canton de Soleure du 21 février 2008, cité in Bühlmann, op. cit., p. 12). Cette exigence – sous la forme d'un critère d'admission plutôt que d'une condition au sens strict – se justifie; elle découle d'ailleurs implicitement du fait que le guide en question fait dépendre la construction de logements protégés de la présence d'un établissement tel qu'un EMS.

Le projet litigieux prévoit en outre la création d'une crèche. Le Tribunal de céans a déjà eu l'occasion de relever que l'affectation de locaux à une structure d'accueil pour enfants répond à un intérêt public, ce qui confirme sa compatibilité avec une zone de constructions d'utilité publique (cf. arrêt AC.2002/0208 du 11 juillet 2003 consid. 3c). Ici aussi, la question de savoir si la crèche projetée constituera une institution au sens de la loi cantonale du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22) apparaît comme prématurée au stade du permis d'implantation.

S'agissant enfin du restaurant et des autres éléments du projet, ils peuvent être implantés dans la zone en question s'ils sont liés aux infrastructures d'intérêt général précitées.

Au vu de ce qui précède, il apparaît que la Municipalité ne pouvait pas, même compte tenu de la latitude de jugement dont elle dispose dans l'interprétation du RPGA, rejeter la demande de permis d'implantation au motif que le projet en cause ne présentait pas un intérêt général (évident). Il convient ainsi d'annuler la décision entreprise et de renvoyer le dossier à la Municipalité afin qu'elle statue à nouveau (cf. art. 90 LPA-VD), après avoir examiné les autres questions soulevées par la demande d'autorisation préalable d'implantation (cf. à ce sujet notamment ch. 2.8 de la décision attaquée).

8.

Il ressort de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis, dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.

Compte tenu des particularités de la présente affaire, il peut être renoncé à la perception de frais de justice (cf. art. 50 LPA-VD). Les recourants qui obtiennent partiellement gain de cause en ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel ont droit à des dépens comme créanciers solidaires (cf. art. 55 LPA-VD). Le recours étant devenu sans objet en tant qu'il est dirigé contre la décision du SDT – à la suite, il est vrai, d'une modification du projet postérieure au dépôt du recours –, les dépens (réduits) sont mis à la charge de la Municipalité.