CDAP - AC.2015.0024 - 2015-07-23 - STEINBRÜCHEL C/ Municipalité d'Ollon, NORBRUIS

1.

La recourante invoque la violation de l'art. 75b de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) et de l'ordonnance sur les résidences secondaires du 22 août 2012 (ORS; RS 702).

a) Aux termes de l'art. 75b al. 1 Cst., "les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune".

L'ORS énumère dans son annexe les communes dont il est présumé qu'elles présentent une proportion de résidence secondaires supérieures à 20 % (art. 1 al. 2). La commune d'Ollon en fait partie. L'ORS contient en outre les dispositions suivantes:

"Art. 4 - Construction de nouvelles résidences

Dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences:

a. qui seront utilisées comme résidence principale; ou

b. qui ne seront pas personnalisées et qui seront mis à la disposition d'hôtes toute l'année, aux conditions usuelles du marché et uniquement pour des séjours de courte durée, à condition:

1.

qu'elles soient mises sur le marché dans le cadre d'une structure d'hébergement organisée, ou

2.

que le propriétaire habite dans le même bâtiment."

(...)

Art. 6 - Mention au registre foncier et notification

1 Dans l'autorisation de construire une nouvelle résidence, l'autorité compétente fixe l'obligation de l'utiliser conformément à l'art. 4, let. a ou b.

2 Dans ladite autorisation, elle ordonne à l'office du registre foncier d'inscrire la mention "résidence principale" ou résidence affectée à l'hébergement touristique qualifié sur le feuillet de l'immeuble.

3 Elle notifie à l'Office fédéral du développement territorial les autorisations de construire une nouvelle résidence délivrées en vertu des art. 4, let. b ou 8, al. 1."

Au sujet de l'art. 6 al. 2 ORS cité ci-dessus, le Rapport explicatif relatif à l'ordonnance sur les résidences secondaires édité par l'Office fédéral du développement du territoire (ARE) du 17 août 2012 expose ce qui suit:

Alinéa 2

La mention au registre foncier (cf. art. 129 de l’ordonnance sur le registre foncier ; RS 211.432.1) que l’office du registre foncier est tenu d’effectuer sur indication des autorités responsables des constructions, est destinée – rappelons-le – à assurer la transparence sur la mise en oeuvre. Elle a – comme toutes les mentions – un caractère uniquement déclaratif.

Dans les communes soumises à l’ordonnance, toute demande d’autorisation de construire devra dorénavant inclure une déclaration relative à l’utilisation qui sera faite de la future résidence (comme résidence principale ou comme résidence destinée à l’hébergement touristique commercial qualifié). Il est possible de ne pas encore préciser lors du dépôt de la demande laquelle des deux utilisations admissibles sera réalisée. L’autorisation accordée sera alors assortie de la restriction correspondante (charge ou condition résolutoire). La mention au registre foncier confère à la restriction de la propriété un caractère public vis-à-vis de tiers mais l’office du registre foncier n’a pas pour autant un devoir de contrôle quant au respect de la condition ou de la charge. D’autres mécanismes de contrôle doivent être utilisés ou créés à cet effet.

La notice explicative sur l'octroi des autorisations de construire éditée par l'ARE expose en outre ce qui suit:

" I. Autorisations de construire pour des résidences principales selon l’art. 4, let. a de l’ordonnance sur les résidences secondaires

Conformément à l’art. 6, al. 1 de l’ordonnance, les communes présentant une part de résidences secondaires supérieure à 20 % sont tenues d’assortir les autorisations de construire délivrées pour une résidence principale à compter du 1er janvier 2013 d’une obligation d’utiliser les logements concernés comme résidence principale. Sont considérées comme des résidences principales les logements non affectés à «l’hébergement touristique qualifié» (art. 4, let. b en corrélation avec l’art. 6, al. 2 de l’ordonnance). L’utilisation comme résidence principale signifie que le logement est exclusivement et de manière durable utilisé par des personnes domiciliées dans la commune ou pour des besoins d’activité lucrative ou de formation.

La charge imposée peut être formulée de la manière suivante :

Le(s) logement(s) xy doi(ven)t exclusivement et en permanence être utilisés par des personnes domiciliées dans la commune de … / Le(s) logement(s) xy doi(ven)t exclusivement et en permanence être utilisés pour des besoins d’activité lucrative ou de formation.

Conformément à l’art. 6, al. 2 de l’ordonnance, l’autorité délivrant les autorisations de construire est tenue d’y ordonner à l’office du registre foncier d’inscrire la mention correspondante. Cette instruction donnée à l’office du registre foncier peut être formulée comme suit :

L’office du registre foncier ….. est chargé d’inscrire les charges imposées selon …. sous le mot-clé « résidence principale » sur le feuillet de l’immeuble …. en tant que restriction de la propriété fondée sur le droit public. L’autorisation de construire entrée en force tient lieu de titre justificatif relatif à cette inscription."

(le Rapport explicatif et la notice explicative sont disponibles depuis la page http://www.are.admin.ch/themen/raumplanung/00236/04094/index.html?lang=fr)

b) En l'espèce, l'autorisation de construire litigieuse contient l'indication suivante:

"Le logement autorisé (292m2 de surfaces brutes de plancher) doit être affecté à la résidence principale. La présent permis de construire est notifié au Registre foncier pour inscription de la mention "résidence principale" sur le feuillet de l'immeuble s'agissant de la nouvelle surface brute de plancher autorisée" (p.2).

La décision attaquée comporte ainsi l'obligation d'utiliser la construction prévue comme résidence principale. Y figure également la réquisition au Registre foncier d'inscrire une mention "résidence principale". Les exigences de l’ordonnance sur les résidences secondaires sont dès lors respectées.

c) La recourante fait valoir qu'il n'est nullement démontré que le projet de construction sera utilisé comme résidence principale. Les intimées n'auraient jamais déclaré qu'ils allaient s'y établir. Il ne serait nullement fait mention d'un promettant acquéreur qui prendrait l'engagement d'y faire sa résidence principale.

aa) L'autorisation de construire une nouvelle résidence avec la charge de l'utiliser comme résidence principale n'a pas à être subordonnée à la condition que soient connus les occupants de la construction projetée. Il faut bien voir en effet que les communes figurant dans l'annexe de l'ordonnance ne sont pas toutes des stations touristiques alpines (y figurent par exemple les communes vaudoises de Montreux, Chardonne, Bex, Vaulion, Essertines-sur-Rolle, etc.). On ne concevrait pas que pour autoriser par exemple la construction d'un immeuble locatif ordinaire dans ces localités, l'autorité communale doive requérir des renseignements détaillés sur la vraisemblance de l'utilisation des logements comme résidence principale, voire sur l'identité des futurs occupants.

bb) Quant à la question de la preuve que la construction sera utilisée comme résidence principale, le Tribunal fédéral l'a traité sous l'angle de l'abus de droit (ATF 1C_847/2013 du 4 avril 2014; v. sur ce point AC.2014.0033 du 30 mars 2015).

Il a d'abord rappelé que, comme le suggère en matière civile le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. La partie qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi (consid. 4.3). En ce qui concernait la crainte que les constructeurs ne puissent ultérieurement profiter de la possibilité, prévue à l'art. 15 al. 2 du projet de loi, de pouvoir utiliser leur bien en résidence secondaire s'ils apportent la preuve que le logement ne peut pas être utilisé en résidence principale, le Tribunal fédéral a retenu qu'il s'agit-là de spéculations; on ne saurait au demeurant parler d'abus de droit manifeste s'agissant d'une possibilité que pourrait offrir une loi qui n'est pas adoptée et moins encore entrée en vigueur (notons que la loi sur les résidences secondaires a été adoptée tout récemment, le 20 mars 2015, avec la teneur de l'art. 15 al. 2 du projet [devenu l'art. 14 al. 2]; elle est sujette à référendum). Face à l'interdiction générale qui résulte, depuis le 11 mars 2012, de l'art. 75b Cst., on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale. Un abus de droit manifeste ne pourrait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé en tant que résidence principale, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (consid. 4.5). Le Tribunal fédéral a aussi rappelé – alors que les recourants dénonçaient l'attitude générale des autorités communales (dans le canton du Valais) qui aurait consisté à délivrer des avenants aux permis de construire afin de préciser que les constructions seraient affectées à la résidence principale –, que conformément aux principes du droit fédéral en matière d'abus de droit et de fraude à la loi, il appartient non pas au constructeur d'établir l'absence d'un abus de droit, mais bien aux opposants d'en démontrer l'existence, en se fondant sur les circonstances concrètes du cas particulier (consid. 4.4).

Ces considérations relatives à l'abus de droit dans ce contexte, qui permettent de ne pas annuler un permis de construire une résidence principale lorsque l'opposant ne démontre pas l'existence d'indices concrets d'une intention de contourner les exigences de l'art. 75b Cst., ont été reprises dans des arrêts ultérieurs du Tribunal fédéral (1C_348/2014 du 20 février 2015 consid. 3.1;1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 2.4 et 3.3;1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2). Le Tribunal fédéral y a du reste rappelé que le respect de la restriction d'utilisation devrait être contrôlé, après les travaux, par les autorités chargées de la police des constructions (cf. aussi consid. 4.6 de l'arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014).

Ainsi, selon le jugement de principe de la CDAP reposant sur l'ATF précité du 4 avril 2014 (AC.2014.0015 du 30 juin 2014 consid. 5), si les seules déclarations du constructeur ne permettent pas de garantir que les logements prévus seront effectivement affectés à de la résidence principale, l'inscription au Registre foncier de la mention "résidence principale" prévue à l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance est suffisante, sous réserve d'un abus de droit manifeste (voir aussi AC.2014.0036 du 15 décembre 2014; AC.2014.0033 du 30 mars 2015).

En l'espèce, on ne voit pas en quoi la construction à Ollon d'un chalet devant servir de résidence principale devrait d'emblée être considérée comme un abus de droit. La recourante ne le démontre en tout cas pas.

c) À l'audience a été évoqué le fait que le conservateur du registre foncier a mis en suspens la réquisition de la municipalité tendant à l'inscription de la mention.

Il est vrai que la municipalité a créé la confusion en requérant, dans sa lettre du 11 décembre 2014, l'annotation d'une mention "hébergement touristique qualifiée". Le conservateur du registre foncier ne s'y est cependant pas trompé puisque, conformément à la teneur du permis de construire qui lui a été communiqué, il a inscrit dans les affaires en suspens celle d'une "mention résidence principale".

Comme le tribunal a déjà eu l'occasion le rappeler (AC.2013.0231 du 23 décembre 2013), la mention au registre foncier ("Anmerkung" en allemand) est celle d'une restriction de droit public de la propriété. L'art. 962 al. 1 CC dispose ce qui suit à propos de telles mentions:

"La collectivité publique ou une autre entité qui accomplit une tâche d'intérêt public est tenue de faire mentionner au registre foncier la restriction, fondée sur le droit public, de la propriété d'un immeuble déterminé qu'elle a décidée et qui a pour effet d'en entraver durablement l'utilisation, de restreindre durablement le pouvoir du propriétaire d'en disposer ou de créer une obligation déterminée durable à sa charge en relation avec l'immeuble".

La restriction résulte d'une décision concrète et individuelle, affectant le propriétaire de l'immeuble (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II, 4e édition, Berne 2012, p. 282). Elle n'a qu'un effet informatif (ibid, p. 283). L'existence et le contenu du rapport juridique en question sont donc indépendants de la mention (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5e édition, Berne 2012, p. 299). En l'occurrence, la mention prévue est celle d'une restriction fondée sur le droit public fédéral; il n'y a donc pas lieu de se référer au surplus à l'art. 129 de l'ordonnance du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), comme le fait l'Office fédéral du développement territorial dans son Rapport explicatif relatif à l'ordonnance sur les résidences secondaires d'août 2012 (p. 15); cela concerne en effet les restrictions fondées sur le droit public cantonal.

Ainsi, la mention "résidence principale" au registre foncier n'a qu'un effet déclaratif, voire purement informatif. L'essentiel est que le permis de construire comporte l'obligation d'utiliser la construction comme résidence principale et qu'il soit transmis au registre foncier pour inscription de la mention. Comme l'indique le rapport explicatif cité ci-dessus, "l’autorisation de construire entrée en force tient lieu de titre justificatif relatif à cette inscription". C'est dire qu'il n'y a pas lieu de considérer que le permis ne serait valable qu'après l'inscription de la mention: l'existence et le contenu de l'autorisation de construire (avec l'obligation d'utiliser la construction comme résidence principale) sont au contraire indépendants de la mention.

On observe en outre que le but informatif de la mention est d'ailleurs quasiment atteint en l'espèce par l'indication, au registre foncier, qu'une mention "résidence principale" est en suspens.

d) Il est vrai qu'on peut se demander (notamment en regard du pouvoir d'examen limité du conservateur, dont le rapport explicatif précise qu'il n’a pas de devoir de contrôle quant au respect de la condition ou de la charge) pourquoi l'inscription de la mention "résidence principale" est toujours en suspens alors que dans sa décision du 8 janvier 2010, la Commission foncière a d'ores et déjà levé la charge obligeant les constructeurs à "affecter de manière durable leur parcelle au but invoqué d'utilisation à titre de logement de vacance". En effet, la suppression de cette charge signifie que les constructeurs n'ont plus l'obligation de l'utiliser comme résidence secondaire.

Cette question n'a cependant pas à être examinée ici.

2.

L'instruction en audience a conduit le tribunal a examiner la nature de la restriction au droit de bâtir en faveur de la commune dont l'inscription au registre foncier est évoquée de manière incomplète en page 3 du permis de construire. D'abord présenté comme une erreur et donc sans objet, ce passage du permis de construire s'est révélé concerner la dérogation à la distance à la limite par rapport à la parcelle voisine. Il ne s'agit pas d'un point litigieux.

3.

Dans un second grief, la recourante se plaint de la violation des dispositions relatives aux dépendances souterraines.

a) L'al. 2 de l'art. 74 du règlement de la Commune d'Ollon - plan partiel d'affectation Les Ecovets – Chesières – Villars – Arveyes approuvé par la conseil d'Etat le 25 juin 1993 (RC) prescrit que les garages comprenant plusieurs places, les locaux pour la pratique du sport et locaux de service dont trois façades sont enterrées et dont 60% au moins du volume est réalisé en-dessous du niveau du terrain naturel, ne sont pas compris: (a) dans le calcul de la surface bâtie; (b) dans le calcul de la proportion des façades et (c) dans le calcul de la distance à la limite. Toutefois, pour de telles constructions, la distance aux fonds voisins est de 2 m au minimum.

b) Selon la recourante, ces deux conditions ne sont pas réalisées. Elle estime que la façade Est du garage, laquelle est accolée au bâtiment principal, forme une entité non séparée avec celle-ci, et que la façade Ouest n'est pas enterrée, mais masquée avec un enrochement artificiel, ce qui ne serait pas compatible avec le RC. Par ailleurs, la recourante prétend que les mouvements de terre nécessaires pour les travaux ne satisfont pas aux exigences de l'art. 86 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11).

c) Ce raisonnement ne peut être suivi. Concernant la façade Est, le fait qu'elle soit accolée au bâtiment principal n'est pas déterminant. En effet, dès lors que cette façade est invisible de l'extérieur, le but du règlement est satisfait. Quant à la façade Ouest, celle-ci doit être considérée comme étant enterrée pour les raisons suivantes: il ressort de l'inspection locale que compte tenu de la déclivité du terrain, les dépendances souterraines ne peuvent être enterrées que par le biais d'un enrochement. Par ailleurs, il semblerait que cette méthode soit couramment utilisée pour les constructions de ce type. Ainsi, l'enrochement litigieux ne sert pas, comme le prétend la recourant, à masquer superficiellement la façade mais est une technique communément admise pour enterrer une dépendance souterraine. Il sied encore de préciser que les deux constructions en amont de la parcelle litigieuse contiennent des enrochements importants.

Concernant les déplacements de terre, le RC ne prévoit pas de maximas. Ainsi, la recourante ne peut pas tirer parti de l'ampleur des mouvements de terre. Sous l'angle de l'art. 86 LATC, cet argument n'est pas non plus pertinent, la recourante ayant échoué à démontrer en quoi de tels travaux seraient de nature à enlaidir le site. Au contraire, il apparaît que la construction envisagée s'intègrera bien dans le quartier bâti.

La première condition prévue par l'art. 74 al. 2 RC est donc satisfaite.

Quant à la seconde condition, il ressort du plan de situation du géomètre que la dépendance souterraine sera enterrée à 82%. Elle doit dès lors également être considérée comme étant réalisée.

Ainsi, ce grief doit être rejeté.

4.

La recourante invoque la violation des dispositions relatives au rez-de-chaussée.

L'art. 66 RC prévoit ce qui suit:

"Quelle que soit sa destination, le rez-de-chaussée est le niveau dont l'altitude correspond à la cote moyenne du terrain naturel (moyenne des cotes d'altitude prises aux angles saillants)".

Pour des raisons topographiques, la Municipalité peut imposer une variation de plus ou moins 1.00m au maximum".

Selon la recourante, les plans ne permettent pas de définir la cote moyenne du terrain naturel, la coupe F du plan du géomètre ne présentant aucune altitude et la coupe G ne correspondant pas aux angles de la façade extérieure du bâtiment.

En réalité, l'altitude du terrain naturel aux angles du bâtiment ne résulte pas de la coupe F ni de la coupe G, mais du plan qui les précède sur le document du géomètre. Comme l'indique le cadre accompagnant ce plan, la moyenne des quatre angles donne une altitude de 91,0 m et le niveau du rez projeté est à 90,0 m comme le permet l'art. 66 al. 2 du règlement.

Il est vrai que la coupe G, parallèle à la façade ouest mais située légèrement à l'intérieur du bâtiment, indique de part et d'autre de ce dernier les mêmes altitudes que celles qui apparaissent sur le plan déjà cité à chacune des extrémités de la façade ouest. C'est apparemment surprenant puisque le terrain est en pente mais celle-ci est faible (de l'ordre de 60 ou 70 cm sur une distance de 15 m) si bien que l'écart reste infime.

Ce grief doit par conséquent être rejeté.

5.

Enfin, dans un dernier grief, la recourante se plaint de la violation de l'art. 63 RC.

L'art. 63 RC prescrit que "les distances entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine est mesurée au nu de la façade, compte non tenu des terrasse non couvertes, des perrons, des seuils, des sauts de loup, des tunnels et sorties de secours pour abri, des rampes d'accès aux niveaux inférieurs, des murs en ailes ou contreforts, des balcons et galeries jusqu'à 2 m de largeur, des piscines non couvertes et autres installations semblables, et des garages enterrés définis à l'art. 74 du présent règlement. Le long du domaine public, lorsqu'il n'y a pas d'alignement, l'art. 36 de la Loi sur les Routes du 10 décembre 1991 est applicable".

Selon la recourante, les façades sud sont pourvues d'un avant-toit de 2 m de large, ce qui permettrait d'admettre que la surface qu'il recouvre soit considérée comme étant une terrasse couverte. Ainsi, selon elle, la distance aux limites de 8 m serait violée.

En l'occurrence, il ressort des plans de l'architecte n°005 et 015 que le toit s'avance sur les façades Est et Ouest à 2 m. Conformément à l'art. 63 RC, la distance aux limites de propriété doit donc être calculée au nu de la façade. On ne voit pas comment la surface située sous les avant-toit large de 2 m pourrait être comptée dans la surface bâtie alors que la surface située sous des balcon de même largeur ne le serait pas en vertu du texte même du règlement communal.

Ce grief, mal fondé, doit donc être également rejeté.

6.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté aux frais de la recourante, qui doit des dépens à la commune et aux constructeurs.