CDAP - PE.2013.0300 - 2014-05-13 - X.________/Service de la population (SPOP), Service de l'emploi Contrôle du marché du travail

1.

a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Il est compétent en l'espèce pour statuer sur la décision attaquée.

b) Bien qu'il ne soit pas le destinataire de la décision entreprise, le recourant a qualité pour recourir, dans la mesure où il est directement atteint par cette décision qui l'empêche de poursuivre son emploi, et dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée (cf. art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

c) Au surplus, déposé en temps utile selon les formes prescrites par la loi, le présent recours est formellement recevable, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Est litigieuse en l'espèce la question de savoir si c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé d'accorder au recourant une autorisation de séjour avec activité lucrative.

3.

a) Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 131 II 339 consid. 1 et les références). A teneur de son art. 2, la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) s'applique aux étrangers dans la mesure où leur statut juridique n'est pas réglé par d'autres dispositions du droit fédéral ou par des traités internationaux conclus par la Suisse (al. 1). Elle n'est en principe applicable ni aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ni aux ressortissants des Etats membres de l'Association européenne de libre-échange (al. 2 et 3).

Il résulte de l’art. 1 de l’Accord conclu le 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) que l’objectif de cet accord est d’accorder en faveur des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la Suisse un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité économique salariée, d’établissement en tant qu’indépendant et de demeurer sur le territoire des parties contractantes (let. a).

b) En l'espèce, le recourant étant ressortissant du Togo, soit d'un Etat tiers, il ne saurait se prévaloir de l’ALCP. Il est par conséquent soumis aux dispositions de la LEtr.

4.

Aux termes de l’art. 18 LEtr, un étranger peut être admis en vue de l’exercice d’une activité lucrative salariée aux conditions suivantes: son admission sert les intérêts économiques du pays (let. a); son employeur a déposé une demande (let. b); les conditions fixées aux art. 20 à 25 LEtr sont remplies (let. c).

Ces conditions sont cumulatives. Selon le ch. 4.3.1 des directives et commentaires édictés par l'ODM dans le domaine des étrangers, dans leur version en vigueur au 25 octobre 2013 (ci-après: Directives LEtr), lors de l’appréciation du cas, il convient de tenir compte en particulier de la situation sur le marché du travail, de l’évolution économique durable et de la capacité de l’étranger concerné de s’intégrer. Il ne s’agit pas de maintenir une infrastructure avec une main-d’œuvre peu qualifiée disposée à travailler pour de bas salaires, ni de soutenir des intérêts particuliers. Par ailleurs, les étrangers nouvellement entrés dans notre pays ne doivent pas faire concurrence aux travailleurs en Suisse en provoquant, par leur disposition à accepter de moins bonnes conditions de rémunération et de travail, un dumping salarial et social.

5.

L'autorité intimée estime que les conditions posées à l'art. 21 LEtr ne sont pas réunies.

a) Aux termes de l'art. 21 LEtr, un étranger ne peut être admis en vue de l’exercice d’une activité lucrative que s’il est démontré qu’aucun travailleur en Suisse ni aucun ressortissant d’un Etat avec lequel a été conclu un accord sur la libre circulation des personnes correspondant au profil requis n’a pu être trouvé (al. 1). Sont considérés comme travailleurs en Suisse: les Suisses (let. a); les titulaires d’une autorisation d’établissement (let. b); les titulaires d’une autorisation de séjour qui ont le droit d’exercer une activité lucrative (let. c). En dérogation à l’al. 1, un étranger titulaire d’un diplôme d’une haute école suisse peut être admis si son activité lucrative revêt un intérêt scientifique ou économique prépondérant. Il est admis provisoirement pendant six mois à compter de la fin de sa formation ou de son perfectionnement en Suisse pour trouver une telle activité (al. 3).

Le principe de la priorité des travailleurs indigènes instauré par cette disposition est précisé au ch. 4.3.2.1 des Directives LEtr comme il suit:

"Le recours, en priorité, aux ressources du marché du travail suisse permet d'accroître les chances des travailleurs indigènes en quête d'un emploi et de limiter au maximum l'entrée de nouveaux travailleurs étrangers.

[…]

Les employeurs sont tenus d'annoncer le plus rapidement possible aux offices régionaux de placement (ORP) les emplois vacants, qu'ils présument ne pouvoir repourvoir qu'en faisant appel à du personnel venant de l'étranger. Les offices de placement jouent un rôle clé dans l'exploitation optimale des ressources offertes par le marché du travail sur l'ensemble du territoire suisse. L'employeur doit, de son côté, entreprendre toutes les démarches nécessaires – annonces dans les quotidiens et la presse spécialisée, recours aux médias électroniques et aux agences privées de placement – pour trouver un travailleur disponible. On attend des employeurs qu’ils déploient des efforts en vue d’offrir une formation continue spécifique aux travailleurs disponibles sur le marché suisse du travail.

[…]

En dépit de l'importance des impératifs du marché du travail et des considérations économiques d'ordre général, il est souvent nécessaire de prendre encore en compte, lors de l'examen des demandes, d'autres critères se rapportant à la tâche de l'étranger ou à sa personne (formation, intérêts de l'Etat, aspects politiques et sociaux). Ainsi, par exemple, les demandes déposées par les professeurs d'Université, les séjours de perfectionnement ou les demandes présentées sur la base de la réciprocité ne sauraient être examinées dans la seule optique du marché du travail (art. 32 OASA).

[…]".

b) En l'occurrence, le recourant ne prétend pas que son employeur aurait vainement recherché un travailleur sur le marché indigène ou un travailleur européen correspondant à son profil. Tel n'est d'ailleurs manifestement pas le cas puisque, comme l'a clairement indiqué Y.________ SA à l'appui de sa demande litigieuse, le but de sa démarche est de permettre à son employé de compléter sa formation de boucher-charcutier en Suisse et de récolter les moyens nécessaires à concrétiser son projet d'école professionnelle au Togo. Le recourant ne peut au demeurant pas se prévaloir de la dérogation prévue à l'art. 21 al. 3 LEtr, faute d'être titulaire d’un diplôme d’une haute école suisse et d'exercer une activité lucrative présentant un intérêt scientifique ou économique prépondérant.

Dans ces circonstances, force est de constater, avec l'autorité intimée, que les conditions posées par l'art. 21 LEtr ne sont pas réalisées, de sorte que la décision entreprise est fondée sur ce point.

6.

L'autorité intimée considère que les conditions énumérées à l'art. 23 LEtr font également défaut.

a) Conformément à l'art. 23 LEtr, seuls les cadres, les spécialistes ou autres travailleurs qualifiés peuvent obtenir une autorisation de courte durée ou de séjour (al. 1). En cas d’octroi d’une autorisation de séjour, la qualification professionnelle de l’étranger, sa capacité d’adaptation professionnelle et sociale, ses connaissances linguistiques et son âge doivent en outre laisser supposer qu’il s’intégrera durablement à l’environnement professionnel et social (al. 2). L'al. 3 précise enfin que peuvent être admis, en dérogation aux al. 1 et 2: les investisseurs et les chefs d’entreprise qui créeront ou qui maintiendront des emplois (let. a); les personnalités reconnues des domaines scientifique, culturel ou sportif (let. b); les personnes possédant des connaissances ou des capacités professionnelles particulières, si leur admission répond de manière avérée à un besoin (let. c); les cadres transférés par des entreprises actives au plan international (let. d); les personnes actives dans le cadre de relations d’affaires internationales de grande portée économique et dont l’activité est indispensable en Suisse (let. e).

Selon le ch. 4.3.4 des Directives LEtr, les qualifications personnelles peuvent avoir été obtenues, selon la profession ou la spécialisation, à différents niveaux: diplôme universitaire ou d'une haute école spécialisée; formation professionnelle spéciale assortie de plusieurs années d’expérience; diplôme professionnel complété d'une formation supplémentaire; connaissances linguistiques exceptionnelles et indispensables dans des domaines spécifiques. Lors de l'examen sous l'angle du marché du travail, l'existence des qualifications personnelles requises peut souvent être déduite de la fonction du travailleur étranger, par exemple lorsqu'il s'agit de personnes appelées à créer ou à diriger des entreprises importantes pour le marché du travail. S'il s'agit de personnes admises dans le cadre de programmes de formation ou de perfectionnement, le but même du séjour autorise à se montrer un peu moins exigeant en matière de qualifications. Des connaissances linguistiques suffisantes sont néanmoins indispensables.

b) En l'espèce, le recourant a été engagé en qualité de boucher. Si ses qualifications professionnelles pour ce poste ne sont pas remises en cause, car attestées par son employeur, elles ne correspondent toutefois pas aux exigences posées par l'art. 23 LEtr. En effet, une telle activité ne correspond à l'évidence pas à celle d'un cadre, d'un spécialiste ou d'un travailleur qualifié, ce d'autant moins que le recourant souhaite pouvoir poursuivre sa formation de base. Une intégration durable de ce dernier à son environnement professionnel et social, au sens de l'art. 23 al. 2 LEtr, est d'ailleurs à exclure, puisqu'il prévoit de retourner au Togo au terme de dite formation. Que le recourant ait été admis dans un premier temps en Suisse à des fins de perfectionnement ne permet pas une appréciation différente, tant il est vrai que l'activité de boucher ne requiert pas, sur le principe, des connaissances ou des capacités professionnelles particulières au sens de l'art. 23 LEtr. Le recourant ne soutient d'ailleurs pas le contraire, pas plus qu'il n'allègue, à juste titre, qu'il entrerait dans l'une des catégorie prévue à l'al. 3, permettant un traitement dérogatoire. Aussi le recourant ne réalise-t-il pas les conditions fixées à l'art. 23 LEtr.

Il s'ensuit que, sur ce point également, la décision entreprise ne prête pas le flanc à la critique.

7.

Encore faut-il examiner si le recourant peut prétendre à une autorisation de séjour pour effectuer un stage de perfectionnement auprès du Centre de formation pour l'économie carnée suisse.

a) Selon l'art. 27 al. 1 LEtr, un étranger peut être admis en vue d’une formation ou d’un perfectionnement aux conditions cumulatives suivantes: la direction de l’établissement confirme qu’il peut suivre la formation ou le perfectionnement envisagés (let. a); il dispose d’un logement approprié (let. b); il dispose des moyens financiers nécessaires (let. c); il a le niveau de formation et les qualifications personnelles requis pour suivre la formation ou le perfectionnement prévus (let. d). L'al. 3 de cette même disposition précise que la poursuite du séjour en Suisse après l’achèvement ou l’interruption de la formation ou du perfectionnement est régie par les conditions générales d’admission prévues par la présente loi.

L'art. 27 LEtr est complété par l'art. 23 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201), dont l'al. 2 prévoit que les qualifications personnelles au sens de l'art. 27 al. 1 let. d LEtr sont suffisantes notamment lorsqu’aucun séjour antérieur, aucune procédure de demande antérieure ni aucun autre élément n’indique que la formation ou le perfectionnement invoqués visent uniquement à éluder les prescriptions générales sur l’admission et le séjour des étrangers. L'art. 23 al. 3 OASA précise pour sa part qu'une formation ou un perfectionnement est en principe admis pour une durée maximale de huit ans, des dérogations pouvant être accordées en vue d’une formation ou d’un perfectionnement visant un but précis. Tel est notamment le cas lorsqu’une formation présente une structure logique (par ex. internat, gymnase, études menant à un diplôme, doctorat), qu’elle vise un but précis et n’est pas destinée à éluder des conditions d’admission plus strictes. Sous réserve de circonstances particulières, les personnes de plus de trente ans ne peuvent en principe se voir attribuer une autorisation de séjour pour se former ou se perfectionner. Les exceptions doivent être suffisamment motivées (ch. 5.1.2 Directives LEtr et la référence).

b) En l'occurrence, le recourant a effectué une première formation en Suisse entre 1994 et 1997, au terme de laquelle il a obtenu son CFC de boucher-charcutier. Il a ensuite travaillé plusieurs années en Afrique et élaboré le projet de créer une école professionnelle au Togo. Dans ce but, il est revenu en Suisse à compter du 18 septembre 2011 en qualité de stagiaire d'exploitation dans une boucherie vaudoise, afin d'approfondir ses connaissances et de pouvoir les enseigner ensuite dans son pays d'origine. A ce titre, le recourant s'est vu délivrer une autorisation de courte durée, limitée initialement à une année. Dite autorisation a été prolongée de six mois à titre exceptionnel dans le but de permettre à l'intéressé de maîtriser le plan de stage élaboré par son employeur. L'autorité intimée avait toutefois expressément attiré l'attention du recourant, à cette occasion, sur le fait qu'il n'y aurait pas de nouvelle prolongation ni de renouvellement possible. L'intéressé s'était d'ailleurs dûment engagé, le 31 mai 2012, à retourner au Togo après une année.

Or, à ce jour, soit près de deux ans plus tard, tel n'est toujours pas le cas. Bien au contraire, le recourant projette dorénavant de suivre des cours supérieurs auprès du Centre de formation pour l'économie carnée suisse, sur une durée de deux ans supplémentaires, en vue d'obtenir un brevet fédéral. Il ne produit aucune attestation de cet établissement, confirmant qu'il pourrait suivre le perfectionnement envisagé; il se contente de l'affirmer. En outre, quoi que prétende l'intéressé, il ressort du dossier, en particulier des documents relatifs aux projets de D.________ et des déclarations de son employeur, que le but principal de la poursuite de son séjour en Suisse est désormais de récolter le maximum de fonds et de matériel à rapatrier au Togo. Aux yeux du tribunal, il ne fait aucun doute que les compétences et l'expérience acquises jusqu'à présent par le recourant sont aujourd'hui suffisantes pour enseigner le métier de boucher-charcutier aux jeunes gens de ce pays. L'entreprise Y.________ SA reconnaît du reste que le cours projeté ne fera que compléter idéalement les connaissances de son employé. En pareil cas, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir considéré que le but originel du séjour, savoir la formation de l'intéressé, était atteint.

Force est donc de constater que le recourant, âgé bientôt de quarante ans, a déjà séjourné en Suisse pendant plus de sept ans au total et bénéficié d'une formation professionnelle complète. La poursuite de son séjour après l'achèvement de dite formation est ainsi régie par les conditions générales d'admission (cf. art. 27 al. 3 LEtr) qui, comme on l'a vu, ne sont pas réalisées. A cela s'ajoute que l'ODM n'a pas préavisé favorablement à la prolongation de l'autorisation de séjour du recourant, les réserves émises quant au manque d'informations disponibles et aux problèmes de financement du projet étant particulièrement pertinentes.

Il appert ainsi que l'autorité intimée n'a, sous cet angle également, pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder l'autorisation de séjour litigieuse.

8.

Reste enfin à déterminer si le recourant peut se prévaloir d'une dérogation aux conditions d'admission, sur la base de l'art. 30 LEtr.

a) L'art. 30 al. 1 LEtr prévoit qu'il est possible de déroger aux conditions d'admission (art. 18 à 29) dans les buts notamment de permettre des séjours dans le cadre de projets d’aide et de développement menés au titre de la coopération économique et technique (let. f), et de simplifier les échanges internationaux dans les domaines économique, scientifique et culturel ainsi que le perfectionnement professionnel (let. g).

b) Le cas prévu à l'art. 30 al. 1 let. f LEtr concerne exclusivement les séjours de perfectionnement qui s’inscrivent soit dans le cadre de projets de coopération et d'aide en faveur des pays en développement, soit dans le cadre de la coopération technique avec les pays d’Europe centrale et de l'Est. Des séjours de perfectionnement peuvent être accordés aux ressortissants des pays concernés sur la base des accords de coopération technique et scientifique conclus par la Confédération avec des pays en développement, des engagements pris envers des organisations internationales et, dans certains cas, des programmes d'organisations privées suisses d'aide au développement. L'objectif est de faire venir en Suisse des ressortissants de ces pays, afin qu'ils acquièrent une formation ou une spécialisation professionnelle dans un domaine important pour le développement de leur pays alors que les possibilités de formation font défaut sur place. Les demandes formées à l’initiative de particuliers peuvent être prises en considération à titre exceptionnel si le projet répond à un réel besoin du pays concerné et qu'il est agréé par la DDC (ch. 4.4.3.1 Directives LEtr; cf. également Good/Bosshard, in: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Berne 2010, n. 41 ad art. 30 LEtr).

L'art. 37 let. a à d OASA précise encore que des autorisations de séjour ou de courte durée peuvent être octroyées dans le cadre de projets de coopération économique et technique relevant de l’aide et du développement si: il existe une demande d’un employeur (art. 18 let. b LEtr); les nombres maximums sont respectés (art. 20 LEtr); les conditions de rémunération et de travail sont remplies (art. 22 LEtr); le logement du requérant est approprié (art. 24 LEtr).

En l'espèce, le séjour du recourant en Suisse tend désormais davantage à un but lucratif, savoir la récolte de fonds à ramener au Togo, qu'au but de formation continue visé par l'art. 30 al. 1 let. f LEtr (cf. supra, consid. 7b). Son cas a néanmoins été soumis à la DDC, laquelle a indiqué qu'elle n'était pas active au Togo et a donc raisonné par analogie avec d'autres pays africains dont elle connaît mieux la situation. Or, même si elle a salué les efforts du recourant, la DDC a justement relevé que ceux-ci relevaient d'une initiative personnelle, voire familiale, que les informations à disposition étaient insuffisantes pour se prononcer en toute connaissance de cause et que la durabilité financière du projet paraissait compromise. Ce dernier point semble au demeurant corroboré par le fait que le recourant a dû souscrire un prêt de 15'000 fr. auprès de B.________ SA et que la formation envisagée coûte entre 15'000 et 20'000 fr. selon ses déclarations, voire même davantage selon les documents produits. Partant, on peut légitimement douter, avec l'ODM, que l'intéressé aura les moyens de rembourser sa dette et financer son projet une fois de retour au Togo. Quant au courrier de l'association C.________ du 21 février 2014, produit à l'appui du recours, il ne fait qu'appuyer le recourant dans ses démarches, sans pour autant l'inclure dans un programme d'aide au développement particulier.

A défaut d'agrément de la DDC, le recourant ne peut donc pas se prévaloir de l'art. 30 al. 1 let. f LEtr pour prétendre à l'octroi d'une autorisation de séjour.

c) S'agissant enfin de l'hypothèse visée à l’art. 30 al. 1 let. g LEtr, relative aux échanges internationaux et au perfectionnement professionnel, elle est concrétisée aux art. 38 ss OASA.

En principe, les étudiants étrangers admis en Suisse ne peuvent pas exercer d'activité lucrative en parallèle, sous réserve des exceptions prévues aux art. 38 à 40 OASA, qui traitent des cas de formation dans une haute école (art. 38 OASA), à plein temps avec stage obligatoire (art. 39 OASA) ou postgrade (art. 40 OASA). Le but de ces trois dispositions est de mettre la formation au premier plan (cf. Good/Bosshard, op. cit., n. 45 ad art. 30 LEtr et la référence). Les différentes situations envisagées divergent toutefois de celle du recourant, qui entend suivre un enseignement supérieur de boucher-charcutier en cours d'emploi.

L'art. 41 OASA pose quant à lui les conditions d'admission relatives aux échanges internationaux de nature économique, scientifique et culturelle, au nombre desquelles figurent les qualifications personnelles au sens de l'art. 23 LEtr (let. e) qui, comme déjà examiné, ne sont pas remplies en l'occurrence (cf. supra, consid. 6b).

Enfin, l’art. 42 OASA, afférent aux stagiaires, prévoit que la procédure et l’octroi d’autorisations sont fixés dans les accords concernant les stagiaires et les arrangements bilatéraux entre administrations (al. 1). L’ODM peut octroyer des autorisations de séjour pour un stage de 18 mois au maximum en imputant ces autorisations sur les nombres maximums fixés dans les accords concernant les stagiaires (al. 2). Il en résulte que l’autorité cantonale intimée n’est pas compétente pour délivrer des autorisations en vue d’effectuer un stage, cette compétence appartenant exclusivement à l’ODM, lequel a émis des réserves importantes au sujet du projet du recourant. Cas échéant, il appartiendra à ce dernier d’effectuer les démarches nécessaires auprès de cette autorité, étant toutefois précisé que dites autorisations sont réservées aux pays ayant conclu avec la Suisse un accord sur l’échange de stagiaires, ce qui n’est actuellement pas le cas du Togo (cf. ch. 4.4.9.1 a contrario Directives LEtr).

9.

Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, l'autorité intimée n'a ni violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer au recourant l'autorisation de séjour sollicitée.

10.

En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Les frais de justice sont mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario et 56 al. 3 LPA-VD).