Wasserversorgung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich – soweit damit der Streitgegenstand gegenüber den Rekursverfahren gewahrt bleibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3) – einzutreten.

Mit ihrem Rekurs wandte sich die Beschwerdeführerin einzig dagegen, dass sie laut der Verfügung der Wasserversorgung vom 19. August 2005 die Kosten der Hydrantenleitung (Zuleitung von der gemeindeeigenen Versorgungsleitung zum vorgesehenen Hydranten an der O-Strasse) zu übernehmen habe. Nicht in Frage stellte sie, dass laut der angefochtenen Verfügung ein solcher Hydrant samt Zuleitung erstellt werden und der Wasseranschluss für die Häuser der dritten Bauetappe "über den neuen Hydranten" (gemeint ist wohl auch der Anschluss für das Trinkwasser über die damit verbundene Zuleitung) erfolgen soll. Streitgegenstand des Rekursverfahrens bildete somit lediglich die Kostenpflicht für die Zusatzleitung zum neu geplanten Hydranten. Soweit mit der Beschwerde die vollumfängliche Aufhebung der Verfügung der Wasserversorgung vom 19. August 2005 und damit mehr als die Aufhebung der von der Rekursinstanz bestätigten Kostenverpflichtung verlangt wird, ist darauf nicht einzutreten. Das schliesst allerdings nicht aus, dass im Zusammenhang mit der streitigen Kostenpflicht für die Hydrantenleitung auch auf die Argumente der Beschwerdeführerin eingegangen werden kann, mit denen sie die Notwendigkeit des zusätzlich angeordneten Hydranten bestreitet (vgl. dazu E. 5.4).

1.2

Laut den Ausführungen der Verfahrensbeteiligten soll die streitbetroffene Hydrantenanlage die "dritte" Etappe der Überbauung erschliessen. Wie sich aus den vorliegenden Akten, insbesondere den Darlegungen in Rekursreplik und Rekursduplik, ergibt, handelt es sich dabei jedoch offenkundig um die vierte und letzte Etappe, welche die Häuser Nrn. 02-05 und 06-10 umfasst. Die unterschiedliche Bezeichnung spielt aber für die weitere Beurteilung keine Rolle.

2.

Gemäss § 27 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG, LS 724.11) stellen die Gemeinden die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebiets sicher, welche laut § 25 WasserwirtschaftsG die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken umfasst. Die Löschwasserversorgung im Besonderen wird näher geregelt in § 14 der kantonalen Verordnung über die Feuerwehr vom 14. Dezember 1994 (FeuerwehrV, LS 861.2), in Ziffer 4 der gestützt auf § 19 FeuerwehrV erlassenen Vollzugsvorschriften vom 16. Dezember 1994 (LS 861.211) sowie in den gestützt auf § 14 FeuerwehrV erlassenen Richtlinien der Gebäudeversicherung für die Ausführung von Hydrantenanlagen. Gemäss diesen Richtlinien sind Hydranten so zu setzen, dass jedes Gebäude mit Schlauchmaterial von maximal 100 m erreicht werden kann. Die Standorte der Hydranten sind im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr festzulegen (Ziffer 5). Für jedes Gebäude muss mindestens ein zweiter Hydrant zur Verfügung stehen, wobei die Schlauchlänge bis zum Gebäude in der Regel 100 m nicht überschreiten soll (Ziffer 7). Zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit, der Versorgungssicherheit und zur Verhütung von stagnierendem Wasser sind Ringanschlüsse zu erstellen. Bei den Hydranten sind wenn immer möglich Hausanschlüsse in den Einlaufbogen vorzusehen (Ziffer 6).

Nach allgemeinen Grundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Erschliessungsrechts, wie sie auch für die Wasserversorgung einschliesslich des Löschwassers massgebend sind (vgl. Peter Engeler, Die Erschliessung von Baugrundstücken nach zürcherischem Recht, Zürich 1976, S. 71; Christian Lindenmann, Beiträge und Gebühren für die Erschliessung nach zürcherischem Planungs- und Baurecht, Zürich 1989, S. 80 ff.; Christoph Schaub, Rechtliche Aspekte der Wasserversorgung im Kanton Zürich, Zürich 2003, S. 51 ff.), ist die Finanzierung der Groberschliessung Sache des Gemeinwesens, das hierfür Beiträge und Gebühren von den Grundeigentümern verlangen kann (vgl. 29 WasserwirtschaftsG). Demgegenüber sind Anlagen der Feinerschliessung vollumfänglich von den Grundeigentümern zu finanzieren, unabhängig davon, ob die betreffende Feinerschliessung im Rahmen eines Quartierplans geregelt worden ist oder nicht (bezüglich der Kostenpflicht der Feinerschliessung im Quartierplanverfahren vgl. § 146 in Verbindung mit § 128 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG, LS 700.1). Diese Verteilung der Finanzierungspflicht nach Massgabe der Unterscheidung zwischen Grob- und Feinerschliessung entspricht auch der gesetzlichen Regelung der Erschliessungspflicht (vgl. §§ 90 ff. und 167 f. PBG).

Diesen Grundsätzen folgt auch die Regelung der Finanzierung im Reglement der Wasserversorgung X vom 19. Juni 1992 (WasserR): Danach besteht das Leitungsnetz aus den öffentlichen und privaten Leitungen, wobei erstere die Hauptleitungen, die Versorgungsleitungen und die Hydrantenanlagen, letztere hingegen die Hausanschlussleitungen und die Hausinstallationen umfassen (Art. 11). Die Hauptleitungen werden von der Wasserversorgung (Art. 13), die Versorgungsleitungen von den privaten Grundeigentümern ("nötigenfalls im Quartierplanverfahren", Art. 14) erstellt. Die Wasserversorgung erstellt die erforderliche Anzahl Hydranten und deren Zuleitung (Art. 15 Abs. 1), wobei die Gemeinde-Feuerwehr an die Erstellungskosten einschliesslich Anschluss an die Haupt- oder Versorgungsleitung einen Beitrag leistet (Art. 15 Abs. 2). Die Erstellungskosten der Hauptleitungen trägt die Wasserversorgung, wobei Eigentümer von Grundstücken, denen damit ein unmittelbarer Anschluss ermöglicht wird, zu Erschliessungsbeiträgen im Sinn von § 29 WasserwirtschaftsG herangezogen werden (Art. 50). Die Erstellungskosten der Versorgungsleitungen und Hydrantenanlagen tragen nach Abzug allfälliger staatlicher und anderer Beiträge die angeschlossenen Grundeigentümer nach Massgabe des quartierplanrechtlichen Kostenverlegers bzw. privatrechtlicher Vereinbarungen (Art. 51). Die Kosten der Hausanschlussleitung mit Absperrorgan und Anschluss an das Verteilnetz trägt der Hauseigentümer (Art. 52). Nach dieser Regelung gehören zwar Hydrantenanlagen (Hydranten und deren Zuleitungen) zu den öffentlichen Leitungen, sind aber (wie die ebenfalls öffentlichen Versorgungsleitungen) durch die angeschlossenen Grundeigentümer zu finanzieren, was im Einklang damit steht, dass sie der Feinerschliessung zuzurechnen sind.

3.

Der Bezirksrat Y hat die angefochtene Kostenverpflichtung im Wesentlichen mit der Begründung geschützt, die Notwendigkeit des zusätzlich angeordneten Hydranten an der O-Strasse sei nach Ziffern 5. ff der Richtlinien der Gebäudeversicherung ausgewiesen und die diesbezügliche Kostenpflicht des heutigen Beschwerdeführers ergebe sich aus Art. 51 WasserR (Rekursentscheid E. 3.3-3.6).

Die Beschwerdeführerin hält dem – teils mit neuen, jedoch zulässigen (vgl. § 52 Abs. 2 e contrario) tatsächlichen Behauptungen und neuen rechtlichen Erörterungen – verschiedene Argumente entgegen:

- Der Beschwerdeführerin sei als "Bauherrschaft" die Baubewilligung am 4. Juli 1995 erteilt worden. Sie sei jedoch nie Eigentümerin des Baugrundstücks gewesen. Bis zum inzwischen weitgehend erfolgten Verkauf der Häuser habe das Baugrundstück B und C als Gesamteigentümer zufolge einfacher Gesellschaft gehört. Die Beschwerdeführerin sei daher mit Bezug auf die streitige Kostenauflage gar nicht "passivlegitimiert".

- Mit dem am 18. März 1986 festgesetzten Quartierplan M und der am 4. Juli 1995 erteilten Baubewilligung seien die erforderlichen Versorgungsleitungen festgelegt worden. Es gehe nicht an, nachträglich eine Ergänzung der damals bestimmten Erschliessung zu verlangen. Das Fehlen einer diesbezüglichen Festlegung im Quartierplan zeige zugleich auf, dass die zusätzliche Hydrantenanlage nicht erforderlich sei. Für eine diesbezügliche zusätzliche Kostenverpflichtung fehlten jedenfalls die Voraussetzungen nach Art. 51 WasserR, sei doch diese Verpflichtung weder im quartierplanrechtlichen Kostenverleger noch in einer privatrechtlichen Vereinbarung vorgesehen.

- Das lediglich in Ziffer 7 der Richtlinien der Gebäudeversicherung festgehaltene Erfordernis eines zweien Hydranten entbehre einer gesetzlichen Grundlage.

- Sofern davon ausgegangen werde, dass ein zweiter Hydrant erforderlich sei, müsse der Behörde jedenfalls vorgeworfen werden, den zweckmässigen Standort nicht hinreichend abgeklärt zu haben. Wenn laut Ziffer 5 der Richtlinien der Standort im Einvernehmen mit dem Kommandanten der Feuerwehr festzusetzen sei, bedeute dies nicht, dass Letzterer den Standort von sich aus ohne Einbezug der Vorstellungen des Grundeigentümers festlegen dürfe, wie dies hier geschehen sei. Den Vorschlag der Beschwerdeführerin, den zusätzlichen Hydranten beim Spielplatz der Überbauung zu platzieren, was einen kostengünstigen Anschluss an die Werkleitung ermöglicht hätte, habe die Beschwerdegegnerin zu Unrecht abgelehnt.

4.

Nach ihrer unbestrittenen Darstellung ist die Beschwerdeführerin nie Eigentümerin des Baugrundstücks gewesen. Bis zum inzwischen weitgehend erfolgten Verkauf der Häuser hat das Grundstück B und C als Gesamteigentümer zufolge einfacher Gesellschaft gehört, welche es zuvor von D erworben hatten. Die Beschwerdeführerin stellt daher zu Recht in Frage, ob ihr die Kosten der zusätzlichen Hydrantenleitung auferlegt werden dürfen. Auch aus prozessualer Sicht steht der Berücksichtigung dieses – im Rekursverfahren noch nicht erhobenen – Einwands nichts entgegen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 7 und 11).

Gemäss Art. 51 WasserR trägt der Eigentümer des angeschlossenen Grundstücks die Erstellungskosten von Versorgungsleitungen und Hydrantenanlagen. Zwar wurde die Baubewilligung für die fragliche Überbauung am 4. Juli 1995 der die Bauausführung übernehmenden Beschwerdeführerin erteilt, was in baurechtlicher Hinsicht ohne weiteres zulässig war (§ 310 Abs. 3 PBG; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Ziff. 20.5.1.2, Bl. 20-23). Aus der Kompetenz der Baubewilligungsbehörde, die Bewilligung mit den erforderlichen Auflagen für die Erschliessung zu verbinden (§ 321 PBG), folgt jedoch nicht ohne weiteres deren Berechtigung, die Kosten für die mittels solcher Auflagen verlangten Erschliessungsvorkehren auch dann der Bauherrschaft aufzuerlegen, wenn diese nicht mit dem Eigentümer identisch ist. Die Frage kann jedoch hier offen bleiben, weil die der Beschwerdeführerin am 4. Juli 1995 erteilte Baubewilligung gar keine Auflage enthält, welche sich auf die Erschliessung bezüglich der Wasserversorgung bezieht. Für die erst nachträglich angeordnete Hydrantenleitung können die Kosten jedenfalls nur jenen Personen auferlegt werden, welche gemäss Art. 51 WasserR kostenpflichtig sind.

Zu einer von dieser Vorschrift abweichenden Betrachtungsweise besteht umso weniger Anlass, als dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit im Abgaberecht eine besondere Bedeutung zukommt: Das formelle Gesetz muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlage nennen. Für gewisse Arten von Kausalabgaben können zwar die Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung gelockert werden, nicht aber jene, die sich auf die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen beziehen (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalbgaberechts, ZBl 104/2003, S. 516; BGE 123 I 248). Diese Rechtsprechung, die im Hinblick auf die bei Gesetzesdelegationen zu wahrenden Schranken entwickelt wurde, ist auch dort zu beachten, wo das formelle Gesetz – wie hier das von der Gemeindeversammlung erlassene Reglement über die Wasserversorgung – den Kreis der Abgabepflichtigen hinreichend umschreibt (vgl. VGr, 4. September 2001, VB.2001.00209 E. 3, www.vgrzh.ch; 24. Januar 2001, VB.2000.00368, E. 5e). Das bedeutet, dass gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 51 WasserR die nicht mit den Eigentümern identische Bauherrschaft selbst dann nicht mit den Kosten der Hydrantenanlage belastet werden kann, wenn die Eigentümer – wie dies hier möglicherweise zutrifft – das ausführende Bauunternehmen wirtschaftlich beherrschen.

Der Beschwerdeführerin dürfen nach dem Gesagten die Erstellungskosten der Hydrantenleitung nicht auferlegt werden. Die Verfügung der Werkkommission X vom 19. August 2005 ist daher insoweit aufzuheben, ebenso der diese Verfügung insoweit bestätigende Rekursentscheid des Bezirksrats Y. In diesem Sinn ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

Dieses Ergebnis schliesst nicht von vornherein aus, dass die Beschwerdegegnerin die streitbetroffene Hydrantenanlage gleichwohl erstellt, ebenso wenig, dass sie die diesbezüglichen Kosten nicht selber trägt, sondern zumindest teilweise (vgl. dazu E. 5.5) jenen Personen auferlegt, die gemäss Art. 51 WasserR als Schuldner zu gelten haben. Um Weiterungen zu vermeiden, rechtfertigt es sich daher, auf die übrigen (nicht die nach dem Gesagten zu verneinende "Passivlegitimation" betreffenden) Einwendungen der Beschwerdeführerin einzugehen.

5.1

Die Feinerschliessung des fraglichen Areals Kat. 01 ist im am 18. März 1986 festgesetzten Quartierplan M geregelt worden (bezüglich Wasserversorgung einschliesslich Löschwasser mit Überflurhydranten vgl. Wasserversorgungsplan; Kostenverlegerplan Wasser; Kostenverleger, wo für den damaligen Eigentümer D ein Beitrag von Fr. 19'908.- an die geschätzten Kosten der Wasserleitung in den Quartierstrassen vorgesehen ist). Ob nachträglich eine ergänzende Erschliessung, wie sie hier mit dem streitbetroffenen Hydranten vorgesehen ist, angeordnet werden kann, obwohl in dieser Hinsicht auch in den Baubewilligungen vom 4. Juli 1995 für die 36 Einfamilienhäuser und vom 23. Juni 1998 für die Tiefgarage mit 80 Abstellplätzen nichts vorgesehen wurde, ist zweifelhaft. Nur wenn sich dies als zulässig erweisen sollte, könnten die Kosten der "angeschlossenen" Eigentümerschaft auferlegt werden.

Aus dem in Art. 51 WasserR enthaltenen Passus "nach Massgabe des quartierplanrechtlichen Kostenverlegers bzw. privatrechtlicher Vereinbarungen" kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Kostenpflicht der Eigentümerschaft wird nicht erst mit dieser Wendung begründet; diese bezieht sich auf die interne Aufteilung unter mehreren Eigentümern.

5.2

Fraglich erscheint sodann, wer im vorliegenden Fall nach Art. 51 WasserR als kostenpflichtiger Eigentümer zu gelten habe, nachdem B und C nach eigener Darstellung die neuen Einfamilienhausliegenschaften weitgehend veräussert haben, wobei der Zeitpunkt der Veräusserungen nicht aktenkundig ist. Es geht hier in erster Linie um die Frage, welcher Zeitpunkt bezüglich einer sich auf Art. 51 WasserR stützenden Kostenverpflichtung massgebend ist.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass Hydranten samt deren Zuleitung von der Wasserversorgung erstellt werden (Art. 15 WasserR), während die diesbezüglichen Kosten vom "angeschlossenen Grundeigentümer" zu tragen sind (Art. 51 WasserR). Nach der im Zusammenhang mit Anschlussgebühren entwickelten Rechtsprechung wäre es daher denkbar, bei der Anwendung von Art. 51 WasserR bezüglich der Bestimmung des kostenpflichtigen Eigentümers für nachträglich als notwendig erachtete Ergänzungen der Löschwasserversorgung auf den Zeitpunkt des Anschlusses abzustellen. Der Begriff des Anschlusses ist auslegungsbedürftig. Erfolgt nach dem anwendbaren kommunalen Reglement eine behördliche Abnahme der Anschlussleitung, ist dieser Zeitpunkt, in dem ein anstaltsrechtliches Verhältnis begründet wird, massgebend (RB 1968 Nr. 60 = ZBl 70/1969, S. 292 = ZR 68/1969 Nr. 22; RB 1978 Nr. 115 = ZBl 80/1979, S. 68; vgl. auch BGr, 28. Januar 1976, ZBl 77/1976, S. 385 ff.). Ist eine derartige Abnahme nicht vor­gesehen (wie das hier bezüglich der ohnehin von der Wasserversorgung zu erstellenden Hydrantenanlage zutreffen dürfte), fällt für die Entstehung der Kostenpflicht vorab der Zeitpunkt der tatsächlichen Benutzungsmöglichkeit in Betracht (VGr, 30. August 1995, VB.1995.00084 E. 2e).

Gegen eine solche auf den Zeitpunkt des Anschlusses abstellende Betrachtungsweise spricht allerdings, dass in der Gemeinde X bei der Erhebung der Wasseranschlussgebühren für die Bestimmung des gebührenpflichtigen Eigentümers der Zeitpunkt der Rechnungsstellung massgebend ist (Art. 59 WasserR). Als ebenso sachgerecht erscheint es daher, bei der Anwendung von Art. 51 WasserR zur Bestimmung des kostenpflichtigen Eigentümers für nachträglich als notwendig erachtete Ergänzungen der Löschwasserversorgung auf den Zeitpunkt abzustellen, in welchem die Ergänzung der Erschliessung angeordnet worden ist, was hier mit der Verfügung der Werkkommission vom 19. August 2005 erfolgte.

5.3

Unbegründet erscheint der Vorwurf, die streitbetroffene Anordnung eines zusätzlichen Hydranten entbehre einer gesetzlichen Grundlage, weil das diesbezügliche Erfordernis lediglich in den Richtlinien der Gebäudeversicherung festgehalten sei.

5.4

Dem zwecks Finanzierung einer nachträglich angeordneten Erschliessungsergänzung belangten Eigentümer muss es offen stehen, die Notwendigkeit einer solchen Ergänzung zu bestreiten. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann allerdings aus dem Fehlen einer diesbezüglichen Festlegung im Quartierplan keineswegs geschlossen werden, dass die zusätzliche Hydrantenanlage nicht erforderlich sei. Beizupflichten ist einzig ihrem Hinweis, dass der Standort der zusätzlichen Hydrantenanlage, dessen Wahl den diesbezüglichen Kostenaufwand beeinflussen kann, unter Einbezug der belangten Grundeigentümer festzusetzen ist. Dieses sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergebende Vorgehen ändert indessen selbst bei einer allfälligen Einigung über die Notwendigkeit der Erschliessungsergänzung und den Standort des Hydranten nichts daran, dass im Hinblick auf die streitig bleibende Kostenpflicht gleichwohl eine (neue) Verfügung zu treffen sein wird.

5.5

Die in der Kostenschätzung vom 7. Januar 2000 enthaltenen Kosten von Fr. 3'300.- für den Überflurhydranten dürfen wohl nicht den Eigentümern der angeschlossenen Liegenschaften auferlegt werden (vgl. § 9 Abs. 1 der gestützt auf das Gesetz über die Feuerpolizei und das Feuerwesen vom 24. September 1978 erlassenen Verordnung über die Subventionen der Gebäudeversicherungsanstalt an den Brandschutz vom 18. September 1991, LS 861.1 und 861.21). Zudem stellt sich trotz grundsätzlicher Kostenpflicht der Eigentümer für die Zuleitung die Frage, ob die Gemeinde-Feuerwehr nicht einen Teil der diesbezüglichen Kosten zu übernehmen habe (vgl. Art. 15 Abs. 2 WasserR).

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Rekurs- und die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese ist zudem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung im als angemessen erscheinenden Betrag von Fr. 1'500.-, worin 7,6 % Mehrwertsteuer inbegriffen sind, auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).