TPRAC 2013-12-19

I. a) Selon l'article 6 du Décret du 25 novembre 2008 relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud (ci-après: « le Décret » ; RSV 172.320), le collaborateur dont la fonction n'a pas fait l'objet d'une transition directe peut déposer un recours auprès de la Commission.

Aux termes de l'article 7 du Décret, les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours auprès du tribunal de céans dans les trente jours suivant la notification de la décision attaquée. La législation sur la procédure administrative est applicable pour le surplus. Selon la jurisprudence cantonale la plus récente (CACI 12 juin 2014/317, consid. 3c), le recours au Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale est un recours de droit administratif au sens des articles 92 et suivants de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36). Il convient donc d’appliquer ces règles, notamment l’art. 95 LPA- VD relatif au délai de recours et l’art. 99 LPA-VD qui renvoie aux dispositions du chapitre IV de la loi, consacré au recours administratif (art. 73 ss LPA-VD).

b) En l'espèce, la décision attaquée est une décision finale rendue par la Commission dans un cas de transition indirecte. Le recourant a pris part à la procédure devant l’autorité de première instance et est atteint par la décision attaquée. Il dispose également d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Ces points ne sont d'ailleurs pas contestés. Le recours en réforme et le recours en nullité sont ainsi ouverts (art. 90 LPA-VD). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA- VD) par une partie qui y a intérêt (art. 75 LPA-VD), le recours motivé, dont les conclusions ne sont pas nouvelles, est recevable en la forme (art. 79 LPA-VD).

II. Aux termes de l'article 19 alinéa premier LPers-VD, les rapports de travail entre l'Etat de Vaud et ses collaborateurs sont régis par le droit public, sauf dispositions particulières contraires. L'application du droit public aux rapports de travail entre l'Etat et ses employés a pour corollaire que l'Etat est tenu de respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité, l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire ou encore le droit d'être entendu (ATF 2P.63/2003 du 29 juillet 2003, consid. 2.3 non publié).

Selon la jurisprudence précitée, le Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale n’est pas une autorité administrative hiérarchiquement supérieure à la Commission, mais une autorité judiciaire qui est distincte de l’administration et qui n’a pas de rôle exécutif. Alors que le recours auprès de la Commission est un exemple de recours auprès du supérieur hiérarchique, qui doit être soumis aux règles qui gouvernent le recours administratif (art. 73 ss LPA-VD), le recours au tribunal de céans est soumis à des règles de procédure propres aux autorités judiciaires, soit aux articles 92 et suivants LPA-VD (CACI 12 juin 2014/317, consid. 3c).

Il en découle que le tribunal de céans ne saurait substituer son appréciation à celle de l’autorité de première instance, comme le ferait une autorité supérieure saisie d’un recours administratif (Bovay et al., Procédure administrative vaudoise, n. 1 ad art. 76 LPA-VD). Dans sa pratique, le tribunal de céans a déjà relevé que la Commission bénéficie d’une compétence exclusive qui lui assure une vision d’ensemble des problématiques touchant l’adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau de poste lors de transitions semi-directes et indirectes, et que sa spécialisation assure aux collaborateurs concernés l’intervention d’une autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui sont soumis (cf. par ex. décision du 17 juin 2013 dans la cause DS09.006452). Sur cette base, le Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale intervient comme juridiction de seconde instance chargée de vérifier la conformité des décisions qui lui sont soumises avec les règles applicables, notamment avec les principes de droit administratif rappelés ci-dessus. Les parties ne sauraient donc se contenter de faire réexaminer leur cause devant le tribunal de céans, comme elles le feraient devant l’autorité administrative supérieure. Elles doivent au contraire indiquer précisément la violation du droit ou la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents qu’elles invoquent (art. 98 LPA-VD). Le tribunal de céans n’examine en principe que les griefs qui sont formulés de façon compréhensible par la partie recourante.

III. a) Le recourant s’en prend d’abord à l’avis de la Commission sur son emploi-type de « gestionnaire financier » et revendique celui de « responsable financier ». Il invoque son autonomie dans le domaine du contrôle de gestion et de la planification financière, ainsi que sa « responsabilité entière des dossiers au niveau du département pour les cinq services ».

Cette vision des choses ne ressort toutefois pas de l’instruction sur le recours. Comme l’a rappelé le témoin G.________, le recourant fonctionnait, à l’époque de la bascule, comme adjoint du responsable de l’unité financière du département. Cette première qualification exclut déjà que l’intéressé ait pu endosser la « responsabilité entière des dossiers » qu’il traitait. Mais surtout, il ressort du témoignage du prénommé que le recourant lui soumettait son travail et que les rapports de l’unité étaient ensuite adressés au Département des finances – plus précisément au Service d’analyse et de gestions financières – sous la signature électronique du responsable de l’unité. Il en découle que le recourant, quoi qu’il en dise, n’était pas responsable des rapports de son unité. Qu’il ait bénéficié de l’entière confiance de son supérieur n’en fait pas un responsable à la place de celui-ci.

D’une manière plus générale, le témoignage de G.________ ne confirme pas les responsabilités prétendues par le recourant. Lorsqu’il s’agissait de contrôler les budgets annuels ou d’effectuer les suivis trimestriels, l’intéressé travaillait, ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, sous la supervision de son supérieur qui en endossait la responsabilité et qui les faisait suivre au Service d’analyse et de gestion financières sous sa propre signature et, partant, sous sa responsabilité. S’il ressort dudit témoignage que le recourant s’occupait de l’analyse des écarts budgétaires, de la consolidation du rapport annuel sur les subventions et de préavis sur les adjudications souhaitées par le CHUV, il n’en ressort pas qu’il en était responsable. Comme l’a résumé G.________, le recourant avait un rôle de contrôleur. Son cahier des charges fait d’ailleurs état d’activités telles que conseil et assistance, suivi budgétaire, participation à l’élaboration de la procédure budgétaire, ainsi que gestion, études et analyse de projets. Il s’agit donc bien davantage de tâches de soutien de la personne responsable que de direction entraînant des responsabilités.

Les autres arguments du recourant n’emportent pas davantage la conviction. Le tribunal ne peut le suivre lorsqu’il soutient que les gestionnaires des services travaillaient sur sa demande et sous sa supervision, et qu’il demeurait le responsable final des démarches. Comme G.________ et le secrétaire général du département l’ont rappelé, il n’existe pas de lien hiérarchique entre les services et l’unité financière du département. Que le recourant ait prodigué des suggestions et des instructions aux gestionnaires des services ne faisait de lui ni leur supérieur, ni un responsable financier à la manière de son chef. Pour le surplus, c’est en vain que le recourant fait valoir qu’il travaillait sans supervision directe du responsable de l’unité alors même qu’il lui soumettait son travail pour signature. Enfin, la formation continue alléguée par le recourant n’a rien à voir avec ses responsabilités.

Pour le surplus, le recourant ne formule aucune critique à l’encontre des constatations pertinentes de la Commission, qui a relevé l’absence, dans son cahier des charges, de tâches comme la transmission des directives, l’établissement du budget et le bouclement des compte, et qui a jugé qu’il ne supportait pas les risques et les responsabilités de l’élaboration du budget, ni de ses autres tâches qu’il effectuait par délégation et sous la responsabilité de G.________. En d’autres termes, l’emploi-type de gestionnaire financier est bien celui qui sied au recourant. Mal fondé, le moyen doit être écarté.

b) Le recourant s’en prend ensuite à la chaîne 361 qui lui a été attribuée en cours d’instance par l’autorité d’engagement et qui a été confirmée par la Commission. Il n’explique cependant pas en quoi l’autorité de première instance aurait péché dans l’examen de son cahier des charges à la lumière des exigences du niveau d’expert. Il ne ressort pas non plus de l’audition du témoin G.________ que ses tâches revêtaient un aspect transversal ou qu’elles demandaient des connaissances pointues dans divers domaines.

Faute d’éléments dans le sens contraire, la décision de la Commission n’apparaît pas critiquable en tant qu’elle consacre le niveau de spécialiste du recourant et le confirme dans la chaîne 361. Le moyen est donc rejeté.

c) Dans un autre moyen relatif à la détermination du niveau, le recourant reproche à la Commission d’avoir omis de comparer son poste à d’autres postes de niveau 13 et revient sur ses tâches et sur ses responsabilités. Il n’explique cependant pas sur quels points la Commission, qui a passé en revue les exigences posées par le descriptif des fonctions des niveaux 12 et 13 quant aux compétences professionnelles, personnelles et sociales ainsi qu’à la conduite, aurait erré dans son analyse. Il n’expose pas non plus pour quelles raisons les sept postes de niveau 13, qu’il se contente d’ailleurs de mentionner sans autre précision, justifieraient de lui octroyer le même niveau. Insuffisamment motivé, le moyen ne peut qu’être rejeté.

On peut préciser que la déposition de G.________ ne fait que confirmer l’analyse de la Commission quant aux compétences du recourant. Il n’en ressort pas que celui-ci disposait d’une indépendance assez grande dans l’organisation puisqu’il soumettait son travail de contrôleur à son supérieur, lequel endossait ensuite la responsabilité des rapports de l’unité qui portaient sa signature, ou que ses tâches, essentiellement dévolues au contrôle des comptes établis par d’autres et à la vérification de justificatifs, présentaient une très grande diversité et qu’elles étaient assez souvent nouvelles, ou encore que ses principaux interlocuteurs, soit les gestionnaires financiers des services qui intervenaient dans l’élaboration des mêmes comptes et des mêmes budgets, nourrissaient des intérêts et affichaient des objectifs divergents. En d’autres termes, l’instruction complémentaire à laquelle s’est livré le tribunal permet de confirmer la décision entreprise sur ce point.

d) Le recourant voit enfin une violation du principe de l’égalité de traitement dans sa collocation au même niveau que les gestionnaires financiers des services.

aa) Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l'égalité consacré à l'article 8 alinéa premier Cst. (RS 101) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-àdire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 134 I 23 consid. 9.1). Une norme réglementaire viole l'article 8 alinéa premier Cst. lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité ou qu'elle opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à réglementer. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (ATF 128 V 217 consid. 2).

Dans la fonction publique, le principe de l’égalité de traitement exige en principe qu’à travail égal, un même salaire soit versé. Une différence de rémunération peut toutefois être justifiée par l’âge, l’ancienneté, les charges de famille, le degré de qualification, les risques, le genre et la durée de formation, l’horaire de travail, le domaine d’activité, etc., cela sans violer le droit constitutionnel. Le principe de l’égalité de traitement est violé lorsque dans un rapport de service public, un travail identique n’est pas rémunéré de la même manière. La question de savoir si des activités différentes doivent être considérées comme identiques dépend d’appréciations pouvant s’avérer différentes. Dans les limites de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de l’égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi le grand nombre de critères concevables, ceux qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires (ATF 123 I 1, consid. 6c, JdT 1999 I 547). Le Tribunal fédéral admet notamment que le principe selon lequel une rémunération égale doit être réservée à un travail égal ne peut être battu en brèche que pour des motifs objectifs. Toutefois, en matière d'égalité de traitement des fonctionnaires, le Tribunal fédéral fait preuve d'une certaine retenue (ATF 129 I 161 consid. 3.2) et admet qu'un système de rémunération présente nécessairement un certain schématisme (ATF 121 I 102 consid. 4).

bb) Il faut concéder au recourant qu’il travaillait au sein du secrétariat général de son département et non pas au sein d’un service composant celui-ci. L’on ne peut cependant pas en déduire que son poste était hiérarchiquement supérieur puisque, comme l’ont confirmé le témoin G.________ et le représentant de l’Etat Z.________, aucun lien hiérarchique n’existe entre l’unité financière départementale et les services. Le recourant ne peut pas non plus trouver argument dans le fait que les gestionnaires des services n’exercent pas d’activité de contrôle ; comme l’a dit Z.________, il s’agit simplement de rôles différents, sans subordination entre eux. Le recourant ne démontre pas non plus que ses tâches seraient plus complexes dans la mesure où il contrôle les budgets et les comptes de plusieurs services ; le tribunal est plutôt d’avis que les démarches, les examens et les techniques de contrôle ne différent guère d’un service à l’autre. En outre, il ne ressort ni du cahier des charges, ni des autres éléments disponibles que le recourant avait pour mission de résoudre des problèmes complexes qui échappaient aux spécialistes des services et qui nécessitaient le concours d’un expert. Il ressort plutôt du cahier des charges de l’intéressé que le Secrétaire général ou son adjoint étaient en charge des mandats particuliers du contrôle de gestion. S’agissant enfin des exigences de formation, qui sont un diplôme de comptable contrôleur de gestion et une pratique professionnelle de trois ans selon le cahier des charges du recourant, elles ne paraissent pas excéder la parcours professionnel prévu par la fiche emploi-type de gestionnaire financier.

En définitive, le recourant ne démontre pas qu’il est victime d’une inégalité de traitement en étant classé au même niveau que les autres gestionnaires financiers qui travaillent au sein des services. En l’absence de tout autre élément, le seul fait d’exercer des tâches au sein de l’étatmajor du département ne suffit pas à créer un droit, sous l’angle de l’égalité de traitement, à être mieux rémunéré que les personnes qui exercent la même fonction au sein des services. Cela est d’autant plus vrai que les autorités cantonales disposent d'un large pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les questions de rémunération (ATF 123 I 1, JdT 1999 I 547; ATF 121 I 49, JdT 1997 I 711, ATF 121 I 102 c. 4a précités).

IV. En résumé, le recourant a été correctement classé dans la fonction 36112 sous l’emploi-type de gestionnaire financier par la Commission, et il n’y a rien à redire à cela au terme de l’instruction du recours. Sa qualité d’adjoint et la supervision de son supérieur excluent qu’il joue le rôle d’un responsable financier. Ses activités de conseil, de contrôle, de gestion et d’analyse faisaient certes appel à des connaissances spécialisées, mais ne revêtaient pas d’aspect transversal et n’exigeaient pas de connaissances pointues dans divers domaines, à la manière d’un expert. Il était dès lors logique de le classer au niveau maximum de la chaîne 361. Ce classement est enfin cohérent dès lors que l’autre adjoint départemental et les gestionnaires de services bénéficient du même niveau.

Il s’ensuit que le recours sera rejeté.

Les frais de seconde instance sont arrêtés à 500 fr. et mis à la charge du recourant (art. 47 al. 2, 49 al. 1 LPA-VD, art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007; RSV 173.36.5.1).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'intimé, qui n'a pas engagé de frais externes pour la présente procédure.