Nutzungsplanung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung von Beschwerden betreffend die kommunale Nutzungsplanung zuständig (RB 1998 Nr. 26). Sodann ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen einen Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats auf dem Gebiet des Raumplanungsrechts zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d VRG; RB 1998 Nr. 26; VGr, 26. Februar 2009, VB.2008.00437, E. 1.1, www.vgrzh.ch).

Die erste Beschwerde richtet sich gegen den Rekursentscheid der Baurekurskommission, mit welchem die von der Gemeindeversammlung beschlossene Nutzungsänderung aufgehoben worden ist. Die zweite Beschwerde betrifft den Beschluss des Regierungsrats, mit welchem besagter Änderung die Genehmigung versagt wurde. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist demnach für beide Beschwerden zu bejahen.

1.2

Die Gemeinde ist sowohl durch den Rekursentscheid der Baurekurskommission als auch durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer Planungsautonomie betroffen, weshalb sie zur Beschwerde berechtigt ist (§ 21 lit. b VRG). Dazu bleibt zu ergänzen, dass aus allfälligen neuen Standortplanungen der Gemeinde nicht auf ein rechtsmissbräuchliches Verhalten geschlossen werden kann. Es besteht ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin, an der beschlossenen Änderung festzuhalten.

1.3

Die privaten Beschwerdegegnerinnen stellen in erster Linie den Antrag, auf die Beschwerden nicht einzutreten. Sie weisen beide darauf hin, dass die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht die vorinstanzlichen Entscheide nur insoweit anficht, als diese das Antennenverbot vollumfänglich, also auch mit Bezug auf die Wohnzone, als unrechtmässig erachtet haben.

1.3.1

Vor der Baurekurskommission hatte die heutige Beschwerdeführerin als Rekursgegnerin den Hauptantrag gestellt, auf die Rekurse nicht einzutreten; eventuell seien sie abzuweisen. Nur subeventuell verlangte sie damals, es sei festzustellen, dass das Verbot der Aussenantennen auf Grundstücke in der Wohnzone zu begrenzen sei.

Der nunmehr einzige Antrag der Beschwerdeführerin, das Antennenverbot lediglich bezüglich der Wohnzone zu schützen, stellt gegenüber dem Streitgegenstand vor der Baurekurskommission und dem Regierungsrat eine Beschränkung dar. Das Begehren ist gegenüber dem Hauptantrag in der Rekursantwort ein Minus. Analoges gilt mit Bezug auf das Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat. Eine derartige Beschränkung der Anträge ist im Beschwerdeverfahren grundsätzlich ohne Weiteres – und sogar nach Ablauf der Beschwerdefrist – möglich (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 4, § 54 N. 5). Eine unzulässige Änderung des Streitgegenstands wäre anzunehmen, wenn der Antrag auf mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt hinzielte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 36). Ein solches "Aliud" liegt nicht vor.

1.3.2

An der Zulässigkeit des Beschwerdeantrags ändert nichts, dass die Änderung der Bauordnung durch die Gemeindeversammlung und die Beschränkung des Antrags demgegenüber durch den Gemeinderat erfolgt ist. Der Entscheid, gegen die Beschlüsse von Baurekurskommission und Regierungsrat Beschwerde zu erheben, fällt in die Kompetenz des Gemeinderats und der Rechnungsprüfungskommission (§ 155 Abs. 1 lit. b des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926) – also nicht in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung. Die zur Rechtsmittelergreifung zuständige Behörde ist ohne Weiteres dazu befugt, besagte Beschlüsse auch bloss teilweise anzufechten oder ein eingelegtes Rechtsmittel ganz oder teilweise zurückzuziehen.

1.3.3

Unzulässig wäre die Beschränkung allerdings, wenn die Rechtsmittel- bzw. die Genehmigungsbehörde nur dazu ermächtigt wäre, die angefochtene Änderung eines Erlasses bzw. eines Nutzungsplans entweder vollumfänglich zu schützen oder ganz aufzuheben.

Erachtet der Regierungsrat einzelne Teile der kommunalen Nutzungsplanung als nicht genehmigungsfähig, so nimmt er diese Teile regelmässig von der Genehmigung aus und genehmigt den Rest, was letztlich einer Teilgenehmigung gleichkommt. Ob und inwieweit Teilgenehmigungen angezeigt und statthaft sind, entscheidet sich danach, ob die einzelnen Festlegungen der Nutzungsplanung eine in sich geschlossene Einheit bilden oder ob sie derart voneinander losgelöst sind, dass die Gemeinde die genehmigungsfähigen Teile ohne Zweifel auch ohne die nicht genehmigungsfähigen Teile festgelegt hätte. Richtschnur hat dabei der mutmassliche Wille des Planungsträgers zu bilden (vgl. VGr, 22. Juni 2000, VB.2000.00096, E. 5, www.vgrzh.ch). Für das Verfahren vor der Baurekurskommission ist von denselben Grundsätzen auszugehen.

1.3.4

Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Gemeindeversammlung hätte mutmasslich lieber überhaupt kein Antennenverbot als ein auf die Wohnzonen beschränktes Verbot beschlossen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass auch ein auf die Wohnzone reduziertes Verbot eine Mehrheit gefunden hätte.

Regierungsrat und Baurekurskommission wären somit aus verfahrensrechtlicher Sicht befugt gewesen, das Antennenverbot nur mit Bezug auf die Industriezone aufzuheben und das Verbot dementsprechend auf den Bereich der Wohnzone zu reduzieren. Vor diesem Hintergrund ist es als zulässig zu erachten, wenn die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht – letztlich wohl aus Kostenüberlegungen – lediglich noch verlangt, das Verbot in der Wohnzone zu schützen.

1.4

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.

2.

Als erste Rechtsmittelinstanz überprüft die Baurekurskommission kommunale Anordnungen grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Der Grundsatz der vollen Kognition steht jedoch unter dem Vorbehalt, dass sich die Rekursbehörde bei der Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen hat, wenn den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung Planungsautonomie zusteht, insbesondere wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie darf dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (insbesondere solchen gemäss dem Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz, RPG) widerspricht. Im Übrigen hebt sie im Rahmen der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1073 f.). Keine weiter gehende Prüfung steht dem Regierungsrat im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu.

Das Verwaltungsgericht ist bei der Überprüfung von Rekurs- und Genehmigungsentscheiden betreffend kommunale Anordnungen auf die Rechtskontrolle beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Nutzungsregelungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe. Dasselbe gilt bei der Nichtgenehmigung durch die zuständige kantonale Behörde.

3.

3.1

Mobilfunkantennen sind nach der Praxis in der Bauzone grundsätzlich zonenkonform, soweit sie der Abdeckung derselben dienen (BGE 133 II 321 E. 4.3.2 S. 325). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird der Schutz der Bevölkerung vor Immissionen im Zusammenhang mit Mobilfunkantennen durch das Bundesrecht wahrgenommen; insbesondere ist die vorsorgliche Begrenzung der Emissionen gemäss Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 in der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung abschliessend geregelt (BGE 133 II 321 E. 4.3.4, 133 II 64 E. 5.2, 126 II 399 E. 3c S. 403). Ausgeschlossen sind deshalb bau- oder planungsrechtliche Vorschriften zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung. Überdies dürfen die kommunalen Vorschriften nicht die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997).

Werden die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten, so sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zürich 2006, S. 97 f.; Arnold Marti, Urteilsanmerkung in ZBl 107/2006 S. 213).

Sollen solche Antennen einschränkenden Planungsvorschriften unterstellt werden, so hat dies grundsätzlich explizit zu geschehen, wobei die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung angemessen zu berücksichtigen sind. In der Regel wird es sich dabei um Negativplanungen handeln, d.h. um Zonenvorschriften, die Mobilfunkanlagen in bestimmten Zonen grundsätzlich ausschliessen. Denkbar sind aber auch positive Planungen, die besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausweisen, sofern es sich um Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Die Planung, Errichtung und Ausgestaltung solcher Antennen ist mit zahlreichen technischen Fragestellungen verbunden, denen bei der Festlegung von für sie bestimmten Planungsmassnahmen in spezifischer Weise Rechnung zu tragen ist. Denkbar ist zum Beispiel eine Anordnung, wonach in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine Mobilfunkantennen erstellt werden dürfen. Auch die Anwendbarkeit der allgemeinen Ästhetikklausel ist nicht ausgeschlossen. Als zulässig erscheint es ferner, baupolizeilich vorzuschreiben, die Erstellung von Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die Baubewilligungsbehörde auf den Baustandort im Rahmen einer Interessenabwägung Einfluss nehmen könne. Das würde diesen Behörden ein – wenn auch mit namentlich bundesrechtlichen Einschränkungen verbundenes – Steuerungsinstrument in die Hand geben und das frühzeitige Zusammenwirken zwischen Mobilfunkbetreibern und Behörden fördern (vgl. BGE 133 II 64 E. 5.3, 133 II 321 E. 4.3.4 S. 327 ff., 133 II 353 E. 4.2 S. 359 f.; BGr, 18. Dezember 2007,1C_328/2007, E. 3.2, www.bger.ch).

3.2

Auch wo der Bau von Antennen aus ästhetischen oder raumplanerischen Gründen eingeschränkt wird, müssen die entsprechenden Vorschriften zweckmässig sein und haben die rechtlichen Voraussetzungen betreffend Eingriffe in verfassungsmässige Rechte Privater zu beachten (BGE 133 II 321 E. 4.3.5). Zu den Letzteren zählen im Zusammenhang mit planungs- und baurechtlichen Massnahmen insbesondere die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 109 ff.).

Voraussetzung für einschränkende Massnahmen ist eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht (BGE 133 II 64 E. 5.4 mit Hinweisen; Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). In Anwendung von Art. 36 Abs. 2 und 3 BV muss an den Massnahmen sodann ein öffentliches Interesse bestehen und müssen die Einschränkungen verhältnismässig sein (vgl. auch VGr, 15. Juni 2005, VB.2005.00094, E. 3.2, www.vgrzh.ch). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die in ein Grundrecht eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen (BGE 135 I 209 E. 3.3.1; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, Rz. 321 ff.; Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Art. 36 N. 22 ff.).

4.

Gemäss § 78 PBG kann eine Bau- und Zonenordnung für ganze Zonen oder gebietsweise Aussenantennen verbieten, sofern durch andere technische Einrichtungen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sind.

4.1

Nach Auffassung der Baurekurskommission ermächtigt diese Bestimmung die Gemeinden, aus ortsplanerischen Gründen durch Vorschriften in der Bau- und Zonenordnung auf die Standorte von Mobilfunkantennen Einfluss zu nehmen, sofern die entsprechenden planungs- und baurechtlichen Anordnungen eine zweckmässige Standortregelung und die Einhaltung des Bundesumwelt- und Fernmelderechts gewährleisten. Die privaten Beschwerdegegnerinnen sind demgegenüber der Auffassung, dass für die Änderung der Bauordnung keine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden sei.

4.2

Ob die Vorinstanz § 78 PBG zutreffend ausgelegt hat und ob für eine ortsplanerische Regelung der Standorte für Mobilfunkantennen durch die Gemeinden eine ausdrückliche Ermächtigung im kantonalen Recht überhaupt erforderlich ist, kann offengelassen werden. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, erweist sich die infrage stehende Änderung der Bauordnung ohnehin als rechtswidrig.

5.

Wie gesehen, muss ein Antennenverbot als Eingriff in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten (vgl. vorn E. 3.2).

Die Gemeinde Stäfa verweist zur Begründung des Antennenverbots in der Wohnzone wesentlich auf den im Nachgang zur Abstimmung eingeholten Bericht F AG. Daraus ergebe sich, dass das Verbot von Mobilfunkantennen in den Wohnzonen der Gemeinde zweckmässig sei.

5.1

Diese Schlussfolgerung der Beschwerdeführerin ist nicht nachvollziehbar. Der im Bericht enthaltene Plan legt für die Wohn- und Industriezonen im Einzelnen dar, in welchen Gebieten Antennen als unzulässig (rot eingefärbt), als beschränkt zulässig (gelb eingefärbt) oder als vorbehaltlos zulässig (grün eingefärbt) erachtet werden. Die gelb bzw. grün eingefärbten Flächen umfassen dabei zwar einen kleineren Teil der Wohn- und Industriezone, jedenfalls aber über einen Viertel. Der Bericht schlägt daher nur für 72 % der Wohn- und Industriezonenfläche ein vollständiges Antennenverbot vor (S. 24). Die Beschwerdeführerin zeigt nicht auf, dass dieser Anteil grösser wäre. Nicht einleuchtend ist in diesem Zusammenhang ferner, weshalb die Beschwerdeführerin die vorinstanzliche Annahme kritisiert, wonach der Bericht für 72 % der Wohn- und Industriezone Antennenverbote ausweise; diese Zahl entspricht vielmehr dem tabellarischen Ergebnis im Expertenbericht (S. 24). Aus den Erwägungen der Baurekurskommission oder des Regierungsrats lässt sich nicht etwa der Schluss ziehen, sie hätten zu Unrecht angenommen, der Bericht schlage ein Verbot für 72 % der Wohnzonenfläche vor. In diesem unzutreffenden Sinn äussert sich nur die Beschwerdegegnerin I.2.

5.2

Im Hinblick auf den eingeschränkten Beschwerdeantrag ist weiter zu prüfen, ob der Bericht Antennenanlagen in den Wohnzonen faktisch ausschliesst.

5.2.1

Aus einem dem Bericht beigelegten Plan ist der Umfang der Wohnzonen ersichtlich (gelb eingefärbt; die sogenannten "Antennen-Ausschlussgebiete" sind zusätzlich rot schraffiert). Daraus ergibt sich, dass auch in den Wohnzonen Antennenanlagen für einen flächenmässig durchaus relevanten Anteil für zulässig erachtet werden (gemäss Darstellung der Beschwerdeführerin für rund 20 % der Wohnzonenfläche). Vor diesem Hintergrund schiesst das generelle Verbot von Antennen in den Wohnzonen der Gemeinde über das Ziel hinaus. Das Verbot lässt sich, selbst wenn dem Bericht der Ortsplaner gefolgt würde, offensichtlich nicht mehr als zweckmässig bezeichnen.

5.2.2

In diesem Sinn hat bereits die Baurekurskommission zutreffend ausgeführt, das Antennenverbot sei auch unzweckmässig, soweit es nur die Wohnzone allein beschlagen würde. Sie hat es deshalb offengelassen, ob der dahingehende Subeventualantrag der Beschwerdeführerin in der Rekursantwort rechtlich zulässig war. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin hat sich die Baurekurskommission dabei mit dem Bericht der Ortsplaner befasst. Auch der Regierungsrat nimmt in seinen Erwägungen Bezug auf diesen Bericht.

5.3

Die Beschwerdeführerin wünschte schon vor der Erstellung des Berichts durch das Planungsbüro, dass die Antennenstandorte ausserhalb der Wohnzonen liegen sollten. Die dazu pauschal aufgeführten Zielsetzungen wie hohe Wohn- und Lebensqualität oder das gute Steueraufkommen erfordern ein generelles Antennenverbot in der Wohnzone ebenso wenig wie die ästhetischen Gründe. Der Widerspruch zwischen dem in der Gemeindeversammlung beschlossenen umfassenden Antennenverbot und den Schlussfolgerungen des Berichts ist denn auch einfach erklärbar: Der Bericht erfolgte erst im Nachgang zur Abstimmung und konnte deshalb für die Vorlage von vornherein keine Berücksichtigung finden.

5.4

Bei diesem Ergebnis ist es nicht entscheidend, ob eine ausreichende Mobilfunkversorgung auch mit einem generellen Antennenverbot in der Wohnzone gewährleistet wäre. Ist für einen relevanten Teil der Wohnzonen kein ästhetisches oder anderes raumplanerisches Interesse für ein Antennenverbot ersichtlich, so ist das pauschal für die ganze Wohnzone beschlossene Verbot offensichtlich als unzweckmässig zu qualifizieren. Erweist sich das generelle Verbot aus raumplanerischer Sicht als offensichtlich unzweckmässig, so stellt es unabhängig von der Qualität der Mobilfunkversorgung einen unverhältnismässigen Eingriff in verfassungsmässige Rechte, insbesondere in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit, dar.

5.5

Zusammengefasst erweist sich das am 4. Juni 2007 beschlossene generelle Antennenverbot als rechtswidrig. Daran würde die grundsätzliche Zulassung von Antennen in der Industriezone nichts ändern. Regierungsrat und Baurekurskommission haben der infrage stehenden Änderung der Bauordnung deshalb zu Recht die Anwendung versagt. Insbesondere ist damit auch dem im Rekursverfahren gestellten Subeventualantrag (Antennenverbot nur in der Wohnzone) zu Recht nicht stattgegeben worden.

5.6

Dass sich die Vorinstanzen mit der Frage der Beschränkung des Antennenverbots auf die Wohnzone nicht (eingehend) auseinandergesetzt haben, stellt noch keine Gehörs- oder anderweitige Rechtsverletzung dar. Die aus dem Gehörsanspruch fliessende Begründungspflicht bedeutet nicht, dass die Behörde in ihrem Entscheid sämtliche, irgendwie im Zusammenhang mit diesem angestellte tatsächliche Behauptungen, rechtliche Einwände sowie sonstige Vorbringen und Überlegungen berücksichtigen muss. Insofern genügt es, wenn sich die Behörde auf diejenigen Gesichtspunkte beschränkt, welche sie willkürfrei als wesentlich betrachtet (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 403 f.). Im Übrigen würde eine Rückweisung zu einer unnötigen Verzögerung des Verfahrens führen und bei vorliegendem Ergebnis einem formalistischen Leerlauf gleichkommen, weshalb ohnehin davon abzusehen wäre (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin hat denn auch kein Begehren um Rückweisung der Sache geäussert.

6.

Demzufolge sind die Beschwerden abzuweisen. Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu. Hingegen hat sie die beiden obsiegenden privaten Beschwerdegegnerinnen in Anwendung von § 17 Abs. 2 VRG angemessen zu entschädigen.