AC.2016.0285

CDAP - AC.2016.0285 - 2017-09-25 - A.________/Municipalité de Donneloye, Service du développement territorial

Rubrum

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 septembre 2017

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart et Mme Imogen Billotte, juges.

Recourant

A.________ à ******** représenté par PROTECTION JURIDIQUE FRV, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Donneloye, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Service du développement territorial, à Lausanne,

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Donneloye du 27 juillet 2016 refusant de délivrer le permis de construire une villa individuelle avec un couvert à voitures sur les parcelles n° 516 et 612, CAMAC 161352

Faits

A.

Les anciennes communes de Donneloye, Gossens, Mézery et Prahins forment depuis le 1er janvier 2012 la nouvelle commune de Donneloye.

En 2015, la Municipalité de Donneloye (ci-après: la municipalité) a décidé de lancer une démarche de révision de son plan général d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire afin, notamment, de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir. Parallèlement, elle a étudié un projet de création de zone réservée sur toutes les zones constructibles de la commune pouvant accueillir de l'habitat.

Le préavis municipal présentant les deux démarches a été accepté par le Conseil général le 24 novembre 2015. Afin de renseigner les propriétaires sur le lancement du projet, une séance d'information s'est tenue le 28 janvier 2016 à Donneloye. A la suite de cette rencontre, un courrier a été adressé à tous les propriétaires le 4 février 2016, aux termes duquel "la Municipalité examinera toutes les demandes d'autorisation de construire déposées d'ici le 29 février 2016. Pour les dossiers déposés après cette date, la Municipalité ne peut pas garantir qu'ils soient traités avant la mise à l'enquête publique du futur règlement sur les zones réservées."

B.

A.________ est propriétaire des parcelles nos 516 (de 9'757 m2) et 612 (55'688 m2) de la Commune de Donneloye. Ces parcelles, situées sur le territoire de l'ancienne commune de Mézery et hors du territoire urbanisé, sont classées à cheval sur la zone de village, la zone agricole et la zone intermédiaire, selon le Plan général d'affectation de Mérezy-près-Donneloye, approuvé le 12 février 1993 par le Conseil d'Etat et le Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), approuvé à la même date.

Le 29 février 2016, A.________ a déposé une demande de permis de construire une villa individuelle avec un couvert à voitures sur la portion de terrain colloquée en zone de village (parcelle projetée de 570 m2 environ), tout en sollicitant l'octroi de dérogations aux dispositions du règlement communal.

Mis à l'enquête publique du 18 mars au 18 avril 2016, ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle du 13 avril 2016 du Service du développement territorial (SDT); se fondant sur les art. 77 et 134 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), le SDT faisait valoir que la commune disposait de zones à bâtir manifestement surdimensionnées et qu'il s'agissait d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficile.

Par décision du 27 juillet 2016, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, au motif que le projet était contraire à la réglementation communale en vigueur à ce moment-là. L'autorité intimée a justifié son refus par l'empiètement du couvert à voitures sur la limite des constructions résultant du Plan d'affectation fixant la limite des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 30 juillet 1993, d'une part, et par l'absence d'avant-toits (art. 9 al. 7 RPGA), ce qui contrevenait à la clause d'esthétique (art. 20 RPGA), d'autre part. Ce faisant, elle a implicitement refusé d'accorder les dérogations requises. Bien que se référant à l'opposition du SDT fondée sur les art. 77 et 134 LATC, la municipalité n'a elle-même pas fait usage de la faculté conférée par l'art. 77 LATC pour refuser le permis de construire.

La municipalité a mis à l'enquête publique du 26 août au 24 septembre 2016, le projet de zone réservée avec son règlement au sens de l'art. 46 LATC, d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), d'autre part. (Cette zone réservée a été approuvée préalablement et mise en vigueur le 7 août 2017 par le département compétent).

Aux termes du projet de règlement, la zone réservée selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre inconstructibles, provisoirement, toutes les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie par le plan (art. 1). Elle est délimitée par les périmètres définis sur les plans de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (art. 2). Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement vaudois du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), situées à moins de 3 m du bâtiment principal (art. 3 al. 1). Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées, pour autant qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée (art. 3 al. 2). La zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur (art. 4 al. 1); elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4 al. 2).

C.

Par acte du 30 aout 2016, A.________ a recouru contre la décision du 27 juillet 2016 de la municipalité auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à son annulation et principalement à ce que la municipalité accepte les dérogations demandées et délivre le permis de construire, en lui indiquant la forme de l'avant-toit. Subsidiairement, il conclut à ce que la municipalité accepte une enquête complémentaire nonobstant le délai fixé au 29 février 2016 pour le dépôt des demandes.

Le 30 septembre 2016, le Service du développement territorial (SDT) s'est déterminé, en indiquant qu'il avait formulé une opposition au projet litigieux sur la base des art. 77 et 134 LATC, ce qui avait incité la commune à établir une zone réservée selon l'art. 46 LATC sur l'entier de sa zone à bâtir. Il précisait que, comme la zone réservée communale avait été mise à l'enquête publique dans l'intervalle (du 26 août 2016 au 24 septembre 2016), l'art. 79 LATC était au surplus applicable depuis lors; c'est pourquoi, il avait renoncé à l'établissement d'une zone réservée cantonale sur les parcelles nos 516 et 612.

Dans sa réponse du 1er décembre 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 15 février 2017, le recourant a précisé ses conclusions en ce sens que le permis de construire lui soit octroyé moyennant la modification du projet sur les deux points qui ont justifié la décision de refus.

Le 3 mars 2017, le SDT a déclaré renoncé à déposer des observations. Le 17 mars 2017, la municipalité a confirmé ses conclusions.

D.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la municipalité en application de l'art. 115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Dès lors qu'il est directement touché par la décision attaquée en tant que constructeur et propriétaire, le recourant dispose manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 LPA-VD).

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de l'autorité compétente le 30 août 2016, soit dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), compte tenu des féries (art. 96 al. 1 let. b LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière.

2.

a) Il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la commune de Donneloye sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent être réduites. La municipalité a motivé son refus de délivrer le permis de construire uniquement par la non-conformité du projet de construction à la réglementation communale en matière de police des construction en vigueur au moment où elle a rendu sa décision. Elle n'a pas fait usage de l'art. 77 LATC, qui lui aurait permis de refuser le permis de construire en invoquant le fait que le projet était contraire à la zone réservée communale envisagée, mais non encore mis à l'enquête publique. Le SDT, agissant sur délégation du département compétent et se fondant sur les art. 134 al. 1 let. a et 77 LATC, a formé opposition au projet litigieux pendant l'enquête publique qui s'est terminée le 18 avril 2016. La municipalité n'a pas contesté le bien-fondé de cette opposition dans décision attaquée, rendue le 27 juillet 2016; elle s'est limitée à refuser d'accorder le permis de construire pour des motifs de fond.

b) On peut dès lors se demander si la municipalité était liée par l'opposition du SDT fondée sur l'art. 77 al. 1 in fine LATC, prévoyant que le "département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés; la décision du département lie l'autorité communale" et, de ce fait, devait de toute manière refuser de délivrer le permis de construire litigieux (CDAP, arrêt AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b). Point n'est besoin cependant d'examiner plus avant ce point, dans la mesure où le recours doit de toute façon être rejeté pour d'autres motifs.

c) En effet, la municipalité pouvait refuser le permis de construire pour des motifs de fond relevant de l'application du RPGA en vigueur au moment où elle a rendu sa décision. Avec l'autorité intimée, on peut constater que le projet litigieux n'est pas réglementaire sur deux points: non seulement le couvert à voitures empiète sur la limite des constructions (distance de 10 m par rapport à l'axe de la route), mais encore la villa projetée est dépourvue d'avant-toits (en violation de l'art. 9 al. 7 RPGA), ce qui a d'ailleurs été admis par le recourant dans ses déterminations du 15 février 2017, puisqu'il a modifié ses conclusions en ce sens que le permis de construire lui soit octroyé moyennant la modification du projet sur les deux points qui ont justifié la décision de refus.

Certes, le recourant laisse entendre qu'il serait victime d'une inégalité de traitement (art. 8 Cst.) par rapport aux propriétaires de bâtiments voisins qui auraient obtenu des dérogations sur ces deux points. Or, le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). La jurisprudence a également précisé qu'il était nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510). C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité.

Or, dans sa réponse du 1er décembre 2016, la municipalité a clairement indiqué qu'elle n'entendait pas délivrer des autorisations de construire en violation des prescriptions du plan d'affectation fixant la limite des constructions, ni renoncer à l'exigence d'avant-toits, en précisant que tous les bâtiments du voisinage (construits après la mise en vigueur du RPGA) disposent d'avant-toits. Une violation de l'égalité de traitement n'est donc, au vu du dossier, pas démontrée par le recourant.

3.

Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et la décision entreprise confirmée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Représentée par un avocat, l'autorité intimée a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I. Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Donneloye du 27 juillet 2016 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens est versée à la Commune de Donneloye à la charge du recourant A.________.

Lausanne, le 25 septembre 2017

Le président: