Sozialhilfe

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Es fragt sich vorab, ob und gegebenenfalls gestützt auf welche Rechtsgrundlagen die Beschwerdeführerin berechtigt war, in eigenem Namen bei der Sozialbehörde X um subsidiäre Kostengutsprache für eine in jener Gemeinde wohnhafte Person zu stellen, zu deren Gunsten sie den fraglichen Rettungseinsatz ausgeführt hatte. Wäre eine derartige Berechtigung zu verneinen, so hätte der Bezirksrat den Rekurs der Beschwerdeführerin gegen den ablehnenden Bescheid der heutigen Beschwerdegegnerin schon aus diesem Grund abweisen müssen.

2.1

Eine direkte Berechtigung der Beschwerdeführerin, subsidiäre Kostengutsprache geltend zu machen, setzt ein schutzwürdiges Interesse voraus, und ob ein solches vorliegt, ist nach den Grundsätzen zu beurteilen, die für die Anwendung und Auslegung der einschlägigen Bestimmungen über die Rekurslegitimation (vgl. § 21 lit. a VRG) entwickelt worden sind (vgl. in diesem Zusammenhang bzw. zur nämlichen Fragestellung im Sozialversicherungsrecht: Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, Art. 59 N. 2 in Verbindung mit Art. 29 N. 13 ff. mit Hinweisen; vgl. auch RB 1998 Nr. 42 E. 2b).

Gemäss § 16 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) wird die wirtschaftliche Hilfe in Bargeld ausgerichtet (Abs. 1). Sie kann auf andere Weise erbracht werden, wenn es die Umstände rechtfertigen (Abs. 2). Sind Leistungen Dritter sicherzustellen, erteilt die Fürsorgebehörde in der Regel Gutsprache (Abs. 3). § 19 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) umschreibt den Zweck einer Kostengutsprache näher: Damit verpflichtet sich die zuständige Behörde, die Kosten notwendiger Leistungen zu übernehmen, soweit dafür keine Kostendeckung besteht (Abs. 1). Subsidiäre Kostengutsprache wird erteilt, wenn zu erwarten ist, dass die Kosten anderweitig gedeckt werden können. Der Gesuchsteller ist in diesem Fall weiterhin verpflichtet, sich um eine Kostendeckung zu bemühen (Abs. 2). Diese Bestimmungen sind an und für sich darauf ausgerichtet, dass Kostengutsprachen, auch subsidiäre, dem Sozialhilfebezüger und nicht dem Dritten, welcher diesem eine Leistung erbringt, gewährt werden. Bei der primären Kostengutsprache braucht sich der Sozialhilfebezüger nicht mehr um anderweitige Kostendeckung zu bemühen; die Behörde geht demzufolge davon aus, dass der Gesuchsteller auf die Kostendeckung seitens der Sozialhilfebehörde – infolge insoweit feststehender Bedürftigkeit – tatsächlich angewiesen ist und sie die fraglichen Kosten auf jeden Fall zu übernehmen hat. Subsidiäre Kostengutsprache wird gewährt, um sicherzustellen, dass der Dritte die fragliche Leistung unabhängig davon erbringt bzw. erbringen kann, ob die Kostendeckung durch den Leistungsempfänger selber sichergestellt ist. In der Praxis der Sozialhilfebehörden wird davon ausgegangen, dass Gesuche um Kostengutsprache auch von leistungserbringenden Dritten (Spitäler, Ärzte, Heime, Therapieeinrichtungen) gestellt werden können (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch in der Fassung vom April 2005, herausgegeben vom Sozialamt des Kantons Zürich, Ziff. 2.5.1/§ 16 SHG).

2.2

Das Verwaltungsgericht hat sich im Urteil VB.2005.00027 vom 23. Juni 2005 (einsehbar auf www.vgrzh.ch) mit der Berechtigung eines Spitals (bzw. der zugehörigen Krankenheimstation) befasst, in eigenem Namen die kommunale Sozialbehörde um subsidiäre Kostengutsprache für den weiteren Aufenthalt einer Patientin zu ersuchen. Das Gericht erwog, die Berechtigung des Spitals zur Gesuchstellung und zur späteren Rekurserhebung lasse sich allenfalls daraus ableiten, dass Krankenhäuser gemäss § 41 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) zur Aufnahme von Patienten verpflichtet seien. Die Frage der Legitimation wurde in jenem Fall offen gelassen, weil nicht feststand, ob für die Krankenheimstation eine solche Aufnahmepflicht bestehe (und weil im Rahmen der materiellen Beurteilung für das als Beschwerdegegner involvierte Spital kein besseres Ergebnis als bei Verneinung des schutzwürdigen Interesses resultierte). Im vorliegenden Fall kann die Frage, ob der Beschwerdeführerin bzw. dem von ihr in vertraglicher Zusammenarbeit mit der Beschwerdegegnerin betriebenen Rettungsdienst ein schutzwürdiges Interesse zur eigenständigen Geltendmachung einer Kostengutsprache zukomme, nicht offen bleiben.

2.3

Gemäss § 60 GesundheitsG organisieren die Gemeinden den Transport von Kranken und Verunfallten. Die Beschwerdegegnerin kommt dieser im Grenzbereich zwischen öffentlicher Gesundheit und öffentlicher Sicherheit liegenden Aufgabe dadurch nach, dass sie als Mitglied des Spitalverbands des Bezirks Dielsdorf im Rahmen des von diesem Verband mit der Unique abgeschlossenen Vertrags vom 20. Juli 2004 dem Rettungsdienst Flughafen Zürich angeschlossen ist. Die Ambulanzen werden in der Regel durch die Ärzte, die Krankenhäuser, die Polizeiorgane oder die örtlichen Gesundheitsbehörden der Vertragsgemeinden aufgeboten (Ziffer 4 des Vertrags). Die für den Ambulanzdienst aufgewendeten Kosten werden einerseits im Rahmen der Tarifordnung (dazu Ziffer 6 und Anhang) durch die "Benützer" (worunter offenkundig die bei einem Einsatz betreuten Personen zu verstehen sind) und anderseits durch die "Grundleistung" der Vertragsgemeinden (Einwohnerbeiträge) getragen (Ziffer 5). Der Rettungsdienst Unique besorgt die Rechnungsstellung im Rahmen der oben erwähnten Berechnungsgrundlagen direkt an die zahlungspflichtigen Benützer sowie die Erhebung der Einwohnerbeiträge bei den jeweiligen Vertragsgemeinden (Ziffer 7). Das Vorgehen bezüglich Einholung subsidiärer Kostengutsprachen bei der betreffenden Wohngemeinde der betreuten Person legt der Rettungsdienst Flughafen Zürich in einem Merkblatt zu Handen der Vertragsgemeinden dar: Als zuständiger Rettungsdienst nehme er seine Pflicht wahr, die Kosten für einen erfolgten Einsatz dem Patienten direkt zu berechnen und mit einer ordentlichen Debitorenverwaltung für die korrekte Abwicklung der Zahlungen besorgt zu sein. Wenn sich bereits während des Einsatzes oder im Rahmen eines der Rechnungstellung folgenden Mahnverfahrens zeige, dass der Patient zur Bezahlung der Rechnung nicht in der Lage sei, werde die Wohngemeinde um subsidiäre Kostengutsprache ersucht. Weil ein solches Gesuch gemäss § 21 SHV innert drei Monaten nach Beginn der ambulanten Behandlung oder Eintritt in das Spital gestellt werden müsse, werde das Gesuch "oft aus formellen Gründen" eingereicht, "auch wenn noch nicht alle Möglichkeiten für die Bezahlung der Rechnung ausgeschöpft sind".

2.4

Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, haben Institutionen, welche – wie hier der Rettungsdienst Flughafen Zürich – in vertraglicher Zusammenarbeit mit den Gemeinden Notfalleinsätze sowie sonstige Verunfallten- und Krankentransporte ausführen, ein schutzwürdiges Interesse daran, dass sie bei ihrer Aufgabenerfüllung direkt, das heisst in eigenem Namen subsidiäre Kostengutsprache bei der zuständigen Sozialbehörde am Wohnort der betreuten Person verlangen können, ohne auf eine Bevollmächtigung dieser Person angewiesen zu sein. Im Hinblick darauf, dass Gesuche um Übernahme von medizinischen Behandlungskosten innert dreissig Tagen (bei Personen ohne festen Wohnsitz im Kanton) bzw. drei Monaten (bei Personen mit Wohnsitz im Kanton) nach Behandlungsbeginn oder Spitaleintritt zu stellen sind, muss der Rettungsgesellschaft sodann auch die Möglichkeit offen stehen, das Gesuch schon vor Abschluss der Inkassobemühungen gegenüber der betreuten Person einzureichen.

Hieraus folgt allerdings noch nicht, dass die Gemeinde verpflichtet wäre, dem Gesuch um Kostengutsprache zu entsprechen, bevor feststeht, dass die Inkassobemühungen gegenüber der betreuten Person erfolglos geblieben sind. Eine solche Verpflichtung ist auch nicht ausdrücklich im Vertrag zwischen der Unique und dem Spitalverband des Bezirkes Dielsdorf vorgesehen. Eine diesbezügliche Verpflichtung der Gemeinde bzw. ein entsprechender Anspruch der Rettungsgesellschaft lässt sich aber einerseits aus der vertraglichen Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Aufrechterhaltung des Ambulanzdienstes zu Gunsten der Beschwerdegegnerin (vgl. E. 2.3) sowie anderseits aus dem dargelegten Zweck der gesetzlichen Regelung der subsidiären Kostengutsprache (vgl. E. 2.1) ableiten. Wie erwähnt soll mit einer solchen Kostengutsprache sichergestellt werden, dass der Dritte die fragliche Leistung (hier also der Rettungsdienst Flughafen Zürich den Ambulanzeinsatz) unabhängig davon erbringt bzw. erbringen kann, ob die Kostendeckung durch den Leistungsempfänger selber sichergestellt ist. Die subsidiäre Kostengutsprache löst denn auch keine sofortige Zahlungsverpflichtung für die Gemeinde aus; vielmehr kann Letztere auch nach Gewährung einer solchen Gutsprache darauf beharren, dass die Rettungsgesellschaft den Nachweis erfolglos gebliebener Inkassobemühungen erbringt. Die Erteilung der subsidiären Kostengutsprache bedeutet demnach nicht, dass die Gemeinde die Kosten von medizinischen Notfalleinsätzen unabhängig davon übernehmen müsse, ob die betreffende Person zahlungsunfähig bzw. bedürftig im Sinn von § 14 SHG sei. Eine derartige Auslegung wäre denn auch kaum mit dem Zweck der Sozialhilfegesetzgebung vereinbar (vgl. dazu heutiges Urteil VB.2005.00530 des Verwaltungsgerichts, www.vgrzh.ch).

Nicht auszuschliessen ist im Übrigen, dass die Berechtigung der Rettungsgesellschaft, in eigenem Namen zu Gunsten der betreuten Personen subsidiäre Kostengutsprache bei der Wohn- oder Aufenthaltsgemeinde zu verlangen, selbst dann zu bejahen wäre, wenn der betreffende Einsatz nicht im Rahmen einer zwischen Rettungsdienst und Gemeinde vertraglich geregelten Aufgabenerfüllung erfolgen würde. Auch ohne solche vertragliche Verpflichtung liesse sich das schutzwürdige Interesse allenfalls schon aus der Beistandspflicht in Notfällen ableiten (zur diesbezüglichen Beistandspflicht von Medizinalpersonen vgl. § 12 Abs. 2 GesundheitsG; dazu VGr, 23. Oktober 2003, VB 2002.00147, www.vgrzh.ch).

2.5

Die Beschwerdegegnerin hat eine subsidiäre Kostengutsprache gegenüber der Beschwerdeführerin mit der Begründung verweigert, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass A die Rechnung von Fr. 904.- nicht selber begleichen könne. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen lässt sich mit dieser Begründung die Verweigerung der subsidiären Kostengutsprache von vornherein nicht rechtfertigen.

3.

3.1

Mit der Frage der Kostendeckung im Rahmen der Sozialhilfe bei Rettungseinsätzen hat sich auch die Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren befasst und dazu am 14. Mai 1992 Richtlinien erlassen, deren Befolgung den Kantonen empfohlen wird. Der Kanton Zürich berücksichtigt diese Richtlinien (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziff. 2.5.1/§ 15/2 SHG/IV/S. 1). Sie finden Anwendung auf alle Personen, die sich aufgrund des Wissensstandes im Zeitpunkt der Alarmierung der Rettungsorganisation in einer Gefahr für Leib und Leben befinden (Ziffer 1.1). Die Geltendmachung von Forderungen bei den öffentlichen Fürsorgeinstanzen wird von verschiedenen Voraussetzungen abhängig gemacht (Ziffer 1.2), nämlich die Unaufschiebbarkeit der Hilfeleistung und das Vorliegen eines Notfalls (lit. a), die Verhältnismässigkeit der Rettungs- und Transportmittel (lit. b), die Uneinbringlichkeit der Rettungskosten (lit. c), das (stillschweigende) Einverständnis der betroffenen Person mit dem Einbezug der Sozialhilfe (lit. d) sowie die Gemeinnützigkeit der Rettungsorganisation (lit. e). Die Rettungsorganisation hat gegenüber der Sozialhilfeinstanz die erfolglos gebliebenen Inkassobemühungen nachzuweisen (Ziffer 2.1). Die Rettungsorganisation ist berechtigt, der Sozialhilfeinstanz 50 % der jeweiligen Rechnungsbeträge zu verrechnen, wobei sie aber Beträge bis Fr. 1'000.- selber zu tragen hat. Mit der Forderung gegenüber der Fürsorgeinstanz verzichtet die rechnungsstellende Organisation auf die aus dem Einsatz erwachsenen Ansprüche. Die Fürsorgebehörde kann die Forderung der Rettungsorganisation im Rahmen der gesetzlichen Grundlagen bei der notfallmässig betreuten Person geltend machen, sofern deren finanzielle Lage dies erlaubt (Ziffer 2.2). Vorbehalten bleiben anders lautende Verträge von Kantonen mit einzelnen Rettungsorganisationen sowie kantonale gesetzliche Regelungen (Ziffer 5). Nach der zürcherischen Praxis entfällt bei der Anwendung dieser Richtlinien für die Rettungsorganisation das Erfordernis, ein Gesuch um Kostengutsprache nach § 16 Abs. 3 SHG in Verbindung mit §§ 19 ff. SHV zu stellen (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziff. 2.5.1/§ 15/2 SHG/IV/ S. 1).

3.2

Der Bezirksrat hat im vorliegenden Fall den eine subsidiäre Kostengutsprache verweigernden Beschluss der Beschwerdegegnerin mit der Begründung geschützt, nach den erwähnten Richtlinien müsse die Rettungsorganisation kein Gesuch um subsidiäre Kostengutsprache stellen; anderseits entfalle hier eine Kostendeckungsverpflichtung der Gemeinde ohnehin deswegen, weil nach Ziffer 2.2 der Richtlinien die Beschwerdeführerin den unter Fr. 1'000.- liegenden Kostenbetrag von vornherein selber zu tragen habe.

3.3

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, im vorliegenden Fall seien die genannten Richtlinien nicht anwendbar; diese bezögen sich nicht auf Einsätze mit Ambulanzfahrzeugen, sondern lediglich auf solche mit REGA-Helikoptern und Ambulanzflugzeugen. Die Beschwerdeführerin beruft sich dabei auf eine Stellungnahme des kantonalen Sozialamtes vom 26. September 2005, worin sich dieses Amt in diesem Sinn geäussert hat.

3.4

Ob diese Auffassung zutrifft, ist fraglich. Jedenfalls aus dem Wortlaut der Richtlinien sowie aus deren Kommentierung im Sozialhilfe-Behördenhandbuch (Ziff. 2.5.1/§ 15/2 SHG/IV/S. 1) lässt sich eine derartige Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Flugeinsätze nicht entnehmen. Die Frage kann jedoch offen bleiben. Die Richtlinien sind nämlich auf den vorliegenden Sachverhalt deswegen nicht anwendbar, weil hier der in deren Ziffer 5 getroffene Vorbehalt eingreift. Unter anders lautenden Verträgen "von Kantonen" mit einzelnen Rettungsorganisationen sind auch solche mit Gemeinden zu verstehen; darunter fällt demnach auch der zwischen der Beschwerdeführerin und dem Spitalverband des Bezirks Dielsdorf abgeschlossene Vertrag vom 20. Juli 2004. Die dortige Regelung deckt sich nicht vollumfänglich mit dem Vorgehen, wie es in den Richtlinien vorgesehen ist. Sowohl der Vertrag wie auch die Richtlinien gehen davon aus, dass sich die Rettungsorganisation in erster Linie um Kostendeckung bei der betreuten Person selber zu bemühen hat. Während indessen die Richtlinien im Sinn einer generellen Regelung eine subsidiäre Kostengutsprache der Wohngemeinde vorsehen (allerdings nicht für Beträge bis Fr. 1'000.- und nur zu 50 % für höhere Beträge), ist gemäss den hier anwendbaren vertraglichen Bestimmungen eine subsidiäre Kostengutsprache durch die Gemeinde nicht generell vorgesehen. Die Rettungsorganisation muss daher, will sie nach einem konkreten Einsatz eine subsidiäre Kostendeckung durch die Gemeinde erreichen, nach den §§ 19 ff. SHV vorgehen, wie dies die Beschwerdeführerin vorliegend getan hat. Demzufolge kommt hier mit einer gestützt auf den Vertrag vom 20. Juli 2004 möglichen subsidiären Kostengutsprache auch die in den Richtlinien enthaltene Regel, wonach die Rettungsorganisation, sofern entsprechende Inkassobemühungen gegenüber dem Schuldner erfolglos bleiben, Kostenbeträge bis zu Fr. 1'000.- endgültig zu tragen hat, das heisst bei Uneinbringlichkeit nicht auf die Sozialbehörde überwälzen kann, nicht zum Tragen. Anderseits ist bei höheren Kostenbeträgen mit der subsidiären Kostengutsprache keine Forderungsabtretung für die Hälfte der Forderung verbunden.

4.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung subsidiärer Kostengutsprache bezüglich des Einsatzes zu Gunsten von A zu Unrecht verweigert hat. Ob sich die Beschwerdeführerin bzw. der Rettungsdienst Flughafen Zürich um Deckung der fraglichen Kosten bei der betreuten Person bemüht hat, geht aus den Akten zwar nicht hervor. Das steht jedoch nach dem Ausgeführten der Erteilung einer bloss subsidiären Kostengutsprache nicht entgegen, welche anderseits die Beschwerdeführerin nicht davon entbindet, sich primär um eine Kostendeckung seitens der betreuten Person zu bemühen. Demnach sind der Beschluss des Bezirksrats Dielsdorf vom 19. September 2005 sowie jener der Beschwerdegegnerin vom 23/30. Juni 2005 aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist einzuladen, der Beschwerdeführerin die subsidiäre Kostengutsprache zu erteilen.

5.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).