Festsetzung Strassenprojekt

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die verbesserte Beschwerdeschrift enthält einen Antrag sowie eine Begründung; sie genügt damit den formellen Erfordernissen von § 54 VRG. Zwar muss in finanziellen Streitsachen der Antrag in der Regel ziffernmässig bestimmt oder zumindest bestimmbar sein (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 3), was hier auch aufgrund der zweiten Beschwerdeschrift nicht zutrifft. Doch kann von diesem Erfordernis unter besonderen Umständen abgewichen werden. Solche liegen hier vor, indem die Beschwerdeführerin eine Kostenbelastung entsprechend dem Anteil der kommunalen Südstrasse am gesamten Verkehrsaufkommen beim projektierten Kreisel verficht. Es war der Beschwerdeführerin nicht zumutbar, binnen der dreissigtägigen Beschwerdefrist eigene Erhebungen über dieses Verkehrsaufkommen (bzw. jenes an der heute bestehenden Lichtsignalanlage) anzustellen, nur um ihren Beschwerdeantrag beziffern zu können. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das Strassengesetz vom 27. September 1981 (StrassG) regelt in §§ 6 und 7 die Pflicht zum Bau von Verkehrsanlagen. Gemäss § 6 Abs. 1 StrassG sind die Staatsstrassen vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden zu erstellen und auszubauen. Vorbehalten bleiben nach § 6 Abs. 2 StrassG die Baupflichten gemäss Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG), welcher Vorbehalt hier nicht eingreift, weil es nicht um die Abgrenzung der Baupflicht bzw. die Verlegung entsprechender Kosten zwischen öffentlichen Planungsträgern und privaten Grundeigentümern geht. Träger von öffentlichen Strassen sind demnach der Staat und die Gemeinden, wobei diese Unterscheidung unmittelbar an jene zwischen Staats- und Gemeindestrassen anknüpft, wie sie in § 5 StrassG getroffen wird. Danach gelten als Staatsstrassen die gemäss Planungs- und Baugesetz in den kantonalen und regionalen Verkehrs(richt-)plänen festgelegten Strassen (Abs. 1), während alle übrigen Strassen Gemeindestrassen sind (Abs. 2). Aus §§ 28 ff. StrassG ergibt sich sodann, dass grundsätzlich mit der jeweiligen Trägerschaft nicht nur die Baupflicht, sondern auch die entsprechende Kostenpflicht verbunden ist, wobei den Gemeinden allerdings nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit staatliche Kostenanteile an die Baukosten von Gemeindestrassen ausgerichtet werden (vgl. zum Ganzen Richard A. Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich, Zürich 1997, S. 10 f.; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999 Rz. 2428 ff.; vgl. demgegenüber die Sonderregelung bezüglich Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiete der Städte Zürich und Winterthur gemäss § 43 ff. StrassG).

2.2

Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Frage, dass am streitbetroffenen Knoten die bestehende Lichtsignalanlage durch einen Verkehrskreisel mit Erneuerung der Fahrbahn ersetzt werden soll. Bereits in der dem angefochtenen Beschluss vorangegangenen Korrespondenz mit der Baudirektion hatte sie sich ausschliesslich gegen eine Kostenbeteiligung gewehrt. In der Beschwerde widersetzt sie sich nunmehr auch einer Kostenbeteiligung nicht mehr, verficht jedoch eine andere Kostenverlegung als gemäss angefochtenem Beschluss. Sie anerkennt damit, dass bezüglich dieses Kreisels, der die bestehende Lichtsignalanlage ersetzen soll, eine Baupflicht nicht nur den Staat sondern auch sie als Gemeinde trifft. Mit Bezug auf einen Verkehrskreisel, der sowohl Staats- wie auch Gemeindestrassen mitein­ander verknüpft, lässt sich denn auch nach zutreffender Auffassung des Beschwerdegegners gestützt auf § 6 StrassG annehmen, dass die Baupflicht nicht nur den Staat, sondern ergänzend auch die beteiligte Gemeinde trifft.

3.

3.1

Der streitbetroffene Kostenanteil von Fr. 290'000.- entspricht einem Viertel des Zwischentotals von Fr. 1'160'000.-, das sich aus den Gesamtkosten von Fr. 1'455'000.-, reduziert um die Kosten der Instandsetzung der Fahrbahn der Wehntalerstrasse von Fr. 295'000.- ergibt. Davon entfallen Fr. 260'000.- (bzw. Fr. 65'000.- für die Gemeinde) auf die Erneuerung der Fahrbahn sowie Fr. 900'000.- (bzw. Fr. 225'000.-) auf den Neubau des Verkehrskreisels (vgl. angefochtenen Beschluss, S. 3).

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Belastung mit einem Viertel der Kosten beruhe offenbar darauf, dass der zu sanierende Knoten aus vier Verkehrsästen bestehe. Darin liege jedoch kein sachgerechtes Kriterium für die Kostenverlegung. Zu berücksichtigen sei der Nutzen der neuen Verkehrsanlage für die beteiligte Gemeinde, wie dies § 11 Abs. 2 StrassG bezüglich der Baupflicht von Nachbargemeinden vorsehe. Konkret sei daher auf das Verkehrsaufkommen abzustellen, das im vorliegenden Fall – bezüglich der kommunalen Südstrasse – bei weitem nicht einem Viertel des gesamten Verkehrskaufkommens bei diesem Knoten betrage. Neben diesen verkehrsmässigen Aspekten sehe sich die Gemeinde auch aus finanzpolitischen Gründen zur Beschwerde veranlasst; aufgrund der angespannten Finanzlage wehre sich der Gemeinderat mit allen Regeln der Kunst gegen den erneut drohenden Finanzausgleich; unvorhergesehene und in keiner Finanzplanung erfasste Ausgaben in dieser Grössenordnung brächten die Gemeinde in grosse Schwierigkeiten.

Der Beschwerdegegner wendet ein, bei der streitbetroffenen Kostenverlegung gehe es nicht um einen Anwendungsfall von § 11 Abs. 2 StrassG, sondern um einen vorbestehenden Strassenknoten mit vier Ästen, wovon drei Äste aus Staatsstrassen bestünden. Für den Bau des Kreisels habe man sich in Anwendung von § 14 StrassG wegen des schlechten Zustands der Fahrbahnbeläge im Bereich des Knotens und wegen der Notwendigkeit, die überalterte Lichtsignalanlage zu ersetzen, entschieden; mit dem neuen Kreisel könne zudem erfahrungsgemäss der Knotenverkehr verflüssigt werden, was insbesondere auch im Interesse des öffentlichen Busverkehrs liege. Es gehe damit nicht um eine blosse Anpassung im Sinn von § 7 Abs. 2 lit. a StrassG, sondern um eine grundsätzlich neue Strassenverknüpfung mit einem anderen Verkehrskonzept bzw. -instrument. Dabei erscheine eine Kostenaufteilung nach Eigentumsanteilen bzw. Anzahl Ästen die sinnvollste und gerech­teste Lösung. Sie entspreche denn auch einer langjährigen Praxis der Baudirektion bzw. des Regierungsrats. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Kostenverteilung nach Verkehrsaufkommen finde weder eine gesetzliche Grundlage im Strassengesetz noch sei sie von der Sache her gerechtfertigt. Die Anzahl der Verkehrsteilnehmer wirke sich nicht auf die Baukosten aus. Die Intensität der Strassennutzung beeinflusse hingegen die Höhe der Unterhaltskosten, die bei stärker frequentierten Strassenabschnitten höher aus­fielen. Allerdings spiele das Verkehrsaufkommen auch beim Unterhalt keine Rolle, da nach bisheriger Praxis der Unterhalt derartiger Kreiselanlagen vollumfänglich vom Kanton übernommen werde.

3.2

Den Bestimmungen der kantonalen Strassengesetzgebung ist keine Regel zu entnehmen, wie bei einer Verkehrsanlage, deren Bau- und Finanzierungspflicht wie hier sowohl den Staat wie auch die Gemeinde trifft, die Kosten zu verlegen sind. Nach zutreffender Auffassung des Beschwerdegegners und entgegen jener der Beschwerdeführerin liegt hier kein Anwendungsfall von § 11 StrassG vor. Gemäss dieser Bestimmung kann die Bau­direktion auf Begehren einer Gemeinde eine andere Gemeinde zum Bau einer Strasse verpflichten, wenn dies für die ansprechende Gemeinde unerlässlich und für die angesprochene Gemeinde zumutbar ist (Abs. 1). Mit dem Entscheid über eine solche Baupflicht ist die Kostenaufteilung für die Gemeinden festzulegen; dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, ob und inwieweit für die angesprochene Gemeinde hinsichtlich der allgemeinen Verkehrsverhältnisse oder der Groberschliessung von Baugebieten ein Nutzen erwächst (Abs. 2). Mit der Anrufung dieser Bestimmung will die Beschwerdeführerin die in Abs. 2 genannten Kriterien für die Kostenaufteilung offenbar in analoger Weise auf den vorliegenden Sachverhalt, bei dem es um eine gemeinsame Bau- und Kostenpflicht von Staat und Gemeinde geht, angewendet haben; als "ansprechendes Gemeinwesen" erschiene hier der Staat, der sich für den Ersatz der Lichtsignalanlage durch einen Kreisel entschieden hat, während die Beschwerdeführerin als "angesprochene Gemeinde" im Sinn von Abs. 2 zu gelten hätte. Eine derartige Analogie drängt sich jedoch nicht auf, weil § 11 StrassG auf Anwendungsfälle ausgerichtet ist, die sich vom vorliegenden Sachverhalt offenkundig unterscheiden. Es lässt sich auch nicht zugunsten der Beschwerdeführerin annehmen, § 11 Abs. 2 StrassG bringe mit dem dort als Kriterium der Kostenaufteilung genannten "Nutzen" eine allgemeine Regel zum Ausdruck, wie die Kosten eines in die gemeinsame Trägerschaft von Staat und Gemeinde fallenden Strassenprojekts aufzuteilen seien. Im vorliegenden Fall will zudem die Beschwerdeführerin ihren eigenen Nutzen aufgrund des Verkehrsaufkommens auf der vom Projekt erfassten Südstrasse quantifiziert haben; der Beschwerdegegner wendet zu Recht ein, dass das Verkehrsaufkommen die Höhe der Bau­kosten – anders als den Umfang der Unterhaltskosten – nicht beeinflusst.

3.3

Als Zwischenergebnis ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin verfochtene Kostenverlegung nach dem Verkehrsaufkommen sich nicht aus dem Gesetz ergibt, dass Letzteres für einen Fall der vorliegenden Art auch sonst keine bestimmte Methode für die Kostenaufteilung vorgibt und dass sich die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Methode auch von der Sache her nicht aufdrängt. Bei dieser Sach- und Rechtslage könnte das Verwaltungsgericht die angefochtene Kostenverlegung nur aufheben, wenn dafür überhaupt keine sachlichen Gründe bestünden oder gegenläufige Interessen der Gemeinde krass missachtet würden. Denn dem Regierungsrat steht beim Entscheid über diese Kostenverlegung ein weiter Ermessensspielraum zu, den das gemäss § 50 VRG auf die Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Die Kostenaufteilung nach Anzahl der Kreiseläste stellt ein sachgemässes Kriterium dar. Es ist durchaus denkbar, dass sich eine andere Methode finden liesse, welche die Interessen der beteiligten Bauträger noch angemessener berücksichtigen würde, etwa unter Mitberücksichtigung der richtplanerischen Bedeutung der betroffenen Strassen. Dies ist indessen weder Aufgabe des Verwaltungsgerichts noch ein Grund, die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen, um eine solche andere Methode festzulegen, die im Interesse der Praktikabilität auch für andere, vergleichbare Fälle tauglich sein müsste. Die angefochtene Kostenbelastung mit einem Viertel der Gesamtkosten ist nach dem Gesagten jedenfalls nicht rechtsverletzend.

3.4

Eine Rechtsverletzung vermögen auch die von der Beschwerdeführerin im Weiteren angeführten finanzpolitischen Gründe nicht darzutun. Gleiches gilt für die von ihr vor Erlass des angefochtenen Beschlusses gegenüber der Baudirektion geäusserte Kritik an der ganzen Projektvorlage, welche ihrer Meinung nach zu einer weiteren Verzögerung der geplanten Ortsumfahrung und zu einer zusätzlichen Verkehrsbelastung auf der das Ortszentrum durchquerenden Wehntalerstrasse führe (vgl. bezüglich der geplanten Umfahrung den kantonalen Verkehrsrichtplan vom 31. Januar 1995 und den regionalen Verkehrsrichtplan Unterland von 1997). Diese verkehrsplanerischen Einwendungen wären allenfalls dann zu berücksichtigen, wenn sich die Beschwerde gegen das Projekt als solches (Disp.-Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses vom 24. März 2004) richten würden. Sie lassen aber die allein angefochtene Kostenverlegung im Rahmen der dem Verwaltungsgericht einzig zustehenden Rechtskontrolle nicht als gesetzwidrig erscheinen.

4.

Demnach ist Disp.-Ziff. V des vorinstanzlichen Beschlusses in Abweisung der Beschwerde zu bestätigen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nach § 17 Abs. 2 VRG von vorneherein nicht zu.