CDAP - AC.2024.0105 - 2024-09-02 - A.________/Municipalité de Montreux

A.

A._______ est propriétaire de la parcelle n° ******** du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. A l'ouest, cette parcelle est longée par la route de ******** (route communale, DP 1012). La route passe en contrebas de la parcelle et un mur de soutènement a été construit à cet endroit. Le 25 mai 2016, ce mur s'est effondré sur la route. Les services de l'administration communale de Montreux ont pris immédiatement des mesures afin de sécuriser les lieux et ils ont chargé des entreprises d'effectuer des travaux de remise en état de la route et du mur.

B.

La nature des travaux effectués à ce stade-là est décrite dans un rapport du 6 septembre 2016 du bureau d'ingénieurs B._______, mandaté par la commune ("Instabilité du mur survenue le 25 mai 2016, route de ******** – parcelle n° ********; Travaux d'urgence"). Ce rapport expose notamment ce qui suit, d'abord à propos du "Contexte général" (p. 1-2):

"L'effondrement s'est produit sur un mur de soutènement du terrain de la parcelle ********, propriété de M. C._______ et se trouvant en limite amont de la route de ********. Selon les informations qui nous ont été communiquées, le mur présentait des signes inquiétants de déformations depuis plusieurs mois et faisait l'objet d'un suivi. Le jour de l'événement (25 mai 2016), une très importante fissure s'est ouverte derrière la tête de mur dans le jardin du propriétaire et a conduit à la fermeture de la route à titre préventif. Cette fermeture s'est avérée particulièrement opportune compte tenu de la suite des événements.

Du point de vue des conditions météorologiques, la période précédant les événements a vu des précipitations très importantes. Ces précipitations ont sans aucun doute joué un rôle très important dans l'aggravation de l'instabilité du mur.

Le site se caractérise par une forte pente (30° à 40°) et les murs aménagés en amont de la route de ******** sont relativement hauts, entre 4 et plus de 6m à l'emplacement de l'effondrement. Le mur dans son ensemble borde toute la parcelle sur environ 70m de long, partant d'une hauteur limitée à son extrémité Sud pour atteindre près de 6m à l'extrémité Nord. La zone effondrée concerne la partie la plus haute du mur sur les derniers 20m.

Avant le mur (plus au Nord), d'importants talus rocheux sont également présents, dans le prolongement du mur, au-delà de la zone effondrée."

Le rapport décrit ainsi les "causes probables de l'effondrement" (p. 4-5):

"[…] Le mur présentait avant l'effondrement des signes de faiblesse et faisait l'objet d'une surveillance. Il s'agit d'un ancien mur de pierres maçonnées et ayant probablement été "transformé" ou réfectionné au cours de son histoire. Quelques photos prises après l'effondrement semblent indiquer que le parement visible a "doublé" un autre parement que l'on distingue à l'intérieur du mur.

Le système de récolte des eaux de ruissellement de la terrasse en amont du mur se compose d'une rigole étanche aménagée juste en arrière de ce dernier et des exutoires au travers de la tête de mur assurent l'évacuation des eaux.

Lorsque le mur se déforme un peu (mouvement horizontal de la tête de mur), la rigole de collecte des eaux ne permet plus de récolter correctement celles-ci et elles s'infiltrent à l'arrière du mur. Cet apport d'eau a certainement provoqué une mise en charge du massif à l'arrière du mur et probablement du mur lui-même, entraînant progressivement sa ruine.

Les causes principales et concomitantes de l'effondrement sont donc:

· D'une part l'état général du mur présentant des déformations importantes;

· D'autre part un système défaillant de récolte des eaux en tête du mur;

· Enfin les précipitations ayant conduit à la détérioration progressive de l'ensemble."

A propos des "travaux d'urgence", le rapport expose ce qui suit (p. 6-7):

"La route ayant été fermée préventivement durant la journée, le SDIS a procédé au bouclement et au balisage du secteur. Lors des premières observations, nous avons rapidement pu évaluer la situation et pu constater que l'effondrement ne concernait que le mur de soutènement. En effet, la niche d'arrachement était bien délimitée et aucune amorce de glissement régressif à l'arrière de celle-ci ne pouvait être observée. Cette observation était également corroborée par les conditions géologiques supposées du secteur et l'historique du comportement du mur. Compte tenu des conditions météorologiques favorables durant la nuit et pour les jours à venir, et en fonction de notre diagnostic de la situation, il a été convenu de faire intervenir une entreprise dès le lendemain matin pour procéder aux travaux de déblaiements et de sécurisation.

Les observations ont été poursuivies les jours qui ont suivi et aucune observation (fissures) dans les aménagements existants n'a été effectuée.

[…]

Les objectifs des travaux de sécurisation sont, en accord avec la commune de Montreux:

– protéger le mur de soutènement amont et les voies de la gare de ******** (voie 3 notamment) en évitant toute régression de la niche d'arrachement;

– rétablir la circulation sur la route de ********.

Pour répondre à ces 2 objectifs, il a été convenu de procéder à des travaux de renforcement suivant:

– gunitage et clouage provisoire de la niche d'arrachement;

– clouage permanent du mur existant à la suite de la zone effondrée en regard des bombements observés et des fissures constatées;

– démontage des éléments de mur instable, le retour du mur à son extrémité.

Ces travaux ont été réalisés du 1er au 10 juin 2016.

[…]

En anticipation des futurs travaux pour la reconstitution d'un mur dans l'état définitif, la niche d'arrachement a été légèrement raidie afin de maintenir un espace suffisant à la base et permettre la réalisation d'une semelle de mur ou équivalent.

Les clous mis en place sur le mur ont été prévus permanents (degré de protection 3) et ont été cachetés au moyen de béton projeté au droit de la tête."

Les caractéristiques de ces travaux sont figurés sur une coupe (coupe-type, p. 7). Leur coût, en relation avec l'effondrement du mur amont, est de 136'061 fr. 60, correspondant au total des factures de plusieurs entreprises ainsi que du bureau B._______, lui-même ayant fourni des prestations de conseils et de suivi des travaux (p. 11).

La rubrique "Situation après travaux d'urgence" a la teneur suivante (p. 11-12):

"Les mesures prises suite à l'effondrement du mur ont permis de:

– Stabiliser provisoirement le talus de la zone d'arrachement et mettre en sécurité les installations en amont (gare de ********)

– Stabiliser le solde du mur à la suite de la zone effondrée et présentant des désordres manifestes

– Rétablir la circulation sur la route de ******** dans des conditions de sécurité acceptables

– Renforcer et stabiliser le mur aval de la chaussée.

Dans le cadre du mur aval, les mesures prises sont permanentes et la situation est donc réglée à long terme.

Pour le mur amont, la situation est provisoire et tolérable, mais les travaux n'ont en aucun cas de fonction permanente au sens des normes en vigueur, des objectifs de maintien de la circulation sur la route de ******** et de protection des personnes.

La durée d'utilisation maximale des clous passifs tels que réalisés est définie à 5 ans selon les normes actuelles.

Afin de sécuriser définitivement le secteur du mur effondré, l'exécution d'un ouvrage de soutènement sera nécessaire. Un levé géométrique de la situation actuelle permettra d'établir un projet de remise en état. Pour ce secteur, il est prévu, selon discussion avec le propriétaire, de réaliser un nouveau mur. A la suite de discussion avec les services compétents de la commune de Montreux (urbanisme) et pour des raisons administratives et esthétiques, le mur devra être refait à l'identique (hauteur, apparence finition). Sur cette base, un projet de principe a été élaboré pour reconstruire un mur équivalent.

[suit une figure: coupe type, état futur – nouveau mur proposé]

Il conviendra également de modifier le système de récolte et d'évacuation des eaux de la terrasse derrière le mur avec la création d'un nouveau collecteur dont le raccordement pourra s'effectuer préférentiellement dans une chambre existante plus en amont, afin de ne pas surcharger le système de récolte des eaux de la route de ******** (non prévus à cet effet). Ces travaux nécessiteront de traverser la chaussée pour rejoindre la chambre existante à l'intersection de la route de ******** avec le chemin de ********.

A noter que ce projet devra faire l'objet d'une consultation auprès des autorités communales de même qu'auprès du MOB. Le projet devra d'ailleurs être conforme en termes de protection contre les courants vagabonds."

Dans les conclusions du rapport B._______, il est relevé ceci (p. 13):

"[…] Les opérations d'urgence, les travaux de déblaiement de la chaussée, ainsi que les travaux de renforcement ont permis d'ouvrir à nouveau la route de ******** après plusieurs semaines de travail.

Ils ont permis une sécurisation définitive du mur aval et d'une partie du mur amont. Des travaux sont toutefois encore nécessaires pour rétablir la situation définitive au droit de la zone effondrée. La reconstruction d'un nouveau mur et d'un système de récolte des eaux des terrasses en amont sera nécessaire."

Il ressort d'un plan annexé au rapport que la "paroi gunitée clouée" installée en 2016 a une longueur d'environ 22 m (étant précisé que le gunitage est une projection de béton sous haute-pression); 22 clous (diamètre 32 mm, longueur 7 ou 8 m) ont été posés.

C.

Quelque temps après, lors d'une rencontre sur place, A._______, son époux et des agents de l'administration communale ont abordé la question de la cause de l'effondrement du mur et celle de la prise en charge des travaux de réfection. Après cet entretien, A._______ a écrit le 26 octobre 2016 à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour demander la mise en œuvre d'une expertise hors procès.

Le 22 décembre 2016, l'avocat de la commune a répondu en substance à A._______ qu'elle était libre de saisir le juge de paix d'une requête de preuve à futur. Il a ajouté que conformément à la loi sur les routes, la commune avait avancé les frais d'intervention d'urgence mais que "ces opérations n'auraient pas été nécessaires si les ouvrages, qui, selon le Registre foncier, sont indiscutablement érigés sur la propriété A._______ , avaient été correctement entretenus". A._______ a partant été mise en demeure de rembourser la somme de 136'061 fr. 60 à la commune.

Le 28 août 2017, la municipalité a adressé à A._______ une facture pour le montant précité, en rappelant que "conformément à l'article 24 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou)", la commune avait "dû agir par substitution afin d'assurer la sécurité sur la route de ******** suite à l'effondrement [d'un] mur privé". A._______ n'a pas payé cette facture. A la réquisition de la commune, trois commandements de payer ont été successivement notifiés à A._______ (les 15 avril 2019, 9 juin 2021 et 28 juin 2022), qui a fait opposition.

Par une lettre du 25 août 2022, l'avocat de la commune a imparti à A._______ un "ultime délai" au 30 septembre 2022 pour s'acquitter du montant précité, en précisant qu'à défaut de paiement, elle recevrait une décision formelle sujette à recours. A._______ a réagi le 27 septembre 2022 en contestant en substance l'obligation de payer les frais causés par l'effondrement du mur.

D.

Le 1er décembre 2022, la municipalité a adressé à A._______ une décision dont le dispositif est le suivant:

"I. A._______ est débitrice de la Commune de Montreux et lui doit immédiat paiement de la somme de CHF 136'061.60, plus intérêt à 5% à compter du 28 septembre 2017, pour les travaux effectués à la suite de l'effondrement du mur soutenant la parcelle n° ******** du Cadastre de la Commune de Montreux en amont de la route de ******** survenu le 25 mai 2016, ainsi que de CHF 203.30 de frais de poursuites antérieurs, et CHF 15.00 de frais de rappel.

II. L'opposition formée par A._______ au commandement de payer n° ******** de l'Office des poursuites du district de la Riviera-Pays-d'Enhaut du 24 juin 2022 est levée."

Dans ses motifs, cette décision justifie la prise en charge des frais par la propriétaire de l'immeuble n° ********, dont le mur serait une partie intégrante, en invoquant notamment des dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). La décision retient que même dans l'hypothèse où l'intéressée ne serait pas propriétaire du mur litigieux, la prise en charge des coûts lui incomberait en tant que perturbatrice par situation.

Le 17 janvier 2023, A._______ a formé un recours de droit administratif contre la décision de la municipalité du 1er décembre 2022 (cause AC.2023.0021). La Cour de droit administratif et public (CDAP) a admis ce recours par un arrêt rendu le 1er mars 2024 et elle a annulé la décision attaquée. La Commune de Montreux a formé contre cet arrêt un recours en matière de droit public, actuellement pendant devant le Tribunal fédéral (cause 1C_189/2024).

E.

Le 29 février 2024, la municipalité a adressé à A._______ une décision dont le dispositif est le suivant:

"Sur la base notamment des art. 92 al. 3 LATC, 24, 34, 35 al. 2 et 3, et 59 al. 1 LRou, 43 al. 1 ch. 1 let. a LC et 36 al. 1 Cst., la Municipalité prend la décision suivante:

I. La Municipalité procédera à l'établissement des devis, à leur approbation et à l'exécution par substitution du plan de surveillance ainsi que des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau système d'évacuation des eaux et de remise en état des lieux dans les meilleurs délais, aux frais de A._______.

II. Ordre est donné à A._______ de laisser les exécutants accéder à sa parcelle et effectuer leurs tâches sans entrave, sous la menace de l'art. 292 du code pénal […]; l'intervention des forces de l'ordre sera requise au besoin.

III. Une fois le coût total des travaux connu, une nouvelle décision sujette à recours fixant le montant des frais à charge de A._______ et l'hypothèque légale à inscrire au registre foncier lui sera notifiée."

Dans les motifs, cette décision retient en particulier ce qui suit:

"Dans son rapport établi le 15 août 2016, le bureau spécialisé B._______, qui a exécuté et supervisé les travaux, a indiqué que les mesures prises pour sécuriser et consolider le mur de soutènement de la parcelle de votre mandante n'étaient que provisoires et tolérables, mais qu'elles n'étaient en aucun cas permanentes et n'assuraient une protection suffisante que pendant cinq ans au maximum, soit jusqu'en juin 2021. Votre mandante a été d'emblée avertie qu'un nouveau mur identique et un nouveau système de récolte et d'évacuation des eaux de la terrasse en amont devraient être réalisés dans l'intervalle (cf. spéc. P. 11-12 du rapport).

Dès le début, il était donc clair que les travaux urgents effectués en 2016 ne constituaient pas une remise en état définitive des lieux et que la construction d'un nouveau mur de soutènement avec un système d'évacuation des eaux réglementaire devait impérativement être reconstruit dans les cinq ans. C'est ce que la Municipalité de Montreux a encore rappelé à votre mandante notamment par courrier du 16 août 2022."

La décision rappelle ensuite que A._______ a été invitée plusieurs fois à présenter un projet de reconstruction et de remise en état définitives du mur, et que l'administration communale avait mis l'accent, lors d'une séance technique le 10 octobre 2023, sur la nécessité d'agir rapidement et de permettre aux techniciens de se rendre sur place en vue d'établir le projet définitif. La décision expose ensuite ceci:

"Le bureau B._______ a confirmé, dans un constat du 30 octobre 2023, que la durée d'utilisation de la paroi provisoire est de cinq ans selon les normes SIA en vigueur et que le mur doit être reconstruit rapidement. Il a même souligné que cette durée ne tient pas compte des effets d'éventuels courants vagabonds de la ligne du MOB, qui pourraient provoquer des phénomènes de corrosion accélérés, et qu'un plan de surveillance doit d'ores et déjà être mis en place jusqu'à l'exécution des travaux. Ce constat vous est transmis en annexe pour votre information.

Dans ces conditions, le refus manifeste de votre mandante d'obtempérer après plusieurs sommations, malgré l'urgence et les risques existant pour la sécurité des personnes, de la circulation et des biens, ne laisse pas d'autre choix à la Municipalité de Montreux que de rendre sans plus tarder la présente décision.

[mention des dispositions légales sur lesquelles la décision se fonde]

Ces dispositions légitiment la Municipalité de Montreux à décider des travaux à entreprendre urgemment pour la sécurité du public et de la circulation, ainsi que de statuer sur la prise en charge des frais en découlant.

En sa qualité de propriétaire de la parcelle n° ******** soutenue par le mur, mais aussi de perturbatrice par situation et par comportement, il incombait à votre mandante de reconstruire un nouveau mur et un nouveau système de récolte et d'évacuation des eaux jusqu'en juin 2021, ce qu'elle n'a pas fait malgré nos mises en demeure.

L'inaction de votre mandante a pour conséquence que les cinq ans de durabilité des mesures provisoires prises en 2016 sont échus et que la protection des personnes et de la circulation n'est plus assurée. Compte tenu de l'importance de ces intérêts menacés et de l'urgence à agir pour les préserver, il ne se justifie plus de lui adresser une nouvelle sommation ni de surseoir à la mise en œuvre des travaux. Ceux-ci vont donc être exécutés par substitution par la Commune, aux frais de votre mandante.

Quant au refus de votre mandante de laisser l'accès à sa parcelle, il empêche de chiffrer le coût total des travaux. Une fois que ce dernier sera connu, une nouvelle décision susceptible de recours devra donc être rendue, laquelle fixera le montant des frais à sa charge, honoraires d'avocats compris, et l'hypothèque légale grevant sa propriété."

A la fin de sa décision, la municipalité a en outre levé d'office l'effet suspensif d'un éventuel recours, "vu l'urgence et les graves dangers potentiels pour la sécurité publique".

F.

Le document établi par le bureau B._______ le 30 octobre 2023, intitulé: "Prise de position quant à la durabilité des travaux exécutés", expose ce qui suit:

"L'objectif de ces travaux [travaux de confortation exécutés en 2016] était de sécuriser le talus de la niche d'arrachement suite à l'effondrement et par conséquent, de protéger également la voie du MOB située juste derrière en amont […].

Une reconstruction du mur en moellon ou autre type de mur était prévue à la suite afin de rétablir la situation initiale, raison pour laquelle la paroi est provisoire. Un projet de nouveau mur dans la zone de l'effondrement a été transmis en septembre 2016. Ceci répond également au principe des ouvrages de soutènement exécutés aux abords des voies MOB, qui refuse usuellement la réalisation d'ouvrages ancrés pour des questions de maîtrise de la durabilité et d'entretien des ouvrages.

Des clous définitifs ont toutefois été disposés dans le mur qui est resté en place immédiatement au Sud de l'effondrement [NB: mur de soutènement de la route], mais qui avait été sollicité lors de l'effondrement et présentait quelques signes inquiétants. Il est sensiblement plus distant des voies MOB. Ces travaux ont été réalisés il y a maintenant plus de 7 ans (été 2016) et le mur en moellon n'a à ce jour pas été réalisé; il se pose la question de la durabilité de la confortation provisoire.

Eléments à prendre en compte:

La norme SIA 267 Géotechnique, précise les durées d'utilisation des ouvrages de soutènement au moyen de tirants passifs. Pour une paroi clouée sans mesure de protection spécifique autre que l'enrobage de la barre au coulis de ciment >20mm (correspondant au degré 1 (art.11.6.3), la durée d'utilisation est de 5 ans (art.11.1.2).

Cette durée est valable pour de la corrosion anodique et les effets d'éventuels courants vagabonds dus à la ligne MOB en courant continu ne sont pas pris en compte; pour mémoire, les courants vagabonds peuvent provoquer des phénomènes de corrosion accélérée.

On complétera avec la norme SIA 269-7 Maintenance des structures porteuses – Géotechnique, qui précise que l'évaluation des ouvrages stabilisés par des tirants passifs n'est généralement possible que par observation des déformations sur l'ensemble de l'ouvrage.

Recommandations:

La présence de la voie du MOB en amont à proximité de la paroi clouée provisoire et les risques potentiels associés en cas de rupture nécessite d'être prudent. Aussi, la réalisation du futur mur définitif doit être envisagée dans un avenir proche.

Dans l'attente de cette exécution, une surveillance de l'ouvrage est nécessaire et nous vous recommandons de procéder à la mise en place d'un plan de surveillance (contrôle visuel, mesure géométrique a minima).

Le type de paroi en place (clous passifs, 2 niveaux de clous) ne devrait pas se ruiner subitement mais plutôt progressivement, ce qui permet de justifier cette surveillance, mais pour une durée limitée car la proximité de la voie implique qu'une dégradation même locale de la paroi clouée puisse avoir des répercussions sur les voies.

En complément, des mesures de protection de la tête pourraient être envisagées (peinture de protection, cachetage des têtes au mortier) afin de limiter la dégradation des éléments métalliques visibles même si cela n'améliore pas la protection du corps de tirant situé dans le sol."

G.

Agissant le 18 avril 2024 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la CDAP d'annuler la décision de la municipalité du 29 février 2024.

Dans sa réponse du 24 mai 2024, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

La recourante a renoncé à répliquer.

H.

Le recours contient une requête de restitution de l'effet suspensif. Par une décision du 30 mai 2024, le juge instructeur l'a partiellement admise, en tant qu'elle visait l'exécution par substitution des travaux de construction du nouveau mur, du nouveau système d'évacuation des eaux et de remise en état des lieux.

La municipalité a recouru contre cette décision. La CDAP a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 5 août 2024 (cause RE.2024.0004).