AC.2016.0002

CDAP - AC.2016.0002 - 2016-08-29 - BELLERIVE-IMMOBILIEN AG/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Lausanne

Rubrum

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 août 2016

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur; M. Christian-Jacques Golay, assesseur et Dunia Brunner, greffière.

Recourante

BELLERIVE-IMMOBILIEN AG,à Zürich, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

Département du territoire et de l’environnement (DTE), Secrétariat général, représentée par Service du développement territorial, à Lausanne,

Conseil communal de Lausanne, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Objet

Plan d'affectation

Recours BELLERIVE-IMMOBILIEN AG c/ la décision du Département du territoire et de l’environnement du 19 novembre 2015 approuvant préalablement le plan de quartier "En Contigny" concernant les terrains compris entre l'avenue de Montoie, l'avenue de Cour, le chemin de Contigny et le chemin du Grillon, et la décision d'adoption dudit plan par le Conseil communal de Lausanne dans sa séance du 22 septembre 2015

Faits

A.

Le 10 septembre 1963, le Conseil communal de Lausanne a adopté le Plan de quartier (PQ) "En Contigny" n° 448 sis entre les avenues de Montoie, de Cour et le chemin du Grillon (ci-après: le plan de quartier n° 448), approuvé par le Conseil d'Etat le 8 octobre 1963. A l'origine, le périmètre dudit plan comprenait deux parcelles, soit l'ancienne parcelle n° 4364 (à l'exclusion de l'ancien bien-fonds n° 4361 constitué du chemin du Grillon bordant le nord du secteur) et la parcelle n° 4318 (longeant, au sud, l'avenue de Cour). Aujourd'hui, le périmètre inclut trois parcelles, à savoir les parcelles nos 19415 et 4613 (issues du fractionnement de la parcelle n° 4364) et la parcelle n° 4701 (anciennement parcelle n° 4318). (La parcelle n° 4613 a également fusionné avec l'ancienne parcelle n° 4361 qui se trouve hors dudit périmètre). Jacqueline et Philippe Chuard sont propriétaire de la parcelle n° 19415, tandis que la Commune de Lausanne est propriétaire de parcelle n° 4701, qui a fait l'objet d'un droit distinct et permanent (DDP n° 334) en faveur de la Société coopérative d'habitation des employés du rail (CHER).

B.

La société Bellerive-Immobilien AG, à Zurich, est, quant à elle, propriétaire depuis 2006 de la parcelle n° 4613. Située au nord du secteur du plan, cette parcelle présente une surface constructible de 2'396 m2, ainsi qu'une surface inconstructible de 604 m2 (correspondant au chemin du Grillon), soit une surface totale de 3'000 m2; elle accueille un bâtiment locatif (n° ECA 17788), composé de deux corps (respectivement de 6 étages et de 5 étages habitables), pour une surface au sol de 706 m2 au total. Elle est bordée à l'est par un quartier de villas.

C.

A la demande de la société CHER, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a décidé, en 2009, d'ouvrir une procédure de révision du plan de quartier n° 448 afin d'accroître les possibilités de bâtir du secteur. Plusieurs variantes ont été étudiées par la municipalité avec les propriétaires concernés, prévoyant notamment la construction de trois nouveaux bâtiments (situés dans les aires d'implantation de construction G, H et I) à l'intérieur du périmètre du plan : le bâtiment G devait prendre place sur la parcelle n° 4318 à la pointe formée par l'avenue de Montoie et l'avenue de Cour, le bâtiment H sur la parcelle n° 19415 et le bâtiment I sur la parcelle n° 4613 dans la bande de terrain située au sud/est (zone de verdure). Finalement, la municipalité a retenu une variante ne prévoyant pas la possibilité de construire un nouveau bâtiment sur la parcelle n° 4613, mais seulement deux nouveaux bâtiments sur les autres parcelles.

D.

Conformément à l'art. 56 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), un projet de plan de quartier "En Contigny" concernant les terrains compris entre l'avenue de Montoie, l'avenue de Cour, le chemin de Contigny et le chemin du Grillon et son règlement, ainsi que le Rapport de l'art. 47 de l'Ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ont été soumis pour examen préalable au Service du développement territorial (SDT), qui dans son rapport du 3 avril 2014, a conclu que le projet avait été apprécié favorablement du point de vue de l'affectation du sol, sous réserve de quelques modifications à apporter. Le 6 juin 2014, le SDT, procédant à un ultime contrôle, a indiqué que le projet dûment modifié pouvait être soumis à l'enquête publique.

Tout en maintenant les bâtiments existants situés dans les aires d'implantation des constructions désignées sous les lettres A, B, C, C', D, E et F pour une surface brute de plancher (SBP) totale de 15'015 m2 (dont 14'804 m2 ont déjà été utilisés), le projet de plan prévoit la construction de deux nouveaux bâtiments locatifs, l'un dans l'aire d'implantation G (située sur la parcelle n° 4701) pour une SBP maximale de 2300 m2 et l'autre dans l'aire d'implantation H (située sur la parcelle n° 19415) pour une SBP maximale de 950 m2; le nouveau plan projette également une augmentation de la SBP des bâtiments C (création d'un attique) et C' construits sur la parcelle n° 19415 passant d'une SBP de 2'425 m2 (2'225+200) à 2'780 m2 (2'550+230). Ces nouveaux droits à bâtir représentent ainsi une SBP supplémentaire de 3'605 m2 (environ 25% de plus que ce que prévoit le plan de quartier n° 448 de 1963), soit une SBP totale de 18'620 m2 (3'605 + 15'015). Quant aux bâtiments situés dans les aires d'implantation A (SBP de 1'500 m2) et B (SBP de 2'300 m2) sis sur la parcelle n° 4613, ils ne bénéficiaient pas de droits à bâtir nouveaux, étant précisé que le bâtiment A, comportant six niveaux habitables, est - et sera - le plus haut édifice (cote d'altitude de 431,50 m) du secteur. Afin de comparer l'état avant et après la révision du plan de quartier, le coefficient d'occupation du sol (COS) et le coefficient (ou indice) d'utilisation du sol (CUS ou IUS) ont été calculés sur la base du parcellaire tel qu'il ressort du plan de quartier de 1963 (avant le morcellement); ainsi pour les parcelles nos 4613 et 19415, le COS passera de 0,30 à 0,39 et le CUS (ou IUS) passera de 1,35 à 1,65 (SBP totale de 6225 m2: 2'396+2'164 m2 de surfaces constructibles). S'agissant de la parcelle n° 4701, le COS passera de 0,27 à 0,34 et le CUS (ou IUS) de 1,40 à 1,77 (11'090 : 6'280) (cf. tableaux figurant aux pages 12 et 13 du rapport 47 OAT). A noter que, prise isolément, la parcelle n° 4613 bénéficie d'un CUS de 1.59 (3800 : 2'396) ou, en tenant compte de la surface de 604 m2 correspondant au chemin du Grillon, de 1,27 (3800 : 3'000).

E.

Le projet du nouveau plan de quartier "En Contigny" (abrogeant le plan de quartier n° 448 du 8 octobre 1963) et son règlement, ainsi que le rapport 47 OAT, ont été mis à l'enquête du 20 août au 18 septembre 2014. Le projet a suscité deux oppositions, dont celle de Bellerive-Immobilien AG, qui revendiquait des droits de bâtir supplémentaires à l'instar des deux autres propriétaires concernés.

F.

Dans sa séance du 22 septembre 2015, le Conseil communal a adopté notamment le Plan de quartier "En Contigny" (avec l'abrogation du plan de quartier n° 448 du 8 octobre 1963) et a approuvé les réponses de la municipalité aux deux oppositions contenues dans le préavis municipal n° 2015/40 du 4 juin 2015. En guise de réponse à l'opposition de Bellerive-Immobilien AG, la municipalité a relevé que "les premières variantes établies par le Service d'urbanisme ont été abandonnées notamment en raison de leur utilisation du sol excessive et de la trop grande proximité des bâtiments proposés avec les villas voisines situées à l'est (...)". De plus, le terrain disponible de la parcelle n° 4613 était pratiquement inconstructible de par sa forme (bande de terrain relativement étroite) et toute surélévation provoquerait un déséquilibre important par rapport aux bâtiments situés à proximité. A noter que les bâtiments nouveaux proposés par le projet de plan ne sont pas plus hauts que celui de Bellerive-Immobilien AG. Toujours selon le préavis municipal, en matière d'aménagement du territoire, l'égalité de traitement est un principe qui doit s'apprécier de façon relative. Dans le cas qui nous intéresse, les différences au niveau de l'IUS résultent principalement du fait que, après la mise en vigueur du PQ en 1963, les propriétaires des parcelles nos 4613 et 19415 ont procédé à un fractionnement parcellaire. L'IUS de la parcelle de base de 1,35 a passé à 1,59 pour la parcelle n° 4613 et à 1,12 pour la parcelle n° 19415. Dans le cadre du PQ soumis à l'enquête publique, les nouveaux droits à bâtir octroyés font passer la parcelle de base de 1,35 à 1,65, tandis que la parcelle n° 4701 passe de 1,40 à 1,77. Vu sous cet angle, une redistribution optimale des droits à bâtir a été opérée, répondant aux principes de l'aménagement du territoire.

Le 19 novembre 2015, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a décidé d'approuver, préalablement, le plan de quartier "En Contigny".

G.

Le 4 janvier 2016, Bellerive-Immobilien AG a formé un recours devant le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la décision du 19 novembre 2015 du DTE approuvant préalablement le plan de quartier "En Contigny", et la décision du 22 septembre 2015 par laquelle le Conseil communal de Lausanne a adopté ledit plan. Elle a conclu principalement à l'annulation de ces décisions.

Par acte du 15 février 2015, le SDT, agissant pour le DTE, n'a pas pris de conclusions, mais a souligné la conformité du projet aux planifications supérieures et à la LATC. Dans sa réponse du 16 février 2016, le Conseil communal de Lausanne a conclu au rejet du recours. Le 16 mars 2015, la recourante a déposé sa réplique. Le 25 février (recte: avril) 2016, le Conseil communal a produit sa duplique.

H.

Une audience d'inspection locale s'est tenue le 24 août 2016, dont on peut extraire du compte-rendu ce qui suit:

"La Cour se rend dans la zone de verdure, près de la place de jeu actuelle, là où était prévue la construction d'un immeuble selon les différentes variantes négociées, finalement abandonnées. Elle constate la configuration urbanistique actuelle.

La position de la recourante est précisée en ce sens que Me Haldy ne conteste pas la solution urbanistique et les mesures d'aménagement retenus par le nouveau plan de quartier. Il insiste principalement sur l'inégalité de traitement qui en résulte pour la recourante, par rapport aux deux autres propriétaires concernés, qui bénéficient d'une augmentation des droits à bâtir.

S'agissant de l'instrument de la péréquation réelle invoquée par Me Haldy, ce dernier reconnaît que son utilisation est facultative, mais estime que dans le cas d'espèce, elle permettrait de trouver une solution respectant mieux l'égalité de traitement. Les négociations et le développement de différentes variantes prenant en compte l'intérêt de toutes les parties touchées, finalement abandonnées, avait d'ailleurs montré une volonté initiale de la Commune de Lausanne dans ce sens.

Le respect de l'égalité de traitement pourrait selon lui être atteint, soit par l'augmentation des droits à bâtir de la recourante, soit par le paiement d'une soulte en sa faveur.

Pour le reste, il est renvoyé aux écritures des parties et aux pièces produites."

I. La Cour a déliberé et statué à huis clos.

Considérants

1.

Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, conformément à l'art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation dérogent à ce principe. En effet, afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (cf. notamment, CDAP, AC.2014.0090 du 30 juin 2015, consid. 3).

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1 non publié in ATF 134 II 117; TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

2.

La recourante se plaint d'une inégalité de traitement par rapport aux propriétaires des deux autres parcelles, qui se sont vu accorder des droits à bâtir supplémentaires. Ceux-ci n'auraient pas, selon elle, été répartis équitablement entre les trois propriétaires des parcelles incluses dans le périmètre du plan de quartier.

a) Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 V 334 consid. 6.2.1 p. 348; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42). Toutefois, ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (TF 1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 4; TF 1C_76/2011 du 29 juillet 2011 consid. 4.1 in SJ 2012 p. 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).

b) En l'occurrence, la recourante ne conteste pas, à juste titre, que les principes de l'aménagement du territoire ont été respectés quant à la densification des zones à bâtir. Comme le font valoir les autorités communales, le terrain disponible de la parcelle n° 4613 (zone de verdure) ne se prête pas à accueillir un nouveau bâtiment du fait de sa proximité avec une zone de villa. Il est pratiquement inconstructible de par sa forme (bande de terrain relativement étroite). Ensuite, toute surélévation de l'immeuble existant provoquerait un déséquilibre important par rapport aux bâtiments situés à proximité. A cela s'ajoute que la construction d'un troisième bâtiment aboutirait à une densification du sol excessive contraire à l'amélioration du cadre de vie des habitants par un réaménagement des espaces verts (zone de verdure). Cela permet de garder un ilot de verdure au centre du périmètre du plan. Les autorités communales et cantonales de planification pouvaient donc considérer que cette solution n'apparaissait pas, compte tenu de leur marge d'appréciation laissée dans ce domaine, dénuée de toute pertinence au regard des buts et des principes de l'aménagement du territoire qui doivent dicter le choix des autorités de planification dans la délimitation des zones et l'utilisation du sol, ce qui n'a d'ailleurs pas été contesté par la recourante en cours d'audience. Dans ces conditions, le fait que le projet de plan n'octroie pas des droits à bâtir supplémentaires ne permet pas, à lui seul, d'établir que la planification litigieuse serait insoutenable. Partant, le grief d'inégalité de traitement doit être écarté. Les mesures de planification envisagées se fondent sur des motifs objectifs et pertinents. La construction d'un nouveau bâtiment sur la parcelle aurait été peu judicieuse et peu opportune du point de vue de l'aménagement du territoire.

3.

A titre subsidiaire, la recourante souhaite être mise au bénéfice d'un remaniement parcellaire avec d'une péréquation réelle.

a) L'art. 5 al. 1 LAT prévoit que le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement. Afin d'aboutir à cette compensation et de réaliser cet objectif, le législateur vaudois a institué la péréquation réelle en adoptant les art. 51 al. 3, 53 al. 2 et 55 LATC, ainsi que l'art. 98 b de la loi cantonale du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) (cf. ATF 112 I 120; RDAF 1996 p. 506, ATF 28 juin 1996).

La péréquation réelle se définit comme l'ensemble des opérations qui permettent, dans le cadre d'une redistribution des terres, d'obtenir une égalité de traitement des propriétaires, chacune pouvant se voir attribuer une parcelle constructible même si, au départ, il ne possède que du terrain agricole. Le système de péréquation réelle a été conçu pour la seule hypothèse de passage d'une zone intermédiaire à une zone à bâtir (RDAF 1986 p. 2059), ou d'une zone agricole à une zone à bâtir. La péréquation réelle, qui n'est prévue que par des dispositions purement potestatives dans la LATC, offre la possibilité d'assurer l'égalité de traitement des propriétaires en cas d'adoption d'une nouvelle zone à bâtir remplaçant en tout ou partie une zone intermédiaire (art. 51 al. 2 LATC), voire une zone agricole (art. 53 al. 3 LATC) (Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, n. 2.1 ad art. 53 LATC; voir également AC.2002.0138 du 25 octobre 2004 publié in RDAF 2005 I 290).

b) Dans le cas d'espèce, il n'y a pas lieu de procéder à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle, dont la recourante, ainsi qu'elle l'a exprimé à l'occasion de l'audience d'inspection locale, reconnaît au demeurant le caractère facultatif.

Il ne s'agit en effet pas d'assurer l'égalité de traitement des propriétaires à l'occasion de l'adoption d'une nouvelle zone à bâtir remplaçant en tout ou partie une zone intermédiaire ou une zone agricole. Il s'agit ici simplement de densifier un secteur déjà classé en zone à bâtir par la révision d'un plan de quartier. Comme on l'a vu plus haut, la recourante dispose déjà de deux bâtiments (aire de construction A et B) correspondant à des surfaces habitables de 3'800 m2 (1'500+2'300), soit à un CUS de 1,59. La recourante considère qu'il faut tenir compte dans le calcul du CUS d'une surface constructible de 3'000 m2, ce qui donnerait un CUS de 1,27. Point n'est cependant besoin d'examiner plus avant cette question. Il suffit de constater que dans les centres de localité, la densité est considérée comme forte lorsque le CUS est supérieur à 1 (cf. AC.2015.0042 du 26 novembre 2015 consid. 2a, concernant également la Commune de Lausanne).

En outre, on ne voit pas en quoi le nouveau plan de quartier "En Contigny", qui ne modifie en rien les droits à bâtir de la recourante, entraînerait pour celle-ci des inconvénients majeurs au sens de l'art. 5 al. 1 LAT, qui devraient être compensés (par l'augmentation de ses droits à bâtir ou par le versement d'une soulte en sa faveur). Globalement, le secteur compris dans le nouveau PQ bénéficiera de droits à bâtir supplémentaires par rapport à ceux accordés par le PQ n° 448. Le fait que la parcelle d'origine n° 4364 ait été morcelée en deux parcelles distinctes (n° 4613 et 19415) n'est pas déterminant. Quant aux droits à bâtir de la recourante, ils n'ont pas été réduits.

Le grief de la recourante est donc mal fondé.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions entreprises confirmées. Un émolument judiciaire devra être mis à la charge de la recourante qui devra également verser à la Commune de Lausanne, assistée d'un mandataire professionnel une indemnité à titre de dépens (art. 49 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département du territoire et de l’environnement du 19 novembre 2015 approuvant préalablement le plan de quartier "En Contigny" concernant les terrains compris entre l'avenue de Montoie, l'avenue de Cour, le chemin de Contigny et le chemin du Grillon, et la décision d'adoption dudit plan par le Conseil communal de Lausanne le 22 septembre 2015 sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.

La recourante versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 août 2016

Le président: La greffière: