CDAP - AC.2015.0256 - 2016-07-27 - BEUKERS/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Chexbres

A.

a) Le Plan d'extension partiel (PEP) "Préalpina" de la commune de Chexbres, au lieu-dit "En Perche", est entré en vigueur le 6 novembre 1985, date de son approbation par le Conseil d'Etat (cf. art. 7.2 du règlement spécial de ce plan - RPEP). Il est subdivisé en trois secteurs: le secteur 1 (en rouge sur le plan reproduit ci-dessous), destiné au maintien du bâtiment existant (hôtel Préalpina), le secteur 2 (en jaune sur le plan reproduit ci-dessous), destiné aux constructions nouvelles, enfin le secteur 3 (en bleu sur le plan reproduit ci-dessous), destiné à la détente et aux loisirs (cf. art. 1.2 RPEP). On reproduit ci-dessous le plan des différents secteurs d'affectation concernés, étant précisé que le périmètre de ce PEP a été mis en évidence en noir par le tribunal (source: Guichet cartographique cantonal):

S'agissant spécifiquement des "affectations" du secteur 1, il résulte de l'art. 2.1 RPEP ce qui suit:

"Ce secteur est affecté aux établissements d'enseignement, aux logements, aux bureaux, aux hôtels ou à tout autre activité compatible avec la destination du secteur 2 du présent plan d'extension partiel."

Concernant par ailleurs la "destination" du secteur 2, l'art. 3.1 al. 1 RPEP prévoit que ce secteur est destiné à l'habitation pour les périmètres d'implantation A-B-C-D, respectivement à l'habitation "ainsi qu'aux autres affectations prévues à l'article 2.1" pour le périmètre d'implantation E, ainsi qu'aux équipements collectifs de quartier.

b) Le PEP "Préalpina" est intégralement compris dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, en territoire d'agglomération I au sens de l'art. 20 de la loi vaudoise du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43 - cf. ég. art. 14 LLavaux, qui renvoie à la carte annexée).

c) Le Plan directeur communal (PDCom) approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001 contient une "Fiche sectorielle" (fiche n° 2) concernant le PEP "Préalpina", prévoyant à titre de "Principe général" de "mettre en œuvre un plan de quartier visant à renforcer les équipements liés au tourisme, à l'accueil et aux sports", avec pour "Objectifs" de "maintenir l'hôtel comme équipement principal emblématique", de "compléter le rôle d'accueil du site", de "diversifier l'offre de structures collectives et sportives" et de "prendre en compte les contraintes liées à la protection contre le bruit et à l'environnement". Cette fiche comprend dans ce cadre le plan suivant:

B.

Le 27 juillet 2011, la Municipalité de Chexbres (la municipalité) a soumis au Service du développement territorial (SDT), pour examen préalable, un projet de modification du RPEP tendant à la sauvegarde de la vocation hôtelière du bâtiment situé dans le secteur 1. Elle a toutefois requis la suspension de cette procédure, envisageant de revoir la planification concernée dans son intégralité. Le SDT lui a dès lors transmis les déterminations des services cantonaux consultés en date du 25 novembre 2011, sans autre préavis ni rapport de synthèse.

C.

Après avoir renoncé à un premier projet ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire courant 2012, le propriétaire de la parcelle n° 1418 de Chexbres a déposé le 20 juin 2013 une nouvelle demande tendant en substance à la "construction de 6 immeubles d'habitation avec 58 places de parc au sous-sol et 15 places de parc extérieures. Démolition des bâtiments existants ECA 297a et b, B 58 et 59 et 71" sur la parcelle n° 1418. Par décisions du 16 mai 2014, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire requis. Différents opposants ont formé recours contre cette décision (ainsi que contre les décisions rendues par la Direction générale de l'environnement [DGE] dans ce cadre, en lien notamment avec la constatation de la nature forestière) devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, en particulier Josiane et Hans Beukers - ce dernier étant propriétaire de la parcelle n° 546 de Chexbres; les causes ont été jointes sous la référence AC.2014.0224.

D.

a) Dans l'intervalle, la commune de Chexbres a informé le SDT par courrier du 11 novembre 2013 qu'elle avait en l'état renoncé à la révision complète du PEP "Préalpina" et prié ce service de reprendre la procédure d'examen préalable initiée en juillet 2011 (cf. let. B supra). Le SDT a rendu son rapport de synthèse d'examen préalable le 10 avril 2014, requérant que le "Rapport selon l'art. 47 OAT" fasse l'objet de divers compléments et modifications; s'agissant de la "révision générale du PEP « Préalpina »" (ch. 4.9), il était en outre précisé ce qui suit:

"Le SDT rappelle que le PEP « Préalpina » est obsolète, notamment en ce qui concerne la problématique des forêts et de l'arborisation. Suite au contact pris avec la DGE-BIODIV [Biodiversité et paysage], celle-ci relève que le site a connu un fort développement de la végétation depuis la mise en vigueur du plan. Certains arbres et autres boisements mériteraient protection.

L'issue des procédures judiciaires actuellement en cours concernant les demandes de permis de construire pourrait conclure à la nécessité d'une révision totale du PEP."

b) La municipalité a adopté le 8 avril 2014 un plan délimitant le "périmètre du centre" de la commune dans le cadre du Centre régional Puidoux-Chexbres; ce plan, approuvé le 16 avril 2014 par le SDT, inclut le périmètre du PEP "Préalpina" dans le "périmètre du centre".

c) La municipalité a communiqué au SDT un nouveau "Rapport selon l'art. 47 OAT" établi le 8 septembre 2014, dont il résulte en particulier ce qui suit:

"4. Conformité

[...]

S'il est vrai que le PEP « Préalpina » actuel ne répond que très partiellement aux lignes directrices définies par les diverses planifications du rang supérieurs, notamment du PDCom, il est nécessaire de préciser que ces objectifs ne pourront peut-être plus être atteints pour ce PEP si la demande de permis de construire sur ce site devait aboutir.

Or, la Municipalité de Chexbres, en tant que centre régional avec Puidoux, a mis en route une réflexion globale qui doit mener, dans le respect de la planification supérieure, à la révision du PGA communal. Dans ce contexte, elle intégrera une réflexion sur une révision totale du PEP « Préalpina » dans la mesure où celle-ci sera encore nécessaire au vu du résultat de la procédure de demande de permis de construire en cours visant à la réalisation d'immeubles locatifs selon la réglementation en vigueur actuellement."

Dans son rapport de synthèse complémentaire du 27 octobre 2014, le SDT a en substance retenu que le dossier avait été complété conformément aux demandes formulées dans le rapport de synthèse d'examen préalable le 10 avril 2014 (ch. 4) et qu'il pouvait ainsi être soumis à l'enquête publique (ch. 6).

d) La modification prévue du RPEP, consistant dans la modification de l'art. 2.1 RPEP en ce sens que le secteur 1 était "affecté à l'hôtellerie" respectivement de l'art. 3.1 al. 1, 2ème tiret RPEP en ce sens que le périmètre d'implantation E du secteur 2 était destiné aux "établissements d'enseignement, aux logements, aux bureaux, à l'hôtellerie" (le renvoi à l'art. 2.1 RPEP étant supprimé; cf. let. Aa supra), a été soumise à l'enquête publique du 8 novembre au 9 décembre 2014. Elle a suscité trois oppositions, notamment une opposition de la part de Josiane et Hans Beukers - lesquels estimaient en substance qu'il convenait de réviser le PEP "Préalpina" dans son intégralité, invoquaient le principe de coordination (en lien avec le permis de construire délivré le 16 mai 2014; cf. let. C supra) et requéraient la tenue d'une séance de conciliation.

Le Conseil communal de Chexbres a adopté la modification du RPEP et levé les oppositions dans sa séance du 30 mars 2015; il s'est dans ce cadre référé aux motifs indiqués dans un préavis ad hoc que lui a adressé la municipalité le 10 février 2015 (n° 2/2015), dont il résulte en substance ce qui suit:

"La Municipalité propose au Conseil communal de lever [l]es trois oppositions pour les raisons suivantes, et la même réponse ci-dessous sera envoyée aux trois opposants:

- Votre opposition n'en est en réalité pas une, vu que la modification proposée n'est pas contestée. Il s'agit au contraire d'une nouvelle proposition de modification du plan.

Or, la Municipalité n'a aucune intention de suivre les modifications proposées. Elle a décidé de délivrer un permis de construire sur la base du plan existant, qui est conforme à l'intégration de cette parcelle en zone centre. Cette intégration a été décidée par le SDT en accord avec la Municipalité. Or, la délimitation de la zone centre n'est pas susceptible de recours. Il s'agit d'une décision de planification de compétence purement cantonale et qui est imposée aux communes après consultation de ces dernières.

- Le dézonage de cette parcelle serait manifestement contraire à la politique de planification choisie par la commune en accord avec le canton.

- Dans tous les cas, le Plan directeur communal et le Plan général d'affectation sont en révision. Il a été tenu compte dans ces révisions de l'intégration du Plan partiel d'affectation Préalpina dans la zone centre. La Commune n'a pas du tout l'intention de procéder à d'autres modifications du plan que celle proposée et ce choix a été avalisé par le canton dans la délimitation de la zone centre qui prévoit que tout développement du village doit se faire en priorité par la réalisation des constructions prévues par le plan et qui ont fait l'objet du permis de construire contesté par les recourants devant le Tribunal cantonal."

Par décision du 31 juillet 2015, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la modification concernée.

E.

Josiane et Hans Beukers, par l'intermédiaire de leur conseil, ont formé recours contre ces deux décisions devant la CDAP par acte du 14 septembre 2015, concluant principalement à leur annulation et au renvoi du dossier de la cause à la commune de Chexbres "pour qu'elle reprenne la procédure de révision du PEP Préalpina en intégrant l'entier du périmètre du plan partiel dans cette affectation". Invoquant une violation de leur droit d'être entendus en lien avec le fait qu'il n'avait été donné aucune suite à leur requête tendant à la tenue d'une séance de conciliation, ils ont en substance fait valoir que la révision du PEP "Préalpina" s'imposait dans l'intégralité de son périmètre compte tenu du caractère obsolète de cette planification; ils invoquaient dans ce cadre, en particulier, le principe de coordination et le caractère urgent d'une telle révision globale dans les circonstances du cas d'espèce (en lien notamment avec la délivrance du permis de construire sur la parcelle n° 1418; cf. let C supra). Ils ont requis la mise en œuvre d'une inspection locale ainsi que la production, par l'autorité cantonale compétente, du dossier relatif à la procédure de constatation de nature forestière dans le périmètre concerné.

Dans sa réponse (non datée), le Conseil communal intimé, par l'intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Il a notamment relevé qu'il avait été renoncé à entendre les recourants en raison du fait qu'ils ne contestaient nullement les modifications du RPEP proposées et qu'il avait ainsi été considéré qu'il ne s'agissait "pas vraiment d'une opposition" - à son sens en effet, "les oppositions ne p[ouvaient] porter que sur l'objet de la révision du plan mis à l'enquête et pas sur autre chose" -, étant précisé que les autorités communales n'avaient aucunement l'intention de modifier la planification en cause, "encore moins dans le sens souhaité par les recourants"; il considérait ainsi que la présente procédure ne concernait que la seule affectation du bâtiment sis dans le secteur 1 du PEP "Préalpina" et que les arguments des recourants liés aux autres secteurs étaient "irrecevables". Il requérait, "à titre de mesure d'instruction", la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu sur les recours contre le permis de construire délivré le 16 mai 2014 (cf. let C supra).

Dans sa réponse du 14 décembre 2015, le département intimé, par l'intermédiaire du SDT, a également conclu au rejet du recours, relevant en particulier ce qui suit:

"De l'avis de notre Service, la question de la révision globale du PEP sort du cadre de la présente affaire. En effet, la modification du PEP qui fait l'objet du présent recours se déroule de façon indépendante de la révision globale, sans aucunement l'empêcher. La sécurité du droit ne serait pas mise en péril par une procédure de révision globale se déroulant dans un proche avenir, pour autant que cette dernière ne remette pas en question l'objet de la présente modification, à savoir la vocation hôtelière du bâtiment du secteur 1. Ainsi, rien ne s'oppose à ce que le PEP en vigueur fasse l'objet d'une procédure de révision, ou que cette révision soit traitée dans la révision du Plan général d'affectation actuellement en cours.

En ce sens, l'approbation par le Département de la présente modification ne constitue nullement une décision relative au bien-fondé d'une révision générale du PEP.

[...]"

Les recourants ont maintenu leurs conclusions et développé leurs griefs dans leurs observations complémentaires du 19 février 2016. Ils ont requis la jonction de la présente cause et des causes jointes sous la référence AC.2014.0224 (cf. let C supra).

F.

Le tribunal a statué par voie de circulation.