CDAP - AC.2015.0330 - 2016-12-15 - A.________/COMMUNE DE MONTREUX

1.

a) Le cadre constitutionnel de la politique énergétique suisse est donné par l’art. 89 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), dont la teneur est la suivante :

"Art. 89 Politique énergétique

1 Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une consommation économe et rationnelle de l’énergie."

L’art. 9 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 730.0) attribue aux cantons la compétence de fixer dans leur législation les conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments, ainsi que le recours aux énergies renouvelables :

"Art. 9 Bâtiments

1 Les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables.

2 Ils édictent des dispositions sur l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments neufs et existants. Ils tiennent compte de l’état de la technique et évitent de créer des entraves techniques non justifiées au commerce."

L'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa version du 22 juin 2007, apportait les précisions suivantes:

"Art. 18a Installations solaires

Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale."

Il s’agissait d’une norme de droit fédéral directement applicable en ce sens que le propriétaire pouvait en déduire un droit à une autorisation de construire, si les conditions légales étaient remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 3). L’art. 18a LAT a été modifié en 2012. La nouvelle disposition, entrée en vigueur le 1er mai 2014, est formulée comme suit:

"Art 18a Installations solaires

1 Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente.

2 Le droit cantonal peut:

a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans lesquels d'autres installations solaires peuvent aussi être dispensées d'autorisation;

b. prévoir une obligation d'autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

3 Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites.

4 Pour le reste, l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques."

Cette disposition n’est toutefois applicable que dans les zones à bâtir et les zones agricoles, ce qui exclut les zones de verdure paysagère situées hors des zones à bâtir. De plus, elle ne concerne que les installations solaires en toiture sur des bâtiments et elle n’est pas applicable aux capteurs aménagés directement au sol. Il en résulte que seule la procédure d’autorisation de construire prévue par les art. 103 ss de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que les dispositions du droit cantonal en matière d’énergie sont applicables à ce type d’installation.

b) A cet égard, l'art. 56 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) apporte les précisions suivantes:

"Art. 56 Ressources naturelles et énergie

1 L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie.

2 Ils veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement.

3 Ils favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables.

4 Ils collaborent aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire."

Les art. 1, 17 et 29 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01) ont la teneur suivante:

"Art. 1 But de la loi

1 La loi a pour but de promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et respectueux de l'environnement.

2 Elle encourage l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des émissions de CO2 et autres émissions nocives.

3 Elle vise à instituer une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce sens, elle veille à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité, quantité, durée et efficacité."

"Art. 17 Energies indigènes et renouvelables

1 L'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents indigènes et renouvelables.

2 Le Conseil d'Etat arrête les mesures appropriées."

"Art. 29 Energie solaire

1 Les communes encouragent l'utilisation de l'énergie solaire. Elles peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales.

2 Afin de garantir une bonne intégration de ces installations au regard de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, le Conseil d'Etat peut instituer une commission consultative à disposition des communes."

Enfin, toujours sous l'angle de la politique énergétique, les art. 18 et 30 du règlement cantonal d'application du 4 octobre 2006 de la LVLEne (RLVLEne; RSV 730.01.1) sont ainsi libellés:

"Art. 18 Conception

1 Dans les limites des contraintes architecturales et urbanistiques, les bâtiments sont conçus de manière à favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par l'orientation de la construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que par le choix des matériaux.

2 Afin d'éviter le recours à une installation de rafraîchissement, les pièces sont protégées d'un échauffement excessif dû au rayonnement solaire par des mesures appropriées sur l'enveloppe du bâtiment.

3 Pour les bâtiments à construire d'une surface supérieure à 2'000 m² le maître d'œuvre fournit par écrit au maître de l'ouvrage une estimation des consommations énergétiques du bâtiment (combustible et électricité) dans des conditions standards d'utilisation clairement définies."

"Art. 30 Capteurs solaires

Les installations de capteurs solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Les capteurs solaires actifs ne sont pas assimilables à des lucarnes ou à des ouvertures rampantes."

c) Il ressort des dispositions précitées que la volonté du législateur est bien d'encourager l'utilisation d'installations produisant de l'énergie renouvelable. Les autorités consultées ont d'ailleurs délivré les autorisations spéciales requises. Ce point n'est pas contesté, mais la jurisprudence fédérale accorde dans ce domaine un poids considérable à l’autonomie communale pour l’octroi de dérogations destinées à encourager l’énergie solaire. Selon le Tribunal fédéral, l’intérêt des communes visant à maintenir une certaine forme de toiture dans des quartiers où les constructions présentent un aspect hétéroclite, prime l’intérêt public visant à favoriser l’utilisation d’énergie renouvelable dans les bâtiments (voir TF 1C_92/2015 du18 novembre 2015; voir aussi Éric Brandt, La Coordination d’intérêts divergents in: « La Propriété immobilière face aux défis énergétiques », Bâle 2016, pp. 141 à 143).

2.

La commune a refusé de délivrer l'autorisation de construire sur la base de l'art. 17 RPGA au motif qu'elle voulait éviter de créer un précédent en permettant de construire une telle installation dans une zone d'interdiction de bâtir.

L'art. 17 RPGA – intitulé "Zone de verdure" – prévoit ce qui suit:

"Cette zone est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, créer des îlots de verdure, assurer la continuité de corridors biologiques, aménager des aires de détente et des places de jeux. Elle est caractérisée par l’interdiction de bâtir.

Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.

Sur préavis du Comité, la Municipalité peut autoriser la réalisation de constructions conformes aux buts assignés à la zone ainsi que des aménagements publics ou d’utilité publique qui s’intègrent au caractère du site et ne compromettent pas son intégrité. Sont exclus les habitations et les garages à voiture en surface."

a) Le Tribunal fédéral a admis que les zones de verdure ne devaient pas obligatoirement être attribuées à des zones inconstructibles. Par leur affectation, elles appartiennent au milieu bâti; elles ne sont pas situées hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. Traitant des constructions hors des zones à bâtir, l'art. 24 LAT est destiné à assurer la séparation des zones constructibles de celles qui ne le sont pas, pour éviter l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher la dissémination des constructions. Il ne s'applique donc pas à l'aménagement de l'intérieur des agglomérations, même s'il faut aussi y limiter le développement des constructions. Ainsi, si les cantons prévoient pour les surfaces visées par l'art. 3 al. 3 let. a LAT une zone d'affectation excluant les constructions ainsi qu'ils en ont le droit (art. 18 al. 1 LAT), les autorisations de construire doivent être délivrées sur la base de leur propre législation, selon les art. 22 ou 23 LAT (ATF 116 Ib 377consid. 2a p. 378, voir aussi TF 1P.595/2006 du 7 novembre 2006 consid. 1).

La réglementation communale permet que les bâtiments situés en zone de verdure puissent être transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal (art. 17 al. 2 RPGA). Elle dispose également que des dérogations peuvent être accordées pour réaliser des constructions conformes aux buts assignés par la zone, à l'exception d'habitations et de garages en surface (art. 17 al. 3 RPGA). Il ne s'agit donc pas d'une zone de non bâtir régie par l'art. 24 LAT. Par ailleurs, l'art. 67 RPGA prévoit que la municipalité encourage l'utilisation des énergies renouvelables, en précisant que les capteurs solaires en toiture ne sont pas assimilables à des lucarnes ou à des ouvertures rampantes. Des constructions sont ainsi possibles en zone verdure pour autant qu'elles soient conformes au but assigné à la zone, ne portent pas préjudice au paysage et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

b) Dans le cas présent, l'autorité intimée considère que la construction de capteurs photovoltaïques ne correspond pas aux buts assignés à la zone de verdure, qui vise à assurer le maintien de la silhouette du village de Chernex, dont la qualité patrimoniale a été reconnue par l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger (ISOS). Par ailleurs, l’installation ne serait d'aucune utilité publique puisque son approvisionnement en énergie se limiterait à l'habitation de la recourante. Ainsi l'intérêt de la préservation du site du pied du Scex de Chernex prévaudrait sur l'intérêt de la recourante à construire l'installation litigieuse.

La recourante fait quant à elle valoir que le refus de lui délivrer la dérogation sollicitée va à l'encontre de toutes les récentes modifications législatives qui promeuvent les énergies renouvelables et de la politique montreusienne "cité d'énergie" en particulier. Elle souligne en outre que sa parcelle, située juste derrière l'autoroute, ne présente aucune caractéristique digne d'être protégée et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'installation pour laquelle l'autorisation est sollicitée.

c) A l'occasion de l'inspection locale, le tribunal a constaté que le talus présentait une forte pente, et qu'il n'était pas visible depuis le reste de la parcelle de la recourante, ni depuis les terrains situés en amont et de chaque côté, en raison de la configuration des lieux et de la rupture de pente. Il n'y a d'ailleurs aucun voisinage direct ni éloigné qui donne vue sur le talus en question. Un rideau d'arbres longe le bas de la parcelle, puis il y a une falaise de 30 m. Les panneaux solaires ne devraient en outre pas provoquer des reflets en raison de leur inclinaison et de leur orientation.

d) De par son inscription à l'inventaire ISOS, il convient d'examiner si les panneaux solaires litigieux portent atteinte au site de Chernex recensé.

Il ressort de l'addenda du plan directeur communal (PDC) adopté le 10 juin 2005 par le Conseil communal (fiche « Elément du patrimoine, Site 4 : Chernex) que les parcelles n° 2734, 2735, 2739, 2740, 2741, 2742, 2745 et 2758 de Chernex sont recensées en site d'importance régionale avec un objectif de sauvegarde A pour le noyau villageois, la ferme et les jardins sur la parcelle n° 2735. Les bâtiments n° 2258 et 2260 sont recensés en note *2* au recensement architectural. Selon la description du site par la fiche du plan directeur communal, cet espace situé entre les deux noyaux villageois et le groupe de constructions qui s'y rattachent comporte des grandes qualités spatiales et historico-architecturales qui méritent une attention particulière dans la perspective d'un projet de développement urbain. Les principes urbanistiques suivants doivent donc être respectés: a) le grand espace vert figurant en plan doit rester non bâti afin de préserver l’identité des lieux et le nécessaire dégagement face aux constructions existantes. La vue sera maintenue depuis l’aval (on évitera notamment la plantation d’une haie qui pourrait occulter la perception de l’espace); b) les nouveaux bâtiments s’implantent dans les périmètres figurant sur le plan. S’ils s’intègrent dans le contexte villageois, volumétriquement et fonctionnellement, il est toutefois préférable de les réaliser dans un esprit contemporain plutôt que de plagier l’architecture vernaculaire, ceci dans le but de marquer la distinction historique des deux entités qui composent le village; c) le groupe de constructions – habitations et dépendances – situé à l’ouest du secteur (parc. n° 2739, 2740, 2758) peut être transformé à condition que soient préservées et mises en valeur ses qualités historico-architecturales; d) le mur de soutènement situé à l’aval de la parcelle n° 2735 doit être entretenu et doit conserver sa fonction écologique. Il peut toutefois être percé à l’endroit mentionné sur le plan pour donner accès à un parking souterrain collectif.

En l'occurrence, la parcelle litigieuse se situe largement en deçà du site recensé, qui protège un noyau et des espaces historiques au centre du village de Chernex. La parcelle n° 8455 est sise juste derrière l'autoroute et les capteurs solaires seront posés sur talus qui n'est pas visible depuis l'extérieur. On ne voit ainsi pas en quoi l'installation litigieuse porterait atteinte au site de Chernex et aux objectifs d’aménagement précités. L’inspection locale a par ailleurs permis de constater que les capteurs litigieux ne sont pas visibles depuis le lac en raison de la présence de la falaise arborisée dominant l’autoroute à cet emplacement et dont les arbres cachent la vue sur le lac. L'autorité intimée ne le conteste pas mais adopte une position de principe qui tend à éviter la construction de capteurs solaires au sol dans la zone de verdure où elle n’envisage pas d’appliquer les possibilités dérogatoires prévues par l’art. 29 LVLEne. Cela étant précisé, le statut de la zone de verdure applicable à la parcelle n° 8455 a été modifié par la nouvelle décision du Conseil communal du 12 octobre 2016 adoptant les modifications du nouveau PGA mises à l’enquête publique du 4 juin au 3 juillet 2016.

3.

a) L’entier de la parcelle n°8544 a été classé dans la nouvelle zone de verdure paysagère, régie par le nouvel art. 17bis RPGA dont la teneur est la suivante:

"Art. 17bis Zone de verdure paysagère

Cette zone est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi que la silhouette des villages.

Considérée comme une zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 LATC.

Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.

(…)"

b) L’art. 79 LATC impose à la municipalité de refuser tout permis de construire allant à l’encontre d’un plan ou d’un règlement d’affectation mis à l’enquête publique. Cette dispositions fixe des délais, jusqu'à l'adoption par l'autorité de planification compétente (art. 79 al. 2 LATC). Dès l’adoption du plan d’affectation par l'autorité de planification compétente (art. 58 et 73 al. 3 LATC), l'effet anticipé négatif subsiste jusqu'à la décision d'approbation préalable et l'entrée en force du plan d'affectation par la décision d’approbation définitive (RDAF 1990 p. 253 in fine). L’art 79 LATC ne fixe pas de délais à respecter entre le moment de l'adoption de la planification par l'autorité compétente et son approbation (BENOIT BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois, thèse Lausanne, 1986, p. 137 et les arrêts cités, note 166), L'effet anticipé négatif prévu par l’art. 79 LATC continue de s'appliquer de sorte que seul un permis de construire conforme au nouvel art. 17bis RPGA peut être délivré. Il est vrai que la décision attaquée a été rendue avant l’enquête complémentaire du mois de juin 2016, sur la base de l’ancien art. 17 RPGA. Cette disposition a été modifiée à la suite d’un recours de l’Office fédéral du développement territorial ARE (AC.2015.0235) pour assurer la conformité de la nouvelle planification communale avec les nouvelles exigences résultant des modifications de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire entrée en vigueur le 1er mai 2014.

c) En principe, la conformité des actes administratifs s'examine à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont été rendus. La jurisprudence prévoit en revanche que les prescriptions légales édictées en vertu d'un intérêt public particulièrement important, telles que celles concernant la protection des eaux, s'appliquent aux procédures pendantes dès leur entrée en vigueur (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259). Or, le Tribunal fédéral a jugé qu’il existait un intérêt public majeur justifiant une application immédiate de la nouvelle LAT, y compris aux causes pendantes devant la dernière instance cantonale de recours (ATF 141 II 393 consid. 3 p. 400).

d) Il en résulte que l’art. 17bis RPGA est directement applicable, même si cette disposition a été adoptée après le dépôt du recours, car il s’agit d’une norme d’application des nouvelles dispositions de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 et qui est destinée à assurer la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. L’installation des capteurs solaires doit ainsi faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département du territoire et de l’environnement, qui doit vérifier notamment si les exigences des art. 24 ss LAT sont remplies pour les constructions situées hors des zones à bâtir. La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit notamment des intérêts poursuivis par la LAT elle-même, en particulier la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, en particulier de l’exigence spécifique de l’art. 3 al. 2 let b LAT tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1).

e) Il appartiendra en conséquence au Département de déterminer si les conditions des art. 24 ss LAT sont remplies pour autoriser les capteurs solaires projetés et de se prononcer également sur leur intégration dans le site, le cas échéant après avoir procédé à une inspection locale permettant d’apprécier les caractéristiques particulières du site et de son environnement direct. En l’état, la décision municipale ne peut être maintenue dès lors que la décision sur le permis de construire est subordonnée à l’octroi préalable d’une décision du Département pour les constructions situées hors des zones à bâtir.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier et retourné à la municipalité pour qu’elle soumette la demande de permis de construire au Service du développement territorial afin qu’il statue sur les autorisations prévues pour les constructions hors des zones à bâtir par les art. 24 ss LAT, 81 et 120 LATC, et qu’elle statue à nouveau après que la décision cantonale lui ait été transmise par la Centrale des autorisations (CAMAC).

Au vu de ce résultat, les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 LAT). La recourante, qui obtient partiellement gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, dont le montant est réduit pour tenir compte de l’admission partielle du recours (art. 55 al. 1 et 56 al. 2 LPA-VD).