Staatsanwaltschaft, Stellenplan

1. Einleitung Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich muss über die notwendigen Mittel und Rahmenbedingungen verfügen, um ihren gesetzlichen Auftrag in der erforderlichen Qualität zu erfüllen und ihren Beitrag zur Aufrechterhaltung der Sicherheit im Kanton leisten zu können. Eine eingehende Analyse im Jahr 2019 hat gezeigt, dass die mit der Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0) am 1. Januar 2011 bewilligten sechs zusätzlichen Stellen die gestiegenen formellen Anforderungen in keiner Weise abzudecken vermögen. Ohne zusätzliche personelle Mittel ist davon auszugehen, dass bereits in naher Zukunft eine wirksame Strafverfolgung in vielen Bereichen nicht mehr möglich sein wird. Die unter anderem mit dem Programm STR2020 erzielten Effizienzsteigerungen durch Massnahmen wie z. B. verbesserte Prozesse oder angepasste Strukturen vermögen dabei lediglich einen kleinen Teil zur Erhöhung von Leistung und Wirkung beizutragen. Mit den dringend notwendigen Stellenaufstockungen werden folgende Ziele verfolgt: – Beschleunigung der Verfahren gemäss gesetzlichem Auftrag (Art. 5 StPO) im Interesse sämtlicher Verfahrensbeteiligten; – Aufrechterhaltung einer wirksamen und dadurch glaubwürdigen Strafverfolgung zur Erhaltung des Rechtsfriedens als wesentliche Staatsaufgabe; – Schutz des Wirtschaftsstandorts und Finanzplatzes Zürich durch konsequente Verfolgung von Wirtschaftskriminalität auf allen Stufen; – Erfüllung der präventiven gesetzlichen Aufgaben, um insbesondere auch Gewaltdelikte wirksam verhindern zu können; – rasche und konsequente Bekämpfung von neuen Erscheinungsformen der Kriminalität zusammen mit der Polizei; – Verbesserung der Arbeitsplatzattraktivität für die Mitarbeitenden durch Verringerung der Belastung.

2. Ausgangslage Die Staatsanwaltschaft Kanton Zürich (STA.ZH) hat 2019 einen Entwicklungsplan als Grundlage für eine solide Ressourcenplanung erstellt. Damit soll sichergestellt werden, dass die STA.ZH bis 2026 über das benötigte Personal verfügt, um eine wirkungsorientierte und zeitgerechte

Strafverfolgung nachhaltig zu gewährleisten. Der Entwicklungsplan dient als internes Planungsinstrument der Direktion der Justiz und des Innern. Im Entwicklungsplan ist für die gesamte Planungsperiode von 2019 bis 2026 ein Gesamtbedarf von 54 Stellen auf verschiedenen Funktionen ausgewiesen. Mit RRB Nr. 885/2019 wurde ein erster Schritt zur Umsetzung des Entwicklungsplans gemacht, indem 14 Stellen (sieben Staatsanwältinnen bzw. Staatsanwälte und sieben Verwaltungsassistenzen) bewilligt wurden. Dieser soll in den Jahren 2020 und 2021 umgesetzt werden. Damit verbleibt ein Mittelbedarf für die Periode 2022 bis 2026 von 40 Stellen. Davon braucht es 30 Stellen als Nachholbedarf und weitere zehn Stellen für voraussehbare Entwicklungen und neue gesetzliche Aufgaben. Der rechtliche Spielraum für die Staatsanwaltschaft ist eng. Sie hat sich bei ihrer Aufgabenerfüllung an die Grundsätze des Verfolgungszwanges und des Beschleunigungsgebotes zu halten. Das Beschleunigungsgebot, also die Pflicht der Strafverfolgungsbehörden, Strafverfahren unverzüglich an die Hand zu nehmen und sie ohne unbegründete Verzögerung zum Abschluss zu bringen, ist nicht nur im nationalen Recht, sondern auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert. Aufgabe des Staates ist es, durch entsprechende Organisation der Strafrechtspflege dafür zu sorgen, dass Verfahren innert angemessener Frist abgeschlossen werden können. Fehlen die dafür benötigten personellen Mittel, besteht die Gefahr, dass die STA.ZH ihren gesetzlichen Auftrag nicht in der erforderlichen Qualität und Quantität erfüllen kann. Die Arbeitsbelastung der STA.ZH ist im Laufe der letzten zehn Jahre stark angestiegen. Wesentliche Gründe dafür sind das Wachstum der Bevölkerung, neue Erscheinungsformen der Kriminalität, der rasante Anstieg der über das Internet begangenen Straf‌taten sowie die Entwicklung zu einer 24-Stunden-Gesellschaft. Weitere Ursachen sind der durch die 2011 eingeführte StPO verursachte Mehraufwand, die vollständige Umsetzung des Sollbestandes der Kantonspolizei Zürich (Zuwachs von mehr als 200 Polizistinnen und Polizisten in den letzten zehn Jahren) sowie der markante Ausbau anderer Polizeikorps, so z. B. der Stadtpolizei Winterthur von 186 Stellen im Jahr 2008 auf 210,5 Stellen im Jahr 2018, und die damit einhergehende massive Zunahme der Falleingänge vor allem bei den Regionalen Staatsanwaltschaften.

3. Steigende Fallzahlen Die Falleingänge sind jährlichen Schwankungen ausgesetzt. Der Trend über die letzten zehn Jahre zeigt aber nach oben. Eine starke Steigerung der Eingänge ist insbesondere zwischen 2008 und 2015 zu verzeichnen, die total rund 21% entspricht. In den Folgejahren haben sich die Ein- gänge auf hohem Stand stabilisiert. Besonders stark fiel die Steigerung der Eingänge über die letzten zehn Jahre bei den fünf Regionalen Staatsanwaltschaften aus. So verzeichnete die Staatsanwaltschaft Winterthur/ Unterland einen Zuwachs von rund 20% und die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis einen solchen von rund 27%. Die Pendenzen, also die noch nicht erledigten Fälle aus den Vorjahren, stiegen bei den Regionalen Staatsanwaltschaften 2017 sogar um rund 14% auf rund 8400 an und bewegen sich damit wieder auf dem sehr hohen Niveau von 2015. Für die Folgejahre ist weiterhin eine steigende Entwicklung festzustellen, sodass der Bestand der Pendenzen Ende 2020 rund 9400 unerledigte Fälle betrug.

4. Grosser Nachholbedarf a. Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung Die Einführung der StPO 2011 bewirkte eine Verlängerung der durchschnittlichen Verfahrensdauer und führte auch zu einer deutlichen Zunahme der Verfahrensschritte pro Einzelfall. Gründe dafür sind, dass einerseits die Rolle der Staatsanwaltschaft in der Verfahrensleitung gestärkt wurde und anderseits ein wesentlicher Ausbau der Teilnahme- und Anwesenheitsrechte von mitbeschuldigten Personen stattgefunden hat. Hinzu kommt die neue Pflicht zur Ankündigung des Verfahrensabschlusses und der vorgesehenen Erledigungsart mit der Folge, dass damit nicht einverstandene Parteien den Verfahrensabschluss mit zusätzlichen Beweisanträgen verzögern. Diese Veränderungen haben einen erheblichen Mehraufwand im Verfahren zur Folge. Eine Untersuchung der Schweizerischen Staatsanwälte-Konferenz (SSK) hat ergeben, dass der den Staatsanwaltschaften durch die Einführung der StPO entstandene Mehraufwand rund 10% beträgt. Dies hätte rechnerisch für die STA.ZH einen Stellenzuwachs von 30 Stellen bedeuten müssen. Tatsächlich betrug der Zuwachs damals lediglich sechs Stellen. Aufgrund der derzeit laufenden Revision der StPO muss damit gerechnet werden, dass sich die Situation nochmals verschärft. So hat der Nationalrat unter anderem sämtliche Minderheitsanträge zur Einschränkung der Teilnahmerechte abgelehnt und die Informationspflicht vor Untersuchungsabschluss ausgedehnt. Die neue StPO hat bei einzelnen Deliktsarten zudem zu markanten Belastungen geführt. So sind seit 2011 die Ehrverletzungsdelikte von 650 auf über 1200 Fälle gestiegen. Ebenfalls markant ist die Steigerung der Fallzahlen bei Erpressung (41 Fälle im Jahr 2011 auf über 170 Fälle).

b. Häusliche Gewalt und präventive Aufgaben der Staatsanwaltschaft Die zahlreichen Fälle im Zusammenhang mit häuslicher Gewalt (HG-­ Fälle) binden sowohl bei den Regionalen Staatsanwaltschaften als auch bei der STA I, die mit den qualifizierten HG-Fällen betraut ist, stetig mehr Mittel. Gemäss der polizeilichen Kriminalitätsstatistik ist von 2015 bis 2020 ein Anstieg der Fallzahlen pro Jahr von 2391 auf 3370 Fälle zu verzeichnen. Entwicklung Straf‌taten Häusliche Gewalt

Anzahl Straftaten Häusliche Gewalt 3391 3370

3000 2788

2015 2016 2017 2018 2019 2020

(Quelle: Polizeiliche Kriminalitätsstatistik)

HG-Fälle und andere opferzentrierte Deliktsarten sind sehr oft Pikettfälle. Rasches Handeln und sofortige Zuführung der Gefährderinnen und Gefährder setzen eine stabile und ressourcenstarke Pikettstruktur voraus. Genauso wichtig wie die rasche Intervention der Polizei ist die unverzüglich folgende staatsanwaltschaftliche Hafteinvernahme, um bei den Täterinnen und Tätern effizient und nachhaltig Wirkung zu erzielen. Zur Anordnung von Freiheitsstrafen, Massnahmen und Therapien braucht es gesetzlich zwingend Staatsanwältinnen und Staatsanwälte. Der Umgang mit sogenannten Gefährderinnen und Gefährdern, insbesondere solchen mit psychischen Auffälligkeiten, ist nach wie vor eine grosse Herausforderung. Ins Gewicht fallen die aufwendigen präventiven strafprozessualen Massnahmen wie z. B. die Inhaftierung wegen Ausführungsgefahr, die Anordnung zielgerichteter Ersatzmassnahmen oder die Erteilung von Weisungen für Lernprogramme. Statt einer Bestrafung wünschen sich laut einer im Auftrag des Kantons Zürich durchgeführten Studie die meisten Opfer, dass die Täterin oder der Täter die Probleme angeht, Beratungen aufsucht oder eine Therapie macht. Die Staatsanwältinnen und Staatsanwälte müssen daher in diesen Bereichen, die durch die Verlagerung von der Bestrafung zur Prävention bedeutsamer werden, weitergebildet werden. Ein erhöhter Mittelbedarf besteht schliesslich in der Zusammenarbeit mit den Schnittstellen (polizeiliche Fachstellen, Interventionsstelle gegen Häusliche Gewalt sowie Opferberatungsstellen). Der Staatsanwaltschaft werden von Gesetzgebung und Rechtsprechung immer mehr auch präventive Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr übertragen (z. B. Haftgrund der Ausführungsgefahr oder Parteistellung bei Vollzugslockerungen für gemeingefährliche Täterinnen und Täter). Der STA I obliegt damit neben den bereits erwähnten opferzentrierten Gewaltverbrechen neu zusätzlich Präventionsarbeit, indem sie Fälle von Ausführungsgefahr bei besonders schweren Fällen der Gefahrenabwehr von Gewaltdelikten zu bearbeiten hat. Das erfordert eine intensive und (zeitlich) aufwendige Zusammenarbeit mit dem Gewaltschutzdienst der Kantonspolizei und die Erarbeitung von individuell angepassten Lösungen. Auch wenn die Verwirklichung einer derartigen Ausführungsgefahr nie absolut ausgeschlossen werden kann, muss ein derartiges Risiko –

z. B. eines Amoklaufs – möglichst klein gehalten werden, was die Bereitstellung der dazu erforderlichen zeitlichen und damit personellen Mittel erfordert. Alle diese Fälle sind von der Staatsanwaltschaft zu bewältigen, was insbesondere aus den aufgeführten Gründen eine grössere Anzahl von Fallbearbeitenden sowohl bei den Regionalen Staatsanwaltschaften als auch bei der STA I dringend notwendig macht. c. Virtuelle Gewalt, insbesondere über Social Media Die Erwartungshaltung der Gesellschaft bezüglich jederzeitiger Erreichbarkeit sowie die unverzügliche Verbreitung von Informationen über Social-Media-Kanäle stellen für die Strafverfolgungsbehörde eine neue und ressourcenintensive Herausforderung dar. So ist eine Belastungszunahme im Massengeschäft der Regionalen Staatsanwaltschaften in erheblichem Masse auf sogenannte Social-Media-Delikte zurückzuführen. Bedeutsam dabei sind Anzeigen wegen Gewaltdarstellungen, Pornografie, Ehrverletzungen, Drohung, Nötigung und Erpressung. Unter den Straf- ‌tatbestand der Gewaltdarstellungen fallen das Empfangen und Verschicken grausamer Bilder, welche die elementare Würde des Menschen verletzen. Dieser neuen Form der virtuellen Gewalt, die von wüsten Beschimpfungen über üble Nachrede bis hin zu Gewaltandrohungen reicht und für die betroffenen Opfer mit erheblichen emotionalen, sozialen und finanziellen Schäden verbunden ist, muss durch die Strafverfolgungsbehörden wirksam und rasch – nicht nur durch Bestrafung, sondern auch durch die Anordnung geeigneter Massnahmen (z. B. Sperrung Social-Media-­ Account) – Einhalt geboten werden.

d. Gesetzesänderungen und Änderung der Rechtsprechung Die seit 1. Oktober 2016 geltenden Bestimmungen zur Landesverweisung (Art. 66a ff. Strafgesetzbuch [StGB, SR 311.0]) sowie die seit 1. Januar 2019 geltenden Bestimmungen zum Tätigkeitsverbot (Art. 67 StGB) führen zu einer erheblichen Mehrbelastung der Regionalen Staatsanwaltschaften. So muss bei Vorliegen einer sogenannten Katalogtat grossmehrheitlich Anklage erhoben werden, was im Regelfall auch zur Bestellung einer Verteidigung führt und Mehraufwand im Verfahren zur Folge hat. Die bisher geltende Generalverfügung der Oberstaatsanwaltschaft zur DNA-Profilerstellung wurde gerichtlich als nicht rechtmässig beurteilt und aufgehoben. Damit ist in jedem Einzelfall eine Verfügung der Verfahrensleitung notwendig. Diese Änderungen haben einen erheblichen Mehraufwand zur Folge.

5. Neue Aufgaben a. Digitale Transformation Die Digitale Transformation wird in den nächsten Jahren auch die Strafjustiz stark verändern, aber auch intensiv beanspruchen. Auf nationaler Ebene wurde das Projekt Justitia 4.0 lanciert, mit dem der digitale Wandel in der Schweizer Justiz in Straf-, Zivil- und Verwaltungsgerichtsverfahren vorangetrieben wird. Das Projekt beansprucht bereits heute erhebliche personelle Mittel der STA.ZH. Mit zunehmenden Projektfortschritt wird diese zeitliche Beanspruchung weiter zunehmen und in der Phase der gestaffelten Einführung ab ungefähr 2024 eine hohe zusätzliche Belastung für die STA.ZH (wie auch für die anderen Strafverfolgungsbehörden) bedeuten. Parallel dazu muss die STA.ZH die digitale Transformation auch mit ihren Schnittstellenpartnern in der gesamten Strafprozesskette (Polizei – Staatsanwaltschaft – Gerichte – Rechtsvertreterinnen und Rechtsvertreter – Vollzug) bewältigen und in ihren internen Abläufen und Strukturen umsetzen. Wenn die Digitalisierung in der Strafprozesskette ein Erfolg werden soll, wird der Prozess in der Phase der Transformation zusätzliche personelle Mittel aus dem Fachbereich der Strafverfolgung binden, bevor sich nach erfolgreicher Umsetzung die entsprechenden Produktivitätsgewinne erzielen lassen. b. Grundlage für neue Erscheinungsformen der Kriminalität Neue Erscheinungsformen der Kriminalität müssen zusammen mit der Polizei zeitnah und wirksam bekämpft werden können. Ein Musterbeispiel für solche neuen Erscheinungsformen sind die Kreditbetrüge Covid-19, die für die Strafverfolgungsbehörden eine massive zusätzliche Belastung darstellen. Für neuartige Erscheinungsformen müssen personelle Mittel zur Verfügung stehen, um innovative und effiziente Vorgehensweisen zu erarbeiten, entsprechende Beratung durch Spezialistinnen und Spezialisten bereitzustellen und die notwendige Koordination zu gewährleisten. Im Fall der Kreditbetrüge Covid-19 wurde dies durch die STA III wahrgenommen. Damit die Verfahren angemessen geführt werden können, werden auch erhebliche Mittel bei den Regionalen Staatsanwaltschaften benötigt, welche die meisten dieser Fälle in Zusammenarbeit mit der Ermittlungsabteilung Wirtschaftsdelikte der Kantonspolizei bearbeiten. Per Anfang Mai 2021 werden insgesamt 257 Verfahren zu Kreditbetrügen

Covid-19 mit einer mutmasslichen Deliktsumme von rund 42,2 Mio. Franken geführt. Die Verfahren sind ausserordentlich aufwendig, da z. B. vielfach Konkursdelikte mit mehreren Beschuldigten damit verbunden sind. Gerade weil der Staat hier in einer Krisensituation «grosszügige» Hilfe geleistet hat, erwartet die Bevölkerung ein zeitnahes und konsequentes Handeln der Strafverfolgungsbehörden.

6. Bisherige Stellenaufstockungen ausserhalb des Entwicklungsplans Der Regierungsrat hat in den Jahren 2017 und 2018 ausserhalb des Entwicklungsplans zusätzliche Stellen für die Staatsanwaltschaft bewilligt (RRB Nrn. 113/2017 und 1277/2018). Diese Stellen wurden für die Bekämpfung neuer und komplexer Phänomene nötig und stehen nicht im Zusammenhang mit dem Entwicklungsplan. Konkret geht es um die Phänomene mittelgrosser komplexer Wirtschaftskriminalität (Para-WK) und Cyberkriminalität. Die für die Bekämpfung von Para-WK bewilligte Verstärkung von sechs Staatsanwältinnen und Staatsanwälten wurde mit fünf Neuanstellungen bei den Regionalen Staatsanwaltschaften und einer Neuanstellung bei der Staatsanwaltschaft III umgesetzt. Diese Verstärkung bearbeitet Fälle in der Wirtschaftskriminalität mittlerer Komplexität, die stark zugenommen haben und deren Bedarf separat, sprich ausserhalb des Entwicklungsplans, erhoben wurde. Sie trägt im Weiteren zu einer Entlastung der Staatsanwaltschaft III bei, die somit wieder über etwas mehr Kapazität für die Bearbeitung von umfangreichen und hochkomplexen Wirtschaftsfällen verfügt. Ähnlich verhält es sich bei der Aufstockung 2018 im Bereich der Cyberkriminalität. Hier wurden vier Neuanstellungen bei den Regionalen Staatsanwaltschaften und eine Neuanstellung bei der Staatsanwaltschaft II bewilligt. Diese Verstärkung ist in erster Linie darauf ausgerichtet, die stark steigende Internetkriminalität zu bekämpfen.

7. Sonderfall Staatsanwaltschaft III Eine besondere Belastungssituation, die strukturellen Charakter hat, weist die Staatsanwaltschaft III (STA III) auf. Gründe dafür sind die zunehmend komplexeren Fälle, die sehr aufwendigen Schlüsselverfahren (wie z. B. Raiffeisen), die ganze Teams von spezialisierten Staatsanwältinnen und Staatsanwälten über längere Zeit stark beanspruchen. Bei der Bekämpfung neuer Phänomene wie z. B. Konkursreiterei oder Online-­ Anlagebetrugsverfahren mit grosser finanzpolitischer Bedeutung wirkt die STA III im Sinne eines Kompetenzzentrums als interner und externer Schnittstellenpartner. Die Globalisierung führt zudem zu einer zunehmenden Internationalisierung der Täterschaft, die Digitalisierung erleichtert die Tatverübung und erschwert gleichzeitig die Nachverfolgung der Straf‌taten. Mit der derzeitigen angespannten Belastungssituation in der Staatsanwaltschaft III sind folgende Risiken und mittelbaren Konsequenzen zu befürchten: – Die STA III riskiert einen deutlichen Reputationsverlust als schweizweit führende Staatsanwaltschaft für qualifizierte Wirtschaftskriminalität. – Die Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität erleidet eine spürbare Schwächung. – Es ist mittelfristig mit negativen Auswirkungen auf den Kanton Zürich als führenden Wirtschaftsstandort zu rechnen. – Die Volkswirtschaft und der Finanzplatz Kanton Zürich erleiden einen nachhaltigen Reputationsverlust. Die STA III weist gegenwärtig einen Pendenzenüberhang von mehr als 50 Verfahren auf. Einer Staatsanwältin bzw. einem Staatsanwalt können im Bereich der qualifizierten Wirtschaftskriminalität erfahrungsgemäss rund zehn Verfahren zugeteilt werden. Damit ergibt sich ein Bedarf von mindestens vier Staatsanwältinnen und Staatsanwälten mit entsprechendem Kanzleipersonal.

8. Fazit Wie dargelegt benötigt die Staatsanwaltschaft für die Jahre 2022 bis 2026 einen gestaffelten Aufwuchs von insgesamt 36,0 Stellen. Der Aufwuchs soll wie folgt gestaffelt werden: – für das Planjahr 2022 gesamthaft 17 Stellen, davon zehn Staatsanwältinnen und Staatsanwälte (vier davon für die STA III), eine Assistenzstaatsanwältin oder ein Assistenzstaatsanwalt sowie sechs Verwaltungsassistenzen (zwei davon für die STA III); – für das Planjahr 2023 gesamthaft neun Stellen, davon fünf Staatsanwältinnen und Staatsanwälte, eine Assistenzstaatsanwältin oder ein Assistenzstaatsanwalt sowie drei Verwaltungsassistenzen;

– für das Planjahr 2024 gesamthaft fünf Stellen, davon drei Staatsanwältinnen und Staatsanwälte sowie zwei Verwaltungsassistenzen; – für das Planjahr 2025 gesamthaft drei Stellen, davon zwei Staatsanwältinnen und Staatsanwälte und eine Verwaltungsassistenz; – für das Planjahr 2026 gesamthaft zwei Stellen, davon eine Staatsanwältin oder ein Staatsanwalt und eine Verwaltungsassistenz. Es handelt sich bei sämtlichen Stellen um Stellenaufstockungen. Die jährlichen finanziellen Mittel für die zusätzlichen Stellen sind im Budgetentwurf 2022 sowie im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan 2022–2025 enthalten.