Verhaltenskodex Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und fakultative Referenden, Konsultation

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an die Bundeskanzlei, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an info@bk.admin.ch): Mit E-Mail vom 10. Juni 2025 haben Sie uns den Entwurf eines Verhaltenskodexes Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und fakultative Referenden vom Juni 2025 zur Stellungnahme unterbreitet. Wir danken für die Gelegenheit und äussern uns wie folgt:

1. Grundsätzliche Bemerkungen Die Bundeskanzlei will die Integrität von Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und Referenden schützen und die direktdemokratischen Prozesse stärken. Gleichzeitig soll der Zugang zur Sammlung von Unterschriften niederschwellig bleiben. Wir begrüssen die Zielsetzung und Stossrichtung. Missbräuche müssen bekämpft, das Vertrauen der Bevölkerung in die direkte Demokratie muss gestärkt und der Zugang zu den «Bürgerrechten» unkompliziert bleiben. Wir sind jedoch der Auffassung, dass der vorliegende Verhaltenskodex wenig geeignet ist, die beabsichtigten Ziele zu erreichen. Darüber hinaus stellen wir grundsätzlich in Frage, ob ein solcher Kodex das richtige Mittel ist, um die politischen Rechte zu regeln. Der Verhaltenskodex ist rechtlich nicht bindend. Er entfaltet verpflichtende Wirkungen nur für diejenigen Akteurinnen und Akteure, die ihm «freiwillig» beitreten – der Austritt aus dem Verhaltenskodex kann jederzeit (gegenüber der Bundeskanzlei) erklärt werden. Der Kodex setzt auf Selbstregulierung und freiwillige Massnahmen. Er sieht weder Aufsichts- noch Kontrollfunktionen vor. Zwar könnte die Effektivität des Kodexes möglicherweise dadurch erhöht werden, dass Aufsichts- und Kontrollfunktionen eingeführt würden. Unserer Ansicht nach wirken Aufsicht und Kontrolle aber vor allem dann präventiv und disziplinierend, wenn verbindliche Regelungen bestehen, die Mittel zur Durchsetzung vorsehen. Wir halten dafür, die bestehende Rechtsordnung (im Sinn des vorliegenden Kodexes) mit allgemeinverbindlichen Regeln zu ergänzen. Wir sind der Auffassung, dass mit gesetzlichen Regelungen die Glaubwürdigkeit und Transparenz der Sammlung von Unterschriften langfristig sichergestellt werden kann. Daneben könnte der Bund gute Praktiken und Standards für den Vollzug der gesetzlichen Regelungen mithilfe von Weisungen oder Merkblättern schaffen. Denkbar wäre unserer Ansicht nach auch die Einführung einer verbindlichen Zertifizierung von kommerziellen Sammelorganisationen auf Grundlage des vorliegenden Kodexes und eines qualifizierten Prüfverfahrens. Unterschriftenbögen von zertifizierten Organisationen müssten in der Folge konsequenterweise eine entsprechende Deklaration enthalten (idealerweise in Form

eines eingängigen Gütesiegels, vergleichbar mit jenem der «Zewo»-zertifizierten Spendenorganisationen), aus der die Qualifizierung der Organisation gerade auch für die unterzeichnenden Stimmberechtigten sogleich offensichtlich würde. Ferner fällt auf, dass der Kodex vereinzelt Selbstverständlichkeiten enthält (z. B. «Akteurinnen und Akteure der Unterschriftensammlung beachten die datenschutzrechtlichen Bestimmungen» in Ziff. 3.1.1). Zudem sind die Regelungen unserer Ansicht nach vereinzelt etwas zu all- gemein gehalten (z. B. die Pflicht zur aktiven Zusammenarbeit und Kommunikation in Ziff. 3.1.3) oder lückenhaft (z. B. fachliche und persönliche Anforderungen der Sammlerinnen und Sammler in Ziff. 3.3.1). Des Weiteren erachten wir den Kreis der Adressatinnen und Adressaten des Kodexes als zu weit gefasst. Es erschliesst sich uns nicht, weshalb sich der Kodex auch an Behörden richten soll. Fraglich ist auch, ob den Behörden überhaupt eine Wahl zukäme oder ob sie ohnehin von Amtes wegen dem Kodex beizutreten hätten: Was die Kontrolle und Bescheinigung der Unterschriften betrifft, erfüllen die zuständigen kommunalen Stellen bereits heute ihre gesetzlichen Aufgaben mit der notwendigen Sorgfalt und befolgen dabei die Weisungen der Bundeskanzlei. Sie sind verpflichtet, die eingereichten Unterschriften zu kontrollieren und – sofern die Voraussetzungen hierfür erfüllt sind – zu bescheinigen. Die Gemeinden melden schliesslich dem Bund und den zuständigen kantonalen Stellen die festgestellten Auffälligkeiten. Das Meldeverfahren ist mit dem von der Bundeskanzlei neu eingeführten «Meldungsmonitoring» mittlerweile institutionalisiert worden. Ergänzend sei angemerkt, dass die Komitees durch eine vorausschauende Planung und die fortlaufende Einreichung der Unterschriften zu mehr Qualität und gesteigerter Effizienz der Kontrollen beitragen können. Will der Bund zur Sicherstellung der Integrität von Unterschriftensammlungen den Gemeinden in Zukunft weitere Aufgaben übertragen, müssten diese unserer Ansicht nach zwingend gesetzlich geregelt werden. Was die Kantone betrifft, unterstützen diese die Bundeskanzlei beim «Meldungsmonitoring» (etwa in der Kommunikation, bei der Sensibilisierung und, wenn nötig, der Einschätzung und Überprüfung von gemeldeten Verdachtsfällen). Weitergehende Aufgaben kommen dem Kanton Zürich aber nicht zu, wenn es um die Sammlung

von Unterschriften für eidgenössische Volksbegehren geht. Mit Blick auf den Schutz der Integrität von Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und Referenden sei der Vollständigkeit halber schliesslich auf das Folgende hingewiesen: Im Kanton Zürich ist zurzeit eine Motion hängig, die den Regierungsrat auffordert, die gesetzlichen Grundlagen für ein kantonales Verbot der bezahlten Unterschriftensammlung zu schaffen. Das Verbot soll nach dem Willen der Motionärinnen und Motionäre das kommerzielle Unterschriftensammeln für kantonale Volksbegehren auf der Strasse für Dritte ebenso wie das Sammeln von Unterschriften auf der Strasse im Rahmen einer Anstellung regeln (KR-Nr. 288/2024). Der Regierungsrat ist bereit, die Motion entgegenzunehmen und die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, um das bezahlte Sammeln von Unterschriften kantonal zu verbieten. Der Beschluss des Kantonsrates zur Überweisung der Motion steht noch aus. Zudem ist im Kanton Zürich ein Postulat hängig, das den Regierungs- rat zum Bericht auffordert, wie im Kanton Zürich ein Pilotprojekt zur Einführung von «E-Collecting» umgesetzt werden kann. In Koordination mit anderen kantonalen Stellen, dem Bund und weiteren interessierten Kantonen soll ein technisches Vorprojekt sowie ein Rechtsetzungsprojekt initiiert werden, um die rechtlichen und technischen Grundlagen für eine sichere und transparente Durchführung zu schaffen (KR-Nr. 160/ 2025). Der Regierungsrat ist bereit, das Postulat zur Prüfung entgegenzunehmen. Auch hier steht der Beschluss des Kantonsrates zur Überweisung noch aus.

2. Zu den einzelnen Bestimmungen Kapitel 2, Grundlegende Prinzipien der Unterschriftensammlung Unserer Ansicht nach ist der Absatz zu den «besonders schützenswerten Daten» unklar formuliert. Wir nehmen an, dass der Absatz unter anderem Bezug nimmt auf Art. 5 des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über den Datenschutz (SR 235.1) und auf Art. 64 Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). Kapitel 3, Integrität von Unterschriftensammlungen sicherstellen Ziff. 3.1.1 bis 3.1.4, Gemeinsame Massnahmen Wir sind der Auffassung, dass sich sämtliche gemeinsamen Massnahmen an die Komitees, politischen Organisationen und Verbände sowie an kommerzielle Anbieterinnen und Anbieter richten sollten, nicht aber an Behörden (vgl. die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen zum Adressatenkreis des Kodexes). Mit Blick auf den Datenschutz (Ziff. 3.1.1) halten wir grundsätzlich dafür, die bestehenden Lücken gesetzlich zu schliessen. Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit Unterschriftensammlungen haben in der Vergangenheit gezeigt, dass Regelungsbedarf besteht. Was die vorgeschlagene Regelung betrifft, erachten wir es als problematisch, wenn Akteurinnen und Akteure Unterschriftenlisten und die darin eingetragenen Daten kopieren oder speichern können – selbst mit ausdrücklicher Zustimmung der unterzeichnenden Personen. Die Gemeinden prüfen, ob die Personen stimmberechtigt sind. Nicht gewährleisten können sie jedoch die Kontrolle der eigentlichen Unterschriften – und damit die Prüfung, ob eine Unterschrift sowie die handschriftliche Angabe des Namens und des Vornamens auch tatsächlich von der vermerkten Person angebracht worden sind. Dies ist im Übrigen auch nicht Teil des gesetzlichen Auftrags der Gemeinden. Damit bleibt die Gefahr bestehen, dass Akteurinnen und Akteure gespeicherte oder kopierte Unterschriften anbringen, die aus einer früheren Unterschriftensamm- lung «bekannt» sind. Wir erinnern in diesem Zusammenhang an die bereits seit Anfang 2024 erfolgten Verdachtsmeldungen der Stimmregisterzentrale der Stadtkanzlei Zürich an die Bundeskanzlei. Ferner schützt das Gesetz die Daten nach der Einreichung bei der Bundeskanzlei. Art. 64 Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 BPR bestimmen, dass eingereichte Unterschriftenlisten nicht zurückgegeben und eingesehen

werden können. Ein «Einsichtsverbot» gilt für kantonale Vorlagen auch in den meisten Kantonen. Die Bundeskanzlei vernichtet die eingereichten Unterschriftenlisten praxisgemäss, sobald das Ergebnis der Volksabstimmung erwahrt oder das Begehren nicht zustande gekommen ist. Wir geben sodann zu bedenken, dass die praktische Umsetzung nicht einfach wäre, weil nicht alle Personen der Bearbeitung ihrer Daten zustimmen dürften. Im Ergebnis müssten deshalb wohl separate Unterschriftenlisten («mit» und «ohne Einwilligung») geführt werden. Fraglich ist schliesslich, wie die Einwilligung der Betroffenen in der Praxis eingeholt werden soll. Sofern die Einwilligung als verpflichtende Angabe auf dem Unterschriftenbogen vorgesehen wäre, müssten hierfür die einschlägigen Bestimmungen im BPR angepasst werden. Ziff. 3.2.1 bis 3.2.4, Massnahmen für Komitees und Organisationen Wir erachten die aufgeführten Massnahmen grundsätzlich als sinnvoll und geeignet, um die Integrität von Unterschriftensammlungen für Volksinitiativen und Referenden zu schützen sowie die Transparenz zu verbessern. Was die Beschränkung auf kommerzielle Anbieterinnen und die bezahlte Sammeltätigkeit betrifft, geben wir zu bedenken, dass auch ehrenamtlich Sammelnde unter Druck stehen können, möglichst viele Unterschriften abzuliefern. Mit Verweis auf die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen regen wir daher an, die Massnahmen mithilfe von Rechtsnormen allgemeinverbindlich zu regeln und sie – wo angezeigt – auf die unterschiedlichen Akteurinnen und Akteure anzupassen. Ziff. 3.3.1 bis 3.3.9, Massnahmen für kommerzielle Anbieterinnen Wir erachten die beabsichtigten Massnahmen für angezeigt, regen jedoch mit Verweis auf die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen an, sie mithilfe von Rechtsnormen allgemeinverbindlich zu regeln. Was die Schulung (Ziff. 3.3.4) betrifft, wäre es wünschenswert, wenn der Bund die entsprechenden Inhalte z. B. mithilfe von Leitfäden und Merkblättern auf seiner Webseite zugänglich machen würde. Wir regen an, dass die Bundeskanzlei im Rahmen der Beratung und Information (vgl. Ziff. 3.4.4) Material für die allgemeine Schulung bereitstellt. Denkbar wäre aus unserer Sicht auch, dass bezahlte Sammlerinnen und Sammler ihre Teilnahme an der Schulung schriftlich bestätigen, bevor sie mit dem Sammeln der Unterschriften beginnen.

Zu Entschädigung und sonstige Anstellungsbedingungen (Ziff. 3.3.5) geben wir zu bedenken, dass Provisionen bzw. «Boni» missbräuchliche Praktiken bei Sammlungen begünstigen können. Sie sollten unserer Ansicht nach unzulässig sein. Ziff. 3.4.1 bis 3.4.8, Massnahmen für Behörden Mit Blick auf die zuvor gemachten grundsätzlichen Bemerkungen sind wir der Auffassung, dass Behörden nicht Adressatinnen des Verhaltenskodexes sein sollten. Die Schaffung einer zentralen Meldeplattform (Ziff. 3.4.3) begrüssen wir grundsätzlich, zumal dadurch Meldungen über mögliche Unregelmässigkeiten – in Ergänzung zum bestehenden Meldungsmonitoring – auch von Komitees, Organisationen und der Bevölkerung gemacht werden könnten. Unserer Ansicht nach braucht es hierfür allerdings keinen Verhaltenskodex, sondern die zentrale Meldeplattform könnte von der Bundeskanzlei als weitere Massnahme zum Schutz der Integrität von Unterschriftensammlungen geschaffen werden.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli