Jagdpachtvergabe

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde funktionell und sachlich zuständig.

1.2

Im Streit liegt der von der Gemeinde Z vorgenommene Zuschlag der Jagdpacht. In analoger Anwendung der so genannten Zweistufentheorie, wonach der dem Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages vorausgehende behördliche Entscheid eine Verfügung darstellt, unterliegt auch der Zuschlag der Jagdpacht den Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 288; § 43 Abs. 2 lit. e VRG in der am 8. Juni 1997 durch eine Generalklausel ersetzten ursprünglichen Fassung, dazu ABl 1995 II 1537; RB 1977 Nr. 20; Ernst Baur, Zürcherisches Jagdrecht, 2. A., Zürich 1967, § 9 N. 6).

1.3

Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Parteifähig sind die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts. Gesamthandverhältnisse wie die einfache Gesellschaft nach Art. 530 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts (OR) sind als solche nicht parteifähig (Alfred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 10). Unter den Personen, die sich gemeinsam um eine Jagdpacht bewerben, entsteht – sofern nichts anderes vereinbart wird – eine einfache Gesellschaft im Sinn von Art. 530 ff. OR (§ 9 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929 [JagdG, LS 922.1]). Die Gesellschafter haben einen im Kanton Zürich niedergelassenen Bevollmächtigten zu bezeichnen, der sie gegenüber Behörden und Privaten vertritt (Satz 2). Für den Pachtzins haften sie solidarisch (Satz 3). Auch wenn nur die Gesellschafter parteifähig sind, wird im Folgenden der Einfachheit halber von den Jagdgesellschaften als Beschwerdeführerin bzw. Beschwerdegegnerin gesprochen.

Die Mitglieder der beschwerdeführenden Jagdgesellschaft haben sich zu einer einfachen Gesellschaft zusammengeschlossen und einen Bevollmächtigten bezeichnet. Der Anwalt, der die vorliegende Beschwerde eingereicht hat, vertritt alle fünf Gesellschafter, womit offen bleiben kann, ob auch einzelne Gesellschafter befugt gewesen wären, den Zuschlag anzufechten (vgl. dazu VGr, 6. November 2002, VB.2002.00261, E. 2, www.vgrzh.ch; VGr, 6. Oktober 1995, VB.1995.00093, E. 3a [unveröffentlicht]; RB 1977 Nr. 11; BGr, 11. Oktober 1978, ZBl 80/1979, S. 95 f.). Die Rechtsmittelbefugnis steht der im vorinstanzlichen Verfahren unterlegenen Beschwerdeführerin ohne weiteres zu. Sie hat von der Gemeinde Z den Zuschlag für das Jagdrevier Nr. […] erhalten und ist damit vom Beschluss des Bezirksrats X vom 1. April 2009 unmittelbar betroffen.

Die Beschwerdelegitimation stünde im Übrigen auch erfolglosen Mitbewerbenden um eine Jagdpacht zu, obgleich sie auf deren Verleihung – da es sich um eine Konzession handelt (BGE 90 II 422, 96 I 554, 88 I 18 E. 6.) – keinen Rechtsanspruch haben (RB 1971 Nr. 10). Bereits unter der Herrschaft der früheren Fassung von § 21 VRG, die eine Betroffenheit in den Rechten voraussetzte, hat das Verwaltungsgericht die Legitimation erfolgloser Bewerbender um eine Fischerei- oder Jagdpacht grundsätzlich bejaht (vgl. RB 1977 Nr. 11 und Nr. 20). Vorauszusetzen ist ein eigener praktischer Nutzen am Verfahren, der bei der Beschwerde nicht berücksichtigter Bewerbender darin liegt, dass die Gutheissung der Beschwerde ihnen eine realistische Chance verschaffen würde, mit ihrem eigenen Angebot zum Zuge zu kommen, oder zur Wiederholung des Verfahrens führen würde, in der sie ein neues Angebot einreichen könnten (VGr, 6. November 2002, VB.2002.00261, E. 3a mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).

1.4

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das kantonale Jagdregal gehört zu den historischen Grund- und Bodenmonopolen, welche gemäss Art. 94 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit ausgenommen sind. Es darf daher auch rein fiskalischen Zwecken dienen (vgl. BGr, 7. November 2003,2P.142/2003, E. 3.3., www.bger.ch; BGE 128 I 3 E. 3a, 119 Ia 123 E. 2b; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 3404 f.). Als Träger des Jagdregals legt der Kanton das Jagdsystem fest und bestimmt die Voraussetzungen für die Jagdberechtigung (Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [SR 922.0]).

2.2

Gemäss § 1 Abs. 2 JagdG erfolgt die Verleihung der Jagdberechtigung durch die politischen Gemeinden nach den Grundsätzen der Revierpacht. Dabei geschieht die Verpachtung der Jagd auf dem Weg der öffentlichen Versteigerung aufgrund einheitlicher, von der zuständigen Direktion festzusetzender Bedingungen. Die Gemeinde schlägt die Pacht dem Bewerber mit dem höchsten oder zweithöchsten Angebot zu (§ 7 Abs. 1 JagdG). Die Gemeinde kann ortsansässige Bewerber oder Bewerbergruppen, deren Mitglieder mehrheitlich in der Gemeinde niedergelassen sind, ohne Rücksicht auf höhere Angebote bevorzugen, wenn sie für einen weidgerechten Jagdbetrieb hinreichende Gewähr bieten und ihr Steigerungsangebot angemessen erscheint (§ 7 Abs. 3 JagdG). Unter den gleichen Bedingungen (Gewähr für einen weidgerechten Jagdbetrieb und angemessenes Steigerungsangebot) kann die Gemeinde die bisherige Jagdgesellschaft ohne Rücksicht auf höhere Angebote bevorzugen (§ 7 Abs. 4 JagdG).

Als Regel gilt damit der Zuschlag an den Bewerber mit dem höchsten oder zweithöchsten Angebot (§ 7 Abs. 1 JagdG). Zugunsten ortsansässiger Bewerber oder der bisherigen Jagdgesellschaft können unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen von dieser Regel gemacht werden (vgl. § 7 Abs. 3 und 4 JagdG). Eine Reihenfolge der Berücksichtigung lässt sich daraus aber nicht ableiten. Die Gemeinde ist frei, innerhalb des gesetzlich abgesteckten Rahmens den geeignetsten Bewerber auszuwählen. Dabei wird der Zuschlag richtigerweise an denjenigen Bewerber erfolgen, welcher nach dem Ermessen der Gemeinde die beste Gewähr für einen weidgerechten Jagdbetrieb bietet. Ein Zusammentreffen mehrerer Privilegierungsgründe verschafft einem Bietenden keinen Anspruch auf den Zuschlag. Sie geben der Gemeinde einzig die Möglichkeit, von der Regel des Zuschlags an einen der beiden Höchstbietenden abzuweichen (Baur, § 7 N. 4 mit Hinweisen).

2.3

Der Gesetzgeber hat mit § 7 Abs. 3 und 4 JagdG die Stellung Ortsansässiger und der bisherigen Jagdgesellschaft besonders hervorgehoben. Aus dem Wortlaut der Bestimmungen lässt sich ebenso ableiten, dass sie nur privilegiert werden können, wenn sie für einen weidgerechten Jagdbetrieb Gewähr bieten. Was unter weidgerechtem Jagdbetrieb zu verstehen ist, sagt weder das kantonale Jagdgesetz noch das entsprechende Bundesgesetz. Immerhin lässt sich aus zahlreichen gesetzlichen Verboten ableiten, welche Jagdmittel und -methoden nach allgemeiner Auffassung als nicht weidgerecht bewertet werden (z.B. §§ 29–33 oder § 36 JagdG; Baur, § 7 N. 6). Die Frage des weidgerechten Jagdbetriebs ist aufgrund der gesamten Umstände zu beantworten.

2.4

Der Entscheid darüber, wer für die Hege und Pflege eines Jagdreviers die beste Gewähr bietet, ist weitgehend ein von einer Prognose bestimmter Ermessensent­scheid, den das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt über­prüfen kann (RB 1979 Nr. 21). Dass der Gemeinde bei der Reviervergabe ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht, ergibt sich insbesondere auch aus der in § 7 Abs. 3 und 4 JagdG enthaltenen "Kann"-Formulierung. Der eingeräumte Ermessensspielraum bedeutet aber nicht, dass die Gemeinde in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Eine korrekte und gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert die Beurteilung und Würdigung aller für den Entscheid sachlich massgebenden Gesichtspunkte. Die Behörde muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten. Das Ermessen muss mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 441).

3.

3.1

Zunächst ist festzuhalten, dass beide Jagdgesellschaften das Höchstangebot gemacht haben. Der Angebotshöhe kommt vorliegend somit keine Bedeutung zu. Des Weiteren haben beide Jagdgesellschaften keine Mitglieder, welche in der Gemeinde selbst niedergelassen sind. Alle Gesellschafter wohnen in der Umgebung des Jagdreviers, wobei vier der fünf Gesellschafter der bisherigen Jagdgesellschaft deutlich näher beim Jagdrevier wohnen als die fünf Gesellschafter der neuen Jagdgesellschaft. Sie können aufgrund ihrer Wohnorte wohl als ortsansässig im Sinn von § 7 Abs. 3 JagdG gelten (dazu RB 1995 Nr. 107; vgl. auch RB 1995 Nr. 108 E. 3). Die Bestimmung verlangt jedoch nicht, dass die Pachtbewerber genauste Revierkenntnisse (Geographie, Topographie, Wildbestand, Wildwechsel usw.) haben. Andernfalls liesse sich ein Revier überhaupt nie an eine neue Bewerbergruppe verpachten. Die erforderlichen Kenntnisse lassen sich relativ rasch und ohne grosse Schwierigkeiten erwerben (RB 1995 Nr. 107). Das Kriterium der Ortsansässigkeit dient unter anderem dem Zweck, dass die Pachtinhaber das Revier in nützlicher Frist erreichen, wenn dies angezeigt ist (RB 1995 Nr. 108 E. 3). Die Gesellschafter der neuen Jagdgesellschaft wohnen zwar etwas weiter weg als die Mehrheit der Gesellschafter der bisherigen Jagdgesellschaft. Das Jagdrevier scheint indes auch von ihnen innert nützlicher Frist erreichbar zu sein.

3.2

Die Gemeinde hat sich bei ihrem Entscheid unter anderem auf das detaillierte Bewerbungsdossier der neuen Jagdgesellschaft gestützt. Darin haben sich die Gesellschafter über ihre Vorstellungen zur Jagd, Wildschadenverhütung, Öffentlichkeitsarbeit, Zusammenarbeit mit Behörden, Landwirten, Bevölkerung usw. und zur Ausbildung von Jungjägern geäussert. Im Dossier enthalten sind ausserdem Lebensläufe der einzelnen Mitglieder. Daraus geht hervor, dass drei der fünf Gesellschafter die Jagdaufseherprüfung bestanden haben. Die Beschwerde macht ausserdem geltend, dass die männlichen Mitglieder der Beschwerdeführerin entweder selbständig erwerbend oder in ihrem eigenen Betrieb tätig seien und sich somit ihre Zeit zur Jagd frei einteilen könnten. Drei Mitglieder seien ausserdem als Handwerker ausgebildet worden und/oder als solche tätig und damit in der Lage, die praktischen Aufgaben wie den Bau von Hochsitzen selbständig zu bewerkstelligen. Es trifft zu, dass drei Mitglieder der Beschwerdeführerin in einem Jagdrevier in Deutschland Mitpächter sind. Die Beschwerde relativiert, dass sie die Pacht sofort aufgeben könnten, würden sie das Jagdrevier Nr. […] wieder zugesprochen erhalten, da der Pachtvertrag nur über die Dauer von einem Jahr abgeschlossen worden sei.

3.3

Die Gemeinde Z begründete den Zuschlag an die Beschwerdeführerin in ihrer Rekursantwort wie folgt: Sie habe den jüngeren Pächtern den Vorzug geben wollen, da die bisherige Jagdgesellschaft den Wünschen des Gemeinderats bezüglich einer Verjüngung in der Vergangenheit kaum nachgekommen sei. Auf dem Anmeldeformular der Beschwerdegegnerin seien vier Pächter aufgeführt (Jahrgänge 1930 bis 1958). Der neue Pächter (Jahrgang 1961) sei nachträglich durch den Obmann eingetragen worden. Der Gemeinderat sei sich bewusst, dass für eine Reduktion des Schwarzwildbestandes nicht allein das Alter der Jagdpächter ausschlaggebend sein könne. Doch er hoffe, dass jüngere Jagdpächter, vor allem aber Jagdpächter, welche nicht in weiteren Jagdrevieren engagiert seien, dazu beitragen würden. Der Obmann der bisherigen Jagdgesellschaft sei gleichzeitig auch Obmann eines anderen Jagdreviers, ebenso sei ein Mitpächter Pächter eines weiteren Jagdreviers. Dass es nie zu Unstimmigkeiten oder Problemen mit der bisherigen Jagdgesellschaft gekommen sei, sei nur teilweise richtig. So teile der Gemeinderat die Auffassung der bisherigen Jagdgesellschaft nicht, wonach der Wald in erster Linie der Jagd dienen müsse. Auch sei die Gemeinde nicht mehr über die Jagdtage informiert worden, was sich erschwerend auf die Waldbewirtschaftung ausgewirkt habe. Der Gemeinderat habe von seinem Recht Gebrauch gemacht, den Zuschlag derjenigen Jagdgesellschaft zu geben, welche die aus seiner Sicht wichtigen Voraussetzungen langfristig besser erfüllen könne.

3.4

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Abschusszahlen von Schwarzwild seit Februar 2005 gestiegen und die Schäden gesunken seien. Es sei ihr kein einziges Jagdvergehen oder unweidmännisches Verhalten vorgeworfen worden. Ausserdem würden ältere Jäger über eine grosse Erfahrung und die nötige Zeit verfügen. Wegen Problemen oder Unstimmigkeiten seien sie nie kontaktiert worden. Zu weiteren Kritikpunkten wie etwa der Information über die Jagdtage nahm die Beschwerdegegnerin keine Stellung. Damit bleibt es bei der Feststellung, dass die Gemeinde mit der Jagdausübung der Beschwerdegegnerin nicht ganz zufrieden war und sich von der Beschwerdeführerin diesbezüglich eine Verbesserung erhoffte. Offen bleiben kann vorliegend die Frage der Jagdberechtigung des jüngsten Mitglieds der Beschwerdegegnerin. Auch ohne dieses Mitglied wäre die Mindestanzahl Pächter für das Jagdrevier Nr. […] eingehalten.

3.5

Die Überlegungen der Gemeinde sind sachlich begründet und orientieren sich – wie geboten – daran, welche der beiden Jagdgesellschaften für einen weigerechten Jagdbetrieb für die gesamte Dauer der Pacht am besten Gewähr bietet. Sie hat neben den Vorstellungen zur Jagd und der jagdlichen Erfahrung auch die körperliche Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitglieder mit in die Würdigung einbezogen, was nicht zu beanstanden ist. Dass sie dabei die fünf Mitglieder der Beschwerdeführerin (Jahrgänge 1974 bis 1961) als geeigneter erachtete, die Anforderungen an eine weidgerechte Bejagung des Reviers zu erfüllen, liegt in ihrem Ermessen. Wenn es darum geht, die Anforderungen festzulegen, die ein Revier an dessen Bejagung stellt, spielen auch örtliche Verhältnisse eine Rolle. In diesem Zusammenhang kommt der Gemeinde ein Beurteilungsspielraum zu, bei dessen Überprüfung sich nicht nur das Verwaltungsgericht, sondern auch der Bezirksrat Zurückhaltung aufzuerlegen hat. Dies verkennt die Vorinstanz. Mit Verweis auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts von 1961 (RB 1961 Nr. 88) führt er aus, dass gegenüber Ortsansässigen und/oder Bisherigen besondere Rücksicht geübt werden könne und sie erwarten dürfen, "dass sie beim Zuschlag nicht ohne ernsthafte, sachgemässe Gründe hintangesetzt werden". Wie bereits festgehalten (vorn 2.2 ff.), kann besondere Rücksicht geübt werden. Es besteht gesetzlich jedoch kein Zwang dazu. Dies gilt schon gar nicht, wenn wie vorliegend sachgemässe, rechtlich vertretbare Gründe für ein "Hintansetzen" Ortsansässiger und/oder Bisheriger sprechen. In RB 1961 Nr. 88 wird sodann weiter ausgeführt, dass der Zuschlag an denjenigen Bewerber zu erfolgen habe, welcher nach dem Ermessen der Gemeinde beste Gewähr für einen weidgerechten Jagdbetrieb biete. Die Gemeinde Z ging in nachvollziehbarer Weise davon aus, dass die Beschwerdeführerin die beste Gewähr dafür bietet.

3.6

Die Vorinstanz hielt den Zuschlag an die Beschwerdegegnerin sodann im Licht des Grundsatzes von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV für geboten. Auch wenn mit der Jagdpacht als Monopolkonzession das Recht zur Ausübung einer monopolisierten Tätigkeit verliehen und damit ein wohlerworbenes Recht eingeräumt wird, gilt dies nur während der achtjährigen Pachtdauer (vgl. § 6 Abs. 1 JagdG). Nach Ablauf der Konzessionsdauer fällt das dem Konzessionär verliehene Recht wieder an das konzedierende Gemeinwesen zurück (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz 2594 ff.). Von einer Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben kann daher von vornherein nicht die Rede sein.

3.7

Zusammengefasst ergibt sich, dass sich die Gemeinde in pflichtgemässer Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens für die Beschwerdeführerin entschieden hat. Es bestand für den Bezirksrat daher kein Anlass, den Zuschlag der Gemeinde aufzuheben. Der Bezirksrat soll einen Vergabeentscheid nicht schon dann aufheben, wenn er als verfügende Behörde das Revier einer anderen Bewerbergruppe zugeteilt hätte. Er vermag in Bezug auf die Würdigung der örtlichen Verhältnisse und auch auf die Beurteilung der persönlichen Eigenschaften der einzelnen Mitglieder einer Bewerbergruppe die tatsächlichen Verhältnisse nicht in gleicher Weise zu beurteilen wie die untere Instanz. Unter diesen Umständen ist es ihm deshalb verwehrt, sein Ermessen an die Stelle desjenigen der unteren Instanz zu setzen.

Mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen hat der Bezirksrat eine Ermessensverletzung begangen. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des vorinstanzlichen Beschlusses. Mit der Aufhebung des Rekursentscheids ist der Beschluss des Gemeinderats Z wiederherzustellen.

4.

Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Kosten den Gesellschaftern der Beschwerdegegnerin anteilsmässig aufzuerlegen. Aufgrund der zwischen ihnen bestehenden einfachen Gesellschaft haftet jeder Einzelne zudem solidarisch für die Anteile der andern (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Sie sind ausserdem zur Leistung einer Parteientschädigung zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da bislang keine Kostennote einging, ist die Entschädigung nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen.