EHL Hospitality Business School SA/Autorité de protection des données et de droit à l'information, B.________

1.

a) Conformément à l'art. 21 de la loi du 24 septembre 2022 sur l'information, (ci-après : LInfo; BLV 170.21), B.________ a saisi le préposé au droit à l'information d'un recours contre le refus de l'EHL HBS de fournir les informations demandées. Cette autorité a rendu une décision, relative à sa compétence. Bien qu'il s'agisse là d'une décision incidente, celle-ci est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal, compte tenu du renvoi de l'art. 27 al. 3 à la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; BLV 173.36), spéc. ses art. 92 et 74 al. 3.

Sous l'angle de l'intérêt digne de protection (art. 75 LPA-VD), l'EHL souhaite préserver des secrets commerciaux, de sorte qu'on doit lui reconnaître la légitimation à recourir. Le recours, formé dans les délais et respectant les exigences formelles posées par la LPA-VD, est ainsi recevable à la forme. Il convient de l'examiner sur le fond, sous les réserves qui suivent.

b) L'art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD ne prévoit que de manière limitative l'ouverture de la voie de recours immédiate en présence de décisions incidentes. En l'occurrence, le chiffre I du dispositif de la décision attaquée porte sur la compétence de l'autorité intimée, de sorte que le pourvoi est recevable à cet égard (art. 74 al. 3 LPA-VD). Par contre, le ch. II de cette décision comporte une mesure d'instruction, consistant dans un ordre de production au dossier de certaines pièces. On note à ce propos que, à teneur de l'art. 27b LInfo, le préposé dispose, dans le cadre de la procédure de recours prévue à l'art. 21, d’un droit d'accès aux documents officiels, même si ceux-ci sont tenus secrets. Autrement dit, lorsqu'il se fait produire des documents que l'autorité souhaite garder secrets, il a la faculté d'en ordonner la production au dossier, sans que cela ne préjuge de la remise de ceux-ci à l'auteur d'une requête d'information. Dès lors, l'ordre que contient la décision attaquée au ch. II du dispositif, qui ne préjuge en rien de l'issue de cette requête et donc du recours au fond, doit être considéré comme une décision incidente qui n'est au surplus pas de nature à causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD; voir dans ce sens CDAP arrêt GE 2023.0217 du 5 mars 2024; la lettre b de cette disposition n'apparaît au surplus pas pertinente).

Ainsi, le présent recours ne peut porter que sur la question de la compétence de l'autorité intimée pour traiter la cause; en tant qu'il contesterait le chiffre II du dispositif de la décision du 18 novembre 2025, lequel constitue aussi une décision incidente, le pourvoi apparaît irrecevable (et prématuré). Par voie de conséquence, il n’y a pas lieu de traiter non plus la conclusion du tiers intéressé tendant à l’exécution de ce chiffre II du dispositif.

c) L'EHL, bien qu'il s'agisse d'une école exploitée en la forme d'une entité de droit privé, est rattachée/intégrée à la HES-SO, laquelle est une structure intercantonale, avec siège administratif à Delémont (Jura). La question se pose dès lors de déterminer si la LInfo, soit une loi vaudoise, s'applique (potentiellement) à l'entité recourante. A cet égard, il faut noter que l'art. 8 de la Convention intercantonale prévoit que "les cantons partenaires délèguent à la HES-SO la faculté d'édicter les règles de droit portant sur les aspects académiques nécessaires à son activité et à son fonctionnement". Au surplus, l'art. 9 pose un principe de subsidiarité; concrètement, il en découle que les compétences qui ne sont pas expressément attribuées à la HES-SO sont exercées par les autorités compétentes selon le droit cantonal ou intercantonal.

On relèvera tout d'abord que la HES-SO comporte diverses institutions de formation de droit public et que lui sont rattachées quelques institutions privées, dont l’EHL. S'agissant des premières, on ne voit pas pour quel motif elles échapperaient à la législation sur l'information et la transparence des activités étatiques; force est alors d'appliquer, conformément aux art. 8 (a contrario : le présent litige n’a pas trait à un aspect académique) et 9 précités, le droit cantonal pertinent, soit le droit cantonal prévalant sur le territoire duquel se trouve l'école en cause. Si elle se situe dans le canton de Vaud, la LInfo est alors applicable. A supposer que l'école en cause soit une entité de droit privé rattachée à la HES-SO, la même solution s'imposerait : l'école, exploitée par la recourante, serait ainsi également soumise à la LInfo, puisqu'elle se situe à Lausanne, pour autant toutefois qu’elle entre dans le champ d’application subjectif de ce texte (sur ce point, voir infra consid. 2 et 3).

2.

S'agissant de la question de la compétence du préposé au droit à l'information, celle-ci dépend au premier chef du point de savoir si l’entité recourante entre dans le champ d'application de la loi; cela appelle quelques considérations générales.

a) L’art. 2 LInfo est libellé comme suit:

"Champ d’application

1 La présente loi s’applique aux autorités suivantes:

a. au Grand Conseil;

b. au Conseil d’Etat et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles;

c. à l’Ordre judiciaire et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles;

d. à la Cour des comptes et au Contrôle cantonal des finances;

e. aux autorités communales et à leur administration, à l’exclusion de leurs fonctions juridictionnelles;

f. aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques.

2 …

3 La loi ne s’applique pas au Bureau cantonal de médiation administrative".

Dans l’exposé des motifs et projet de loi sur l’information (Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2642 s.), le Conseil d’Etat relevait, à propos de l’art. 2 al. 2 LInfo (dans la teneur du projet), que les personnes morales et autres organismes de droit privé qui accomplissent des tâches de droit public "ne doivent pas échapper au principe de transparence lorsqu’ils effectuent ces tâches. […] Ce ne sont donc pas toutes les activités de l’entité assujettie qui seront visées par le principe de transparence, mais seulement celles qui concernent l’exécution de la tâche publique en question. […] Il est néanmoins important que les organismes de droit public montrent l’exemple en matière d’ouverture à la transparence, afin que cette même ouverture se fasse également au sein des personnes morales ou autres organismes de droit privé soumis au projet de loi sur l’information".

b) La thématique de la délégation de tâches publiques est complexe; d’emblée, elle suppose l’existence d’une tâche publique, non pas confiée à l’Etat, ce qui devrait être le cas en principe, mais déléguée à une entité privée.

aa) Les tâches publiques sont déterminées par la Constitution et les lois et procèdent d'un choix politique; elles impartissent à l'Etat l’obligation d’agir en vue de la préservation ou de la réalisation d’un certain intérêt public (ATF 138 II 134 consid. 4.3.1 et la référence). Dans la règle, pour que l’on puisse retenir une tâche étatique, trois éléments doivent être réunis: l’existence d’une tâche; un mandat du législateur; enfin une obligation d’exécution. Plus spécifiquement, le premier élément suppose l’exercice d’une activité (par opposition à une abstention), ce dans la durée; il s’agit en outre de se demander si, sur le principe, l’Etat entend prendre en charge cette activité (ce n’est pas le cas s’il se contente d’intervenir pour réguler une activité privée). En deuxième lieu, pour que l’Etat assume une activité, une base légale, soit un mandat du législateur, est dans la règle nécessaire; en somme, le législateur retient, lorsqu’il érige une activité en tâche étatique, l’existence d’un intérêt public qualifié. La notion de tâche suppose enfin l’existence d’une obligation d’exécution ou à tout le moins une garantie par l’Etat de l’exécution de celle-ci par l’entité délégataire (voir à ce sujet et les références, Bernhard Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben ?, Recht 2013, p. 153 ss; voir aussi Etienne Poltier in: Martenet/Dubey [édit.], Commentaire romand de la Constitution, Bâle 2021, art. 178 N 13; [cité ci-après: CR Cst.-Auteur] ; plus récemment Valérie Defago, La notion de tâche de l'Etat, in : Federica de Rossa/Gregory Bovet/Christophe Hurni, Mélanges offerts pour les 150 ans du Tribunal fédéral, Berne 2025, p. 131 ss ; l’auteure relève la diversité des acceptions données à cette notion selon les domaines du droit, mais souligne qu’elle n’a pas traité le cas, pertinent en l’espèce, des lois sur la transparence : p. 146).

bb) Par ailleurs, la recourante est constituée en la forme d’une société anonyme de droit privé; cela soulève le problème plus général de la collaboration entre le secteur public et le secteur privé (voir à ce sujet Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, L’organisation des activités administratives, les biens de l’Etat, 1ère éd., Berne 1992, p. 92 ss). Cet auteur distingue d’emblée deux formes typiques et distinctes de collaboration; dans la première, le centre de gravité se trouve du côté de l’Etat et l’activité en cause correspond à une tâche publique, déléguée à un organisme privé extérieur. A l’opposé, on trouve des formes de collaboration centrées sur le secteur privé; dans ce type de configuration, l’Etat intervient au premier chef par des mesures de soutien, notamment des subventions à des activités privées présentant un certain intérêt public.

L’art. 178 al. 3 Cst. traite, pour sa part, des cas dans lesquels des tâches de l’administration (en l’espèce de l’Administration fédérale) sont confiées à des organismes ou à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieures à l’administration centrale. Il ressort de cette disposition qu’il faut distinguer l’administration décentralisée (composée d’entités dotées d’une certaine indépendance et chargées d’une tâche publique) d’organismes privés délégataires; dans ce dernier cas, les organismes privés délégataires apparaissent, puisqu’ils exécutent des tâches publiques, comme des organes de l’administration (Poltier, op. cit., art. 178 N 71; voir en outre Bernhard Rütsche/Nicolas Diebold, Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Private : Begriff und Ausschreibung, in : recht 2025, p. 210 ss).

cc) De toute manière, la LInfo, lorsqu’elle évoque les personnes morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, vise aussi bien les entités publiques décentralisées que les organismes privés délégataires. En revanche, il est clair que l’octroi d’une subvention, même si elle peut être liée à une tâche publique (art. 7 de la loi vaudoise sur les subventions du 22 février 2005 [LSubv; BLV 610.15]), ne signifie pas nécessairement que le bénéficiaire est chargé d’une tâche publique. La même réserve doit être émise dans le cas où la collectivité publique prend une participation au capital d’une société de droit privé.

Quoi qu’il en soit, au même titre que pour l’existence d’une tâche publique, il appartient en principe au législateur de prévoir les cas dans lesquels une telle tâche peut être confiée à un organisme privé; cela est indispensable si l’entité privée se voit confier des pouvoirs de puissance publique, comme celui de rendre des décisions obligatoires pour les tiers, sur la base du droit public.

On notera encore que le choix des législateurs cantonaux (notamment le législateur vaudois), concernant l’assujettissement des personnes morales et autres institutions de droit public et de droit privé à la législation sur l’information, est plus large que celui du législateur fédéral ; ce dernier a prévu un assujettissement à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) pour les seules entités privées qui édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens du droit administratif.

dd) Dans un arrêt du 2 novembre 2021 (CDAP, GE.2020.0076), la Cour de céans a procédé à un bref inventaire de la jurisprudence relative aux entités délégataires, par ailleurs soumises à la LInfo (CDAP, arrêt GE.2010.0026 du 12 janvier 2011; arrêt GE.2018.0002 du 7 juin 2018; arrêt GE.2017.0114/GE.2018.0025 du 12 novembre 2018). On s'y réfère ici.

En fin de compte, il apparaît que la jurisprudence vaudoise a confirmé, par une interprétation littérale de la LInfo, que celle-ci s’appliquait aux organismes (publics ou) privés délégataires de tâches publiques, dans l’exécution de ces tâches; elle n’a en particulier pas exclu de ce champ les organismes délégataires dépourvus du pouvoir d’adopter des règles de droit ou des décisions (arrêt GE.2018.0002 du 7 juin 2018, Tridel SA). Ce faisant, la loi vaudoise, ainsi interprétée, va plus loin que le droit fédéral et bon nombre de lois cantonales.

3.

Dans le cas d'espèce, il convient de vérifier que la HES-SO accomplit des tâches publiques cantonales (lettre a ci-après), puis d'examiner si celle-ci a délégué une partie de ses tâches à l’entité recourante (lettre b).

a) La HES-SO est un établissement intercantonal de droit public. A ce titre, force est d'admettre que cette entité accomplit des tâches que les cantons partenaires lui ont confiées (art. 1, 2 et 4 de la Convention intercantonale); en particulier, au titre de ses missions, la HES-SO dispense des enseignements de niveau tertiaire universitaire – certes axés sur la pratique – , formations sanctionnées par des diplômes de bachelor et de master notamment. Ce premier constat permet de retenir que la HES-SO accomplit bien des tâches publiques cantonales (on rappelle d'ailleurs la teneur de l'art. 8 de la Convention, citée plus haut, qui a pour objet la délégation à la HES-SO de compétences normatives sur les aspects académiques).

b) La convention intercantonale précitée attribue diverses compétences aux organes de la HES-SO. Elle va cependant plus loin en prévoyant également des missions fixées aux différentes hautes écoles (art. 39 ss). En substance, il appartient aux différentes écoles d'exécuter les missions conférées par l'art. 4 de la Convention intercantonale, soit assurer l'enseignement qui y est décrit et délivrer les titres sanctionnant ces formations; les écoles sont ainsi dotées de compétences – non plus normatives, mais administratives –, y compris celle de rendre des décisions administratives, d'ailleurs sujettes à réclamation/recours lorsqu'elles concernent des étudiants (art. 47).

S'agissant des écoles ayant un statut privé, la Convention prévoit un régime un peu différent de celui des écoles publiques. En substance, à teneur de l'art. 2 de la Convention, de telles écoles peuvent être associées ou intégrées à la HES-SO par convention particulière – tel est le cas pour l'Ecole hôtelière de Lausanne. C'est ainsi que la HES-SO et l'Ecole hôtelière de Lausanne ont conclu une convention 2025-2028, dans laquelle la première délègue à la seconde diverses missions; on a déjà cité le préambule suivant lequel l'EHL se voit garantir, par son association avec la HES-SO, l'exclusivité des filières bachelor et master dans le domaine de l'Hospitality Management. La convention poursuit en définissant un mandat de prestation attribué par la HES-SO à l'EHL HBS, celui-ci s'inscrivant dans les missions de la HES (art. 2 de la convention HES-SO – EHL HBS, qui se réfère à l'art. 4 de la Convention intercantonale). De même, s'agissant des attributions et compétences concrètes de l'EHL, la convention HES-SO – EHL HBS se réfère, à son art. 6, à l'art. 40 de la Convention intercantonale; l'EHL dispose ainsi d'attributions et de compétences calquées sur celles attribuées aux écoles publiques de la HES-SO.

Or, ces attributions et compétences relèvent du droit public; elles peuvent en outre déboucher sur des décisions administratives, au sens technique du terme, sujettes, comme on l'a vu à l'art. 47 de la Convention intercantonale, à réclamation/recours, lorsqu'elles concernent des étudiants. Dans ces conditions, force est d'en conclure que la recourante constitue une entité privée délégataire d'une tâche publique, relevant ordinairement de la HES-SO et de ses écoles; en outre, cette délégation comporte des pouvoirs de puissance publique, en ce sens qu'elle s'étend au pouvoir de rendre des décisions administratives.

c) Il en résulte qu'il convient d’admettre que la recourante, sise sur territoire vaudois, est bien une entité privée délégataire de tâches publiques au sens de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo (la même solution prévaudrait sans doute en droit fédéral, puisque la LTrans s'applique aux entités privées délégataires de tâches publiques fédérales, dans la mesure où elles sont compétentes pour rendre des décisions en première instance).

4.

Il y a lieu néanmoins de souligner encore un point délicat. En effet, l'exposé des motifs relatifs à la LInfo soulignait que les entités privées chargées de tâches publiques ne devaient être soumises à la LInfo que dans la mesure où elles exécutaient de telles tâches; en d'autres termes, lorsqu'elles accomplissent d'autres activités, étrangères aux tâches publiques déléguées, la LInfo n'avait pas vocation à s'appliquer. Ces considérations de l'exposé des motifs doivent ici être confirmées.

Cela peut soulever des difficultés dans le cas d'espèce. Il s'agirait en effet de déterminer si les contrats dont la consultation est sollicitée se rattachent à la mission publique déléguée à la recourante ou si ceux-ci concernent plutôt des activités privées de l'école. Concrètement, si le contrat concerne par hypothèse le financement d'un travail de bachelor ou de master – s'inscrivant donc dans la mission publique de la recourante –, le document en question devrait être considéré comme relevant de la tâche publique déléguée; si le contrat en question s'inscrit en revanche dans une activité hors mission, la réponse devrait être négative. Quoi qu'il en soit, cet aspect n'a pas été développé dans la décision attaquée et il pourra l'être dans la/les décisions à rendre à l'avenir.

Dans le souci d’être complet, on relèvera que la recourante reçoit certes des subventionnements de collectivités publiques (Confédération, HES, voire cantons) importants; on ne saurait toutefois en déduire que la recourante exerce simplement une activité privée favorisée par des soutiens publics. La nature de la collaboration entre la HES-SO et la recourante va en effet bien au-delà, puisqu'une véritable mission/tâche publique est confiée à la seconde et que les subventions allouées apparaissent comme un financement de cette tâche.

5.

Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 27 LInfo). Pour le surplus, la recourante devra verser à l'association B.________, qui est intervenue à la procédure avec le concours d'un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).