AC.2015.0204

CDAP - AC.2015.0204 - 2016-03-17 - AUBERT/Municipalité de Lausanne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN

Rubrum

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 mars 2016

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Renée-Laure Hitz et M. Antoine Thélin, assesseurs.

Recourant

Henri AUBERT, à Perroy, représenté par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, représentée par la Direction des travaux, à Lausanne,

Direction générale de l'environnement, DGE-DIREN,

Objet

autorisation cantonale spéciale

Recours Henri AUBERT c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 22 juillet 2015 (refusant de délivrer le permis de transformer le bâtiment ECA 1033 a sur la parcelle 5179)

Faits

A.

Henri Aubert est propriétaire de la parcelle 5179 du territoire de la commune de Lausanne, qui supporte un garage de 63 m² (ECA 1032) et deux bâtiments d'habitation avec affectation mixte respectivement de 84 m² (ECA 1033a) et 190 m² (ECA 1033b).

En 2010, il a procédé à des travaux de réfection et d'isolation des façades.

En décembre 2011, Henri Aubert a déposé, à des fins de régularisation, sous sa signature et celle de son architecte, une demande d'autorisation de procéder aux travaux précités comportant une requête de dérogation à la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01).

La synthèse CAMAC (no 127052) a été établie le 12 mars 2012. Il en découle que l'ancien Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN; depuis le 1er janvier 2013 la Direction générale de l'environnement - DGE) a refusé d'accorder la dérogation requise. Il a retenu que le caractère ancien du bâtiment ne constituait pas un motif suffisant de dérogation. Le bâtiment n'était pas classé à l'inventaire et, de surcroît, une isolation de 6 cm avait déjà été apposée sur les façades. La pose, dès le début des travaux, d'une couche d'isolation suffisante satisfaisant aux exigences de la législation sur l'énergie au lieu des 6 cm de "Gonon" aurait été techniquement faisable et économiquement supportable sans prétériter l'aspect du bâtiment ou compromettre les surfaces vitrées des pièces d'habitation. En conséquence, le bâtiment devait être mis en conformité selon les exigences précitées. La synthèse CAMAC indiquait en outre la voie et le délai du recours ouvert devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions qu'elle contenait.

Par courrier du 20 avril 2012 adressé à l'architecte de Henri Aubert avec copie à celui-ci, la Direction des travaux de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a transmis la synthèse précitée, en précisant que trois options restaient ouvertes, à savoir la mise en conformité de la façade dans un délai au 19 juillet 2012, le dépôt d'un recours contre la décision du SEVEN conformément aux indications figurant au pied de la synthèse, ou l'inaction, qui entraînerait la dénonciation du cas à la préfecture.

Ni Henri Aubert, ni son architecte n'ont réagi pendant le délai de recours annoncé.

La municipalité a relancé l'architecte le 20 juin 2012, en le priant de bien vouloir l'informer de la décision prise par le propriétaire.

B.

Par courrier daté du 5 mars 2012, expédié à une date indéterminée au SEVEN et reçu par la municipalité le 25 juillet 2012, l'architecte a indiqué au service cantonal que la décision de refus de dérogation avait rencontré une totale incompréhension de la part du constructeur. Il a, en substance, réitéré sa demande de dérogation et requis la tenue d'une inspection locale.

Le 22 janvier 2013, la DGE a informé la municipalité par courriel qu'elle avait visité le bâtiment litigieux. Elle retenait de cette inspection qu'une remise en conformité était techniquement tout à fait possible. La rénovation du bâtiment aurait pu être réalisée d'emblée conformément aux exigences légales en apposant une épaisseur d'isolation suffisante sur les façades et la toiture. Aucune contrainte technique n'avait par ailleurs été relevée lors de la visite pouvant justifier l'octroi a posteriori de la dérogation demandée. Dès lors que le propriétaire et ses architectes ne faisaient valoir aucun nouvel élément pour justifier le réexamen du dossier, la DGE se devait de maintenir les termes de sa décision rendue dans la synthèse CAMAC du 12 mars 2012, en particulier l'ordre de remise en conformité du bâtiment.

Le 31 janvier 2013, la municipalité a communiqué le courriel précité du 22 janvier 2013 à Henri Aubert et à son architecte, par pli recommandé adressé à chacun d'eux. Elle constatait que la décision de refus du 12 mars 2012 était confirmée, de sorte que le bâtiment devrait être remis en conformité, dans un délai supplémentaire fixé au 30 avril 2013. L'absence de mesure à l'échéance de ce délai entraînerait une dénonciation à la préfecture.

L'architecte n'a pas retiré le pli recommandé précité (une ordonnance pénale sera prononcée à son encontre, le 20 novembre 2013, pour avoir exécuté volontairement des travaux non conformes à la LVLEne).

C.

Le 30 avril 2013, le bureau d'études techniques Thorens et associés SA nouvellement mandaté par Henri Aubert a derechef interpellé la municipalité. Ce bureau affirmait que le propriétaire avait appliqué la seule isolation possible sur le type de construction en cause, en profitant des échafaudages posés pour la réfection de la toiture. A ses yeux de surcroît, les travaux opérés n'entraient de toute façon pas dans le champ d'application de la législation sur l'énergie.

La municipalité a réagi le 21 janvier 2014, en indiquant que les travaux en question avaient été effectués sans autorisation, que la pose d'un nouveau crépi de façade était soumise à la LVLEne et que la remise en conformité requise par la DGE consistait en l'ajout d'une couche supplémentaire d'isolation. Enfin, la municipalité précisait que le dépôt d'une demande de dérogation aux exigences de la LVLEne était possible auprès du service cantonal compétent.

D.

Les 15 décembre 2014 et 9 janvier 2015, le bureau Thorens a déposé devant la municipalité une nouvelle demande de permis de construire, visant à régulariser la situation. Le bureau requérait derechef une dérogation aux exigences de la LVLEne au motif, notamment, que l'isolation exigée par la DGE nécessiterait l'arasement au nu de la maçonnerie des encadrements de fenêtres, des encadrements des portes et des éléments décoratifs. L'isolation existante serait en outre atteinte. Les pièces fournies comprenaient un plan de situation, un dossier de photographies ainsi qu'un justificatif thermique.

La municipalité a transmis la nouvelle demande aux services cantonaux les 11 mars et 3 juin 2015.

Par courriel du 11 juin 2015 adressé à la municipalité, la DGE a rappelé que la demande de dérogation avait déjà été écartée le 12 mars 2012 puis le 22 janvier 2013. Elle refusait ainsi d'entrer une troisième fois en matière.

Par décision du 22 juillet 2015, expédiée sous pli recommandé à Henri Aubert, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis le 15 décembre 2014, dès lors que le SEVEN avait décidé de refuser l'autorisation spéciale requise. Elle renvoyait expressément à la synthèse CAMAC du 12 mars 2012, jointe, en mentionnant que celle-ci contenait la décision précitée et les voie et délai de recours.

E.

Par recours du 29 juillet 2015 - adressé à la municipalité puis transmis par celle-ci à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence - Henri Aubert a relevé que la décision du SEVEN du 12 mars 2012 accompagnant la décision du 22 juillet 2015 ne tenait pas compte du dossier que le bureau Thorens avait remis le 15 décembre 2014 conformément aux indications de la municipalité du 21 janvier 2014 selon lesquelles une demande de dérogation restait possible. Il a informé la municipalité qu'il entendait lui communiquer un devis estimatif pour la pose d'un complément d'isolation.

Le 24 août 2015, le bureau Thorens a déposé le devis annoncé.

La DGE s'est déterminée le 29 octobre 2015, concluant à l'irrecevabilité du recours, sa décision du 12 mars 2012 étant définitive et exécutoire. Pour le surplus, la DGE exposait, d'une manière générale, les conditions auxquelles une demande de réexamen pouvait être déposée.

La municipalité a transmis sa réponse les 4 septembre et 12 novembre 2015, en soulignant qu'à défaut d'autorisation spéciale, elle ne pouvait que refuser la nouvelle demande de permis de construire en notifiant une nouvelle fois la seule synthèse CAMAC (négative) en sa possession - celle du 12 mars 2012.

Le recourant s'est encore exprimé le 15 septembre 2015. Le 15 janvier 2016, il a déposé un mémoire complet sous la plume de son avocat nouvellement mandaté, concluant à l'admission du recours et à l'annulation des décisions attaquées (à savoir la décision du 22 juillet 2015 de la municipalité et la décision de la DGE refusant la dérogation demandée), le dossier étant renvoyé aux autorités intimées pour qu'elles accordent la dérogation demandée et le permis de construire sollicité validant les travaux exécutés. Le recourant a requis en outre une inspection locale. En substance, le recourant a contesté en premier lieu que le recours serait tardif, dès lors qu'il était dirigé contre la décision de la municipalité du 22 juillet 2015. Il se prévalait en outre du principe de la bonne foi, faisant valoir d'une part que sa demande de dérogation du 15 décembre 2014 se limitait à suivre les informations données par la municipalité le 21 janvier 2014 et d'autre part que les courriers que la municipalité lui avait adressés, notamment le 31 janvier 2013, lui avaient laissé croire que l'affaire n'était pas close et qu'un recours aurait été prématuré. Au demeurant, la DGE avait maintenu sa position le 11 juin 2015, à savoir rendu une nouvelle décision, en reconnaissant que le dossier était encore ouvert auprès de la municipalité. Ce n'était donc qu'une fois la décision du 11 juin 2015 notifiée que le recourant avait pu comprendre que sa demande de dérogation était définitivement écartée, si bien qu'il était légitimé à recourir à ce moment-là. En deuxième lieu, le recourant dénonçait l'absence de motivation suffisante des décisions attaquées, dès lors que la municipalité ne pouvait se borner à renvoyer à la synthèse CAMAC et que le SEVEN était tenu par une obligation accrue de motiver, s'agissant d'une dérogation. Enfin, en troisième lieu, le recourant se déterminait sur le fond. Il contestait d'abord que les travaux opérés fussent soumis aux exigences de la législation sur l'énergie, puis invoquait l'existence d'un nouvel élément (i.e. le bilan thermique de son bâtiment) imposant à la DGE d'entrer en matière sur une demande de réexamen, enfin soutenait subsidiairement qu'à supposer même que la législation sur l'énergie soit applicable, une dérogation devrait lui être accordée.

Le 8 février 2016, le recourant a réitéré sa requête tendant à une inspection locale et informé la cour qu'il venait de confier à un spécialiste lausannois le soin d'effectuer une expertise de l'histoire architecturale du bâtiment en cause.

Le rapport annoncé, daté de mars 2016, a été déposé auprès de la CDAP le 8 mars 2016.

Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 120 al. 1 let. d de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination, les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales. D'après l'art. 123 al. 3 LATC, les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les art. 114 à 116.

Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113 LATC). L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant sous pli recommandé. L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC).

Lorsqu'une autorisation spéciale est refusée par l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge d'appréciation et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas, un éventuel permis de construire communal serait nul et de nul effet (cf. ATF 111 Ib 213 consid. 5; AC.2000.0109 du 21 mars 2007 consid. 1).

Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (AC.2010.0325 du 4 janvier 2012 consid. 2c et la référence citée). La jurisprudence considère ainsi que les recours dirigés contre les décisions municipales refusant le permis de construire portent également contre la décision cantonale relative à l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision spécifique (AC.2002.0023 du 21 janvier 2005 consid. 1).

b) La loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 730) prévoit à son art. 9 que les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l'énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables (al. 1). Les cantons édictent des dispositions sur l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie dans les bâtiments existants et à construire et soutiennent l'application de normes de consommation. Ils tiennent compte de l'état de la technique et évitent de créer des entraves techniques au commerce non justifiées (al. 2).

La LVLEne dispose à son art. 28 al. 1 que les mesures de planification et de construction permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser l'apport de sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont déterminées par le règlement d'exécution. Selon l'art. 28 al. 2 let. c, ce règlement fixe les dispositions applicables à l'isolation et à la protection thermique des bâtiments à construire, à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe ou dont le chauffage est transformé dans son ensemble. L'art. 6 LVLEne prévoit encore, sous la note marginale "proportionnalité", que des mesures ne peuvent être imposées que si elles sont techniquement réalisables et exploitables, dans des limites économiquement supportables.

L'art. 3 al. 1 let. b du règlement d'application du 4 octobre 2006 de la LVLEne (RVLEne; RSV 730.01) (dans sa version actuelle entrée en vigueur le 1er janvier 2015) précise que le présent règlement s'applique aux transformations et changements d'affectation des bâtiments existants destinés à être chauffés, refroidis ou ventilés, avec ou sans contrôle du taux d'humidité. L'art. 6 RVLEne prévoit que le service peut accorder des dérogations aux exigences du présent règlement si elles sont justifiées par des intérêts prépondérants et si d'autres mesures ne peuvent être imposées au sens de l'art. 6 de la loi. Ces dérogations sont présentées par un professionnel qualifié et sont accompagnées de justificatifs techniques et financiers, en particulier d'un bilan énergétique.

Enfin, l'art. 2 al. 1 let. d RVLEne dispose que le département concerné, par son service en charge de l'énergie (à ce jour la DGE), a notamment pour compétence de statuer sur les dérogations au présent règlement.

2.

En l'espèce, le recours est dirigé à l'encontre tant de la décision de la municipalité du 22 juillet 2015 refusant de délivrer le permis de construire requis le 15 décembre 2014, que de la décision de l'autorité cantonale du 12 mars 2012 refusant une dérogation au sens de l'art. 6 RVLEne.

a) Dans la mesure où il est formé contre la décision municipale, le recours a été déposé en temps utile et dans les formes requises, de sorte qu'il est recevable.

Matériellement, le recours s'avère toutefois manifestement mal fondé. La municipalité n'avait d'autre choix que de refuser le permis de construire, l'autorisation spéciale nécessaire n'ayant pas été délivrée (art. 75 al. 1 RLATC). En ce sens, le grief du recourant dénonçant le défaut de motivation de la décision attaquée doit également être écarté, la municipalité pouvant se limiter, et pour cause, à mentionner le refus cantonal à l'appui de sa propre décision. Sur ce point, la présente affaire diffère du cas traité dans l'arrêt du 23 août 2011 invoqué par le recourant (AC.2010.0305), où les actes cantonaux mentionnés par la municipalité à l'appui de son refus constituaient de simples préavis.

b) Dans la mesure où il est dirigé contre la décision cantonale refusant une dérogation au sens de l'art. 6 RLVLEne, le recours est irrecevable. En effet, la première décision rendue par le service cantonal compétent sur ce point date du 12 mars 2012. La municipalité l'a transmise à l'architecte du recourant le 20 avril 2012 avec copie au recourant lui-même, en attirant expressément l'attention sur les trois options à disposition, à savoir, outre la mise en conformité de la façade ou l'inaction, le dépôt d'un recours contre la décision cantonale.

Le recourant n'a pas fait usage de la voie de recours mentionnée au pied de la synthèse CAMAC, à savoir devant la CDAP dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Force est ainsi de retenir que la décision du 12 mars 2012 est entrée en force. Il importe peu que la décision querellée de la municipalité du 22 juillet 2015 communique derechef au recourant le prononcé cantonal du 12 mars 2012, dès lors que cette nouvelle notification ne fait pas renaître le délai de recours, échu de longue date.

A une date indéterminée, le recourant a présenté par l'intermédiaire de son architecte une nouvelle demande de dérogation, à considérer comme une demande de réexamen. Les autorités cantonales sont manifestement entrées en matière sur cette requête, dès lors qu'elles ont procédé à une inspection locale, mais l'ont néanmoins rejetée par décision du 22 janvier 2013 communiquée par la municipalité le 31 janvier 2013 au recourant et à son architecte sous plis recommandés. Cette décision n'a pas été attaquée dans le délai de trente jours de l'art. 95 LPA-VD. Certes, elle ne mentionnait pas les voie et délai de recours, omission qui ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties au regard de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen (cf. ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et les arrêts cités). Toutefois, le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voie et délai de recours; il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n'est plus admis à s'en prévaloir (cf. ATF 104 V 162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3). En l'espèce, le présent recours a été déposé plus de deux ans et demi après la décision sur réexamen du 22 janvier 2013, à savoir hors de tout délai raisonnable. Il reste par conséquent tardif, partant irrecevable.

Par ailleurs, même à examiner leur teneur au regard du principe de la bonne foi, les courriers échangés après le 12 mars 2012 entre la municipalité et le recourant, respectivement son mandataire, ne conduisent pas à une autre conclusion. En particulier, l'autorité communale n'est pas habilitée, l'aurait-elle voulu, à invalider le caractère exécutoire d'une décision cantonale.

c) Dans la mesure où le recourant fait valoir le dossier produit par le bureau Thorens en décembre 2014 pour réclamer une deuxième fois le réexamen de la décision de la DGE refusant la dérogation en cause, en application de l'art. 64 LPA-VD, cette demande est également irrecevable. Il n'appartient pas à la CDAP de statuer en première instance à cet égard, mais à la DGE. Il incombera ainsi à cette autorité de se prononcer formellement sur la demande de réexamen présentée par le recourant les 15 décembre 2014 et 9 janvier 2015, compte tenu de l'intégralité du dossier établi par le bureau Thorens, ainsi que de l'expertise récente de mars 2016. On précisera à cet égard que le courriel adressé par la DGE à la municipalité le 11 juin 2015, lequel ne fait aucune mention du dossier précité, ne saurait être apparenté à une telle décision.

3.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La décision attaquée de la municipalité et celle de la DGE doivent être confirmées. Succombant, le recourant doit assumer un émolument judiciaire - réduit au vu des circonstances - et n'a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision de la municipalité du 22 juillet 2015 et celle de la DGE du 12 mars 2012 sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant Henri Aubert.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2016

La présidente