A1 24 90

1. Déposé en temps utile et conforme aux autres exigences légales, le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 79a al. 1 let. a, 80 al. 1 let. a-c, 44 al. 1, 46 et 48 LPJA).

2.

2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA), la recourante a sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci ne seront pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 I 285 consid. 6.3.1 ; ACDP A1 24 16 du 29 août 2024 consid. 2.1).

2.2 En l’occurrence, le Conseil d’Etat a produit l’intégralité de son dossier, lequel comprend celui de la commune, ce qui satisfait à la demande de la recourante. Le dossier comporte un plan de situation et différents plans représentant la construction projetée (cf. plan [1:500] : « Extrait du plan registre foncier » ; plans [1:100 ; 1:200 ; 1:500] : « Enquête », bordereau des pièces déposées par le Conseil d’Etat [ci-après : bordereau des pièces], p. 9-10). De plus, la consultation par le Tribunal de céans du site internet Google Maps lui permet d’avoir une parfaite vision du secteur concerné. Ces divers éléments suffisent à établir les faits pertinents et en particulier à se faire une idée précise du projet. Partant, la Cour renonce à la mise en œuvre d’une vision locale (art. 80 al. 1 let. d, 56 et 17 al. 2 LPJA ; ACDP A1 23 27 du 2 avril 2024 consid. 1.2). Quant à l’expertise et aux autres moyens de preuve « réservés », il s’agit d’une clause de style prohibée par la LPJA et le CPC (arrêt du Tribunal fédéral 1C_415/2022 du 11 juin 2024 consid. 4.4).

3. Dans un premier grief, la recourante reproche au Conseil d’Etat d’avoir confirmé le bien-fondé de la décision du 16 février 2023 en se basant sur la « stratégie » décidée par le Conseil municipal le 25 juin 2015. Elle estime en effet que cet acte présente une force normative insuffisante pour justifier un refus d’autorisation de construire, car il n’est pas intégré au RCCZ et qu’il n’a pas fait l’objet d’un processus législatif adéquat. Elle considère dès lors que le Conseil d’Etat a violé les principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité.

3.1

3.1.1 Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti - au moins implicitement - par toutes les constitutions cantonales. Il impose le respect des compétences établies par le droit constitutionnel en interdisant à un organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Il interdit en particulier au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, cette attribution revenant au pouvoir législatif. L'exécutif communal doit en principe se limiter à élaborer et à appliquer les règlements communaux décidés par l’Assemblée primaire ou le Conseil général (art. 36, 78 al. 3 let. a et 79 al. 1 let. b Cst./VS ; cf. ég. art. 17 al. 1 let. a LCo), à moins qu'il puisse se fonder sur une délégation législative (arrêt du Tribunal fédéral 8C_367/2023 du 12 janvier 2024 consid. 5.2.2). Une restriction apportée par le pouvoir exécutif, par voie d'ordonnance, à un droit consacré au niveau légal devrait à tout le moins reposer sur une délégation législative claire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_639/2023 du 16 juillet 2024 consid. 3.4).

Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente. L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_112/2022 du 7 juillet 2023 consid. 3.1).

3.1.2 Afin de lutter contre la thésaurisation des terrains à bâtir et de garantir la disponibilité des terrains constructibles, le législateur fédéral a édicté l’art. 15a LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014. Cet article énonce que les cantons prennent, en collaboration avec les communes, les mesures nécessaires pour que les zones à bâtir soient utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant des mesures d’améliorations foncières, telles que le remembrement de terrains (al. 1). L’alinéa 2 précise que le droit cantonal prévoit que l’autorité compétente peut, si l’intérêt public le justifie, imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution, ordonner les mesures prévues par le droit cantonal.

Le Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire expose qu’ « en ce qui concerne l’encouragement de la disponibilité des zones à bâtir (art. 15a), les mesures à prendre par les cantons devront, pour autant que la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) soit touchée, respecter les conditions de l’art. 36 Cst., aux termes duquel les restrictions apportées aux droits fondamentaux nécessitent une base légale, celles qui sont graves devant être prévues par une loi. Les restrictions doivent de plus être justifiées par un intérêt public, être proportionnées au but visé et préserver le noyau du droit fondamental qu’elles affectent (Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire, Feuille fédérale [FF] 2010 959, p. 991).

Au niveau cantonal, les articles 16 ss LcAT, entrés en vigueur le 9 septembre 2016, concrétisent l’art. 15a LAT. L’art. 16 LcAT indique que les communes œuvrent en faveur de la réalisation effective de leur planification par une politique foncière active adaptée aux circonstances du lieu (al. 1) et qu’elles adoptent des mesures afin de garantir la disponibilité du sol, notamment lors de nouvelles mises en zone ou de changements d'affectation. Elles peuvent le faire par le biais de contrats (al. 2). L’art.16b LcAT précise que si l'intérêt public le justifie, et si le RCCZ le prévoit, la commune peut fixer un délai de construction au propriétaire d'un terrain à affecter ou déjà affecté en zone à bâtir, mais non encore construit ou sous-utilisé. Elle le fait dans le cadre d'une décision. Le délai minimum est fixé à dix ans. Les détails sont réglés dans le RCCZ (al.1). L'intérêt public est notamment donné dans les cas suivants (a) dans le territoire concerné, l'offre en zone à bâtir disponible est insuffisante; (b) le bien-fonds se trouve dans un territoire désigné par le plan directeur cantonal comme d'importance cantonale ; (c) le bien-fonds se situe dans un secteur destiné à la densification du bâti (al. 2).

Le Message du Conseil d’Etat du 19 novembre 2015 accompagnant le projet de révision partielle de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 23 janvier 1987 (LcAT) explique que l’art. 16 LcAT « pose le principe d’une politique foncière active et qu’une certaine compétence est donnée aux communes pour innover et trouver des mesures pour que leur planification soit mise en œuvre, notamment par le biais de conclusion de contrats d’urbanisme ou de contrats prévoyant une obligation de construire et un droit d’emption. Le terme « notamment » utilisé à l’alinéa 2 permet d’ouvrir le champ du possible dans le sens où cela donne l’opportunité aux communes de prendre également des mesures sur des terrains déjà mis en zone ». Quant à l’art. 16b LcAT, le Message précise que la possibilité d’obliger un propriétaire à construire se justifie pour combattre la thésaurisation des terrains à bâtir, mieux utiliser les infrastructures existantes et veiller à ce que les besoins en terrains ne soient pas satisfaits par une extension continuelle des zones à bâtir. Il s’agit de trouver un équilibre entre les principes d’aménagement du territoire, le développement durable et la garantie de la propriété (cf. Message du Conseil d’Etat du 19 novembre 2015 accompagnant le projet de révision partielle de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 23 janvier 1987 [LcAT] [2ème étape], p. 32-33).

3.2 En l’espèce, l’autorité précédente considère que les motifs à l’origine du refus d’autorisation, à savoir une « sous-utilisation des capacités du site » et une entrave à « l’implantation de nouvelles activités », reposent sur une appréciation adéquate de la « stratégie » décidée par le Conseil municipal. Elle estime que cette dernière poursuit, conformément à la LAT, des objectifs de densification vers l’intérieur, dans un contexte de pénurie d’emplacements destinés aux activités industrielles (cf. consid. 4.2 de la décision litigieuse, p. 76-77 du dossier).

3.2.1 La Cour relève tout d’abord que l’autorité précédente, et la commune avant elle, n’a procédé à aucun calcul. En particulier, elle n’a pas déterminé la surface constructible de la parcelle n° 9261, compte tenu de son indice brut d’utilisation du sol (IBUS) de 0.93 (chiffre obtenu après conversion de l’indice d’utilisation selon l’annexe 1 art. A1-1 OC). Elle n’a également pas arrêté la surface résiduelle disponible, en considération des 16 boxes et de l’allée en pavés engazonnés autorisés en 2020. Elle n’a pas davantage analysé les distances aux limites et entre bâtiments et les servitudes de transfert d’indice et de contiguïté qui grèvent la parcelle n° 9261, lesquelles limitent les droits à bâtir de ladite parcelle. La surface des boxes projetés n’a non plus pas été discutée. Par conséquent, la conclusion avancée d’une « sous-utilisation » de la parcelle n° 9261 n’est pas étayée. La Cour constate ensuite que l’autorité précédente n’a pas examiné quel était le type d’activité « future » envisagée par la « stratégie » communale sur la parcelle litigieuse et pour quel motif les boxes projetés entravaient ce futur développement, étant précisé que la recourante a, à réitérées reprises, affirmé que les boxes étaient facilement démontables. Enfin, l’assertion d’une « pénurie de terrains destinés aux activités industrielles » est dénuée de pertinence dans la présente affaire. Non seulement la pénurie n’est pas démontrée mais, surtout, la parcelle litigieuse, située en zone mixte, ne permet pas d’accueillir des industries (art. 95 RCCZ). Elle ne pourrait donc dans tous les cas pas pallier actuellement un éventuel manque de terrains destinés aux activités industrielles.

3.2.2 Le document sur lequel repose le raisonnement de l’autorité précédente, à savoir l’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 25 juin 2015, renferme la réflexion et la vision du Conseil municipal à propos des zones industrielles et des zones mixtes. Il énumère différentes mesures générales décidées par le Conseil municipal dans ce contexte. Ce document ne s’adresse à l’évidence pas aux administrés. Il s’agit là tout au plus d’une ordonnance administrative, soit un acte unilatéral, général et abstrait, dont les destinataires sont les agents de l’Etat et qui n’est pas considéré comme une règle de droit. Ce type d’ordonnance, qui n’est pas obligatoirement publiée, ne lie ni le juge, ni les administrés, auxquels elle ne peut pas imposer d’obligations ou octroyer de droits (art. 101 al. 2 LCo ; cf. ég. ATF 142 II 182 consid. 2.3.2, cité par ex. in arrêt du Tribunal fédéral 1C_467/2023 du 26 mars 2024 consid. 3.3.2). Par conséquent, les autorités précédentes ne pouvaient pas se fonder sur cet acte pour justifier le refus d’autorisation délivré.

3.2.3 La « stratégie zone industrielle : zones industrielles et mixtes » décidée le 25 juin 2015 ne constitue non plus pas un moyen découlant des articles 15a LAT et 16 ss LcAT, en particulier car elle est antérieure à l’entrée en vigueur de ces articles. Il est incontesté que le refus d’autorisation porte atteinte à la propriété de la recourante, dans la mesure où il l’empêche de bâtir la construction envisagée. Or, la « stratégie zone industrielle : zones industrielles et mixtes », décidée par l’organe exécutif de la commune, ne répond pas aux réquisits de l’art. 36 al. 1 Cst., puisqu’il s’agit là d’une ordonnance administrative, qui ne constitue pas une base légale (pour la notion de base légale et d’ordonnance administrative, cf. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd. 2018, n° 476 ss, p. 165 ss). De plus, si cette ordonnance renferme, certes, des réflexions relatives aux zones industrielles et mixtes, la problématique de la « sousoccupation », soit l’intérêt public (densification insuffisante) avancé par les autorités précédentes pour motiver le refus d’autorisation, concerne uniquement les zones industrielles. En effet, l’extrait du procès-verbal de la séance du 25 juin 2015 précise que « l’occupation du parcellaire en zone industrielle est globalement sous-utilisée ». Cette formulation n’inclut pas la zone mixte, pour laquelle des précisons sont ensuite apportées (« les zones mixtes ne sont pas mixtes », cf. bordereau des pièces, p. 156). Cette zone rencontre vraisemblablement un problème de diversité plutôt que de densification. Or, l’autorisation de construire du 5 novembre 2020 n’a pas mentionné une éventuelle problématique de densification et d’utilisation de la parcelle litigieuse, alors même que la « stratégie » décidée le 25 juin 2015 existait déjà (cf. bordereau des pièces, p. 34, 37 et 50). Partant, l’intérêt public dont se prévalent les autorités précédentes n’est pas pertinent ici. Quant à la condition de la proportionnalité, elle n’a pas été analysée. En particulier, l’autorité précédente n’a pas examiné si d’autres mesures, plutôt qu’un refus pur et simple, auraient permis de « concilier » l’intérêt public, non démontré ici, et l’intérêt privé de la recourante à l’aménagement requis. Par conséquent, la décision litigieuse ne parvient à démontrer le respect d’aucune des trois conditions cumulatives énumérées à l’art. 36 Cst.

Pour tous ces motifs, l’autorité précédente, en confirmant le refus d’autorisation délivré le 16 février 2023, lequel repose sur la « stratégie » décidée par le Conseil municipal le 25 juin 2015, a contrevenu aux articles 5 et 36 Cst.

Partant, le grief doit être admis.

4. La commune soutient que l’autorisation de construire doit, quoi qu’il en soit, être refusée, car les boxes envisagés, qu’elle qualifie de « garages » s’apparentant à un parking couvert, contreviennent aux articles 25 et 31 LC ainsi qu’à l’art. 44 RCCZ.

4.1 L’art. 25 al. 1 LC prévoit que les constructions et les installations doivent respecter l'environnement naturel et bâti dans lequel elles s'inscrivent notamment du point de vue du volume, de l'emplacement, de la forme, des matériaux et de leur couleur. L’art. 44 let. a RCCZ précise que toute construction doit être conçue selon les règles de l'art et présenter une expression architecturale cohérente et en rapport avec son environnement. L’art. 31 LC énonce que les constructions et les installations ne doivent pas produire sur le voisinage des effets qui seraient en contradiction avec le RCCZ.

Les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation, notamment lorsqu’elles examinent la question de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre l’aspect ou le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_481/2023 du 26 mars 2024 consid. 2.1.3 et les réf. cit.). L'application d'une telle clause d'esthétique ne doit cependant pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance (ATF 115 Ia 114 consid. 3c, cité par ex. in arrêt du Tribunal fédéral 1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 6.1 ; RVJ 2018 p. 18).

4.2 En l’occurrence, la notion de « garages » a été retenue par la commune, car la recourante a coché cette « option » dans le formulaire de demande d’autorisation de construire. Ce choix indique uniquement que la construction projetée se rapproche le plus de cette dénomination, parmi toutes celles proposées, sans pour autant que les boxes litigieux consistent effectivement en des « garages » (cf. bordereau des pièces, p. 2). En outre, la référence à de l’entreposage est évoquée à plusieurs reprises par la recourante (cf. p. 24 et 25 du dossier ; cf. ég. bordereau des pièces, p. 10). Le fait que ces boxes sont en partie destinés à de la location est également irrelevant, étant précisé qu’aucune prescription n’impose que la construction soit utilisée par la seule requérante. Dans tous les cas, les boxes d’entreposage et les garages représentent des affectations qui sont a priori autorisées en zone mixte (art. 95 RCCZ). Aussi, la qualification « ambiguë » des boxes s’était déjà présentée lors du projet approuvé en 2020, sans que cela fasse obstacle à la délivrance de l’autorisation de construire sollicitée (cf. en particulier le préavis du Service de l’urbanisme et de la mobilité du 13 octobre 2020 selon lequel : « Le projet prévoit la construction de 16 locaux de stockage [appelé garages par le requérant] […] En l’état, il peut donc s’agir autant de stationnements automobiles que de locaux de stockage des entreprises. L’affectation est conforme à la zone mixte. », bordereau des pièces, p. 50). La commune se prévaut de motifs esthétiques, mais elle n’invoque aucune circonstance, par exemple une modification du RCZZ, qui justifierait un éventuel changement de la pratique communale depuis le permis de bâtir octroyé en 2020, lequel a autorisé la construction de boxes en tous points identiques à ceux litigieux ici. Le large pouvoir d'appréciation dont dispose la commune en matière d’esthétique ne l’exempte pas de fonder et de justifier son propos sur la base de motifs objectifs. La commune ne démontre non plus pas que le projet occasionne pour le voisinage des immissions illicites, notamment en termes de bruit ou de pollution de l’air (art. 31 LC a contrario). Cela étant, les considérations d’ordre esthétique et environnementales ne sont pas susceptibles de justifier le refus d’autorisation délivré à la recourante.

5. Le recours doit donc être admis et la décision du Conseil d’Etat doit être annulée (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Cette conclusion dispense la Cour de céans de se livrer à l’examen des autres critiques soulevées par la recourante. L’affaire est renvoyée à la commune laquelle rendra une nouvelle décision en tenant compte des considérants qui précèdent.

6.

6.1 L'issue du litige commande de remettre exceptionnellement les frais en application de l'article 89 al. 2 LPJA.

6.2 La recourante, qui obtient gain de cause et a pris une conclusion en ce sens, a droit à une indemnité de dépens (art. 91 al. 1 LPJA). Eu égard à l’activité déployée par les mandataires successifs de la recourante, qui a principalement consisté en la rédaction du recours administratif du 20 mars 2023 (11 pages), d’un courrier du 26 juin 2023 (une 10 juin 2024 (quatre pages), les dépens seront arrêtés à 2500 fr. (TVA et débours compris) et mis à la charge de l’Etat du Valais (art. 4 et 39 LTar ; art. 91 al. 1 LPJA a contrario).