Sozialhilfe

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Im Streit liegt einerseits der Haushaltsführungsbeitrag von monatlich Fr. 900.-. Anderseits ist die Verpflichtung der Beschwerdeführerin strittig, eine günstigere Wohnung zu suchen, wobei ihr für den Säumnisfall eine Kürzung des Mietzinses angedroht wurde. Der aktuelle Mietzins beträgt Fr. 2'026.- pro Monat, wovon der Beschwerdeführerin die Hälfte (Fr. 1'013.-) ausgerichtet wird. Gemäss den Richtlinien der Beschwerdegegnerin beläuft sich der maximale Mietzins für einen 2-Personen-Haushalt auf monatlich Fr. 1'300.- (Fr. 650.- pro Person).

Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leitungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Der Streitwert des vorliegenden Verfahrens beläuft sich demnach auf Fr. 15'156.- (12 x Fr. 900.- + 12 x Fr. 363.-).

Streitigkeiten, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, fallen gemäss § 38b Abs. 1 lit. c VRG in die einzelrichterliche Kompetenz. Da sich vorliegend jedoch Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Entscheidung der Kammer zu übertragen (§ 38b Abs. 2 VRG).

1.3

Hinsichtlich des Haushaltsführungsbeitrags regelt der angefochtene Beschluss der Sozialkommission nur den Zeitraum ab dem 1. Januar 2011. Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin zwar seit Unterstützungsbeginn einen Haushaltsbeitrag berücksichtigte, dies aber nicht formell verfügte. Der Bezirksrat ging deshalb zu Recht stillschweigend davon aus, dass die Beschwerdeführerin die Anrechnung eines Haushaltsführungsbeitrags auch für den Zeitraum vom 1. September 2010 bis 31. Dezember 2010 anfechten durfte. Dies gilt auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren.

2.

2.1

Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin gehen davon aus, dass der maximal zu übernehmende Mietzins für einen 2-Personen-Haushalt unabhängig davon, ob beide Personen sozialhilfeabhängig seien oder nicht, nach den Richtlinien der Beschwerdegegnerin zu bestimmen sei. Diese würden einen maximalen Mietzins von Fr. 1'300.- vorsehen, weshalb der Mietzins der von der Beschwerdeführerin und ihrer Schwester bewohnten Wohnung in der Höhe von Fr. 2'026.- als überhöht zu gelten habe. Demgemäss erweise sich die Weisung, eine günstigere Wohnung zu suchen, als rechtmässig.

2.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Weisung, eine günstigere Wohnung zu suchen, hätte nicht in Form einer Verfügung erlassen werden dürfen. Sei doch eine Weisung, gemäss welcher bei Nichteinhalten Sozialhilfekürzungen in Aussicht gestellt würden, für sich allein nicht anfechtbar. Erst eine allfällige Leistungskürzung dürfe und müsse verfügt werden. Die Weisung erweise sich aber auch inhaltlich als nicht rechtmässig. Würde es tatsächlich zutreffen, dass auch in Fällen, in welchen eine sozialhilfebedürftige Person mit einer nicht unterstützten Person zusammenlebt, die Mietzinsrichtlinien zur Anwendung kommen, hätte dies zur Folge, dass der Hilfesuchende zum Umzug in eine allein bewohnte Wohnung gezwungen werde, da nicht alle Mitbewohner von unterstützten Personen Lust hätten, in einer Wohnung zu leben, welche den Richtlinien des Sozialamts entspreche.

2.3

Zur materiellen Grundsicherung zählen gemäss Kap. B.2.1 der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) unter anderem die Wohnkosten. Anzurechnen ist der Wohnungsmietzins, soweit dieser im ortsüblichen Rahmen liegt. Angesichts des regional unterschiedlichen Mietzinsniveaus ist es empfehlenswert, regional oder kommunal ausgerichtete Obergrenzen für die Wohnkosten verschieden grosser Haushalte festzulegen. Überhöhte Wohnkosten sind so lange zu übernehmen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht (SKOS-Richtlinien, Kap. B.3).

2.4

Nach gefestigter Praxis des Verwaltungsgerichts sind Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG), die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, anfechtbare Anordnungen, die in Verfügungsform erlassen werden müssen. Dies liegt darin begründet, dass Verhaltensanweisungen die durch Art. 10 Abs. 2 BV garantierte persönliche Freiheit der unterstützten Personen tangieren. Diese haben daher ein schutzwürdiges Interesse, die Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung schon im Anschluss an deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg überprüfen zu lassen, nicht erst mittels Rekurs gegen die Kürzungs- und Einstellungsverfügung, die in der Folge wegen Missachtung der Auflage ergeht (VGr, 18. November 2009, VB.2009.00569, E. 2 und 4.1; 18. Juni 2009, VB.2009.00262 E. 4; RB 2001 Nr. 51; 1998 Nr. 34). Nicht anfechtbar sind hingegen Auflagen betreffend die Mitwirkung des Gesuchstellers bzw. Sozialhilfeempfängers bei der Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse (RB 1998 Nr. 35). Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wurde durch das Bundesgericht in einem Entscheid vom 21. Januar 2010 (Verfahrensnr.8C_650/2009) bestätigt.

Dass das Bundesgericht in einem früheren, den Kanton Aargau betreffenden Entscheid vom 22. Oktober 2009 (Verfahrensnr.8C_716/2009) offenliess, ob es sich bei einer Auflage im Sinn einer Verhaltensanweisung um eine Verfügung handle, führt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht dazu, dass das Verwaltungsgericht seine langjährige Praxis aufgeben müsste. Demgemäss stösst ihr Einwand, die Auflage, eine günstigere Wohnung zu suchen, hätte nicht in Verfügungsform erlassen werden dürfen, ins Leere.

2.5

2.5.1

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die von einer Fürsorgebehörde erlassenen Richtlinien zur Übernahme von Wohnungskosten rechtlich als Dienstanleitung zu qualifizieren sind und gegenüber dem Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten vermögen. Darauf gestützte Behördenentscheide müssen demnach primär dem kantonalen Sozialhilferecht und den SKOS-Richtlinien entsprechen (VGr, 23. September 2010, VB.2010.00333, E. 3.2, mit Hinweisen).

Die Mietzinsrichtlinien der Beschwerdegegnerin sehen für einen 1-Personen-Haushalt einen maximalen Mietzins von Fr. 1'000.- pro Monat und für einen 2-Personen-Haushalt einen solchen von Fr. 1'300.- pro Monat (Fr. 650.- pro Person) vor. Der aktuelle Mietzins der von der Beschwerdeführerin zusammen mit ihrer Schwester bewohnten Wohnung beträgt Fr. 2'026.- pro Monat, wovon die Beschwerdegegnerin die Hälfte (Fr. 1'013.-) zu übernehmen hat. Der Mietzins liegt demnach nur ganz knapp über dem Höchstbetrag für einen 1-Personen-Haushalt, aber deutlich über demjenigen für eine in einem 2-Personen-Haushalt lebende Person.

2.5.2

Weisungen und Auflagen sind dann zulässig, wenn sie sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, worunter die Minderung der Unterstützungsbedürftigkeit fällt (§ 21 SHG). Daran ist auch die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zu messen, eine Wohnung zu suchen, die den Mietzinsrichtlinien für einen 2-Personen-Haushalt entspricht. Bei einem Paar, von welchem nur ein Partner unterstützt wird und das in einem (noch) nicht gefestigten Konkubinat lebt und daher nicht als Unterstützungseinheit gilt (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. f.5.1), ist nicht ausgeschlossen, dass die Mietzinsrichtlinien für einen 2-Personen-Haushalt anzuwenden sind (so implizit VGr, 13. Juli 2006, VB.2005.00550, E. 2.3). Diesfalls wird davon ausgegangen, dass der nicht unterstützte Konkubinatspartner bereit ist, entweder mit seinem Partner eine günstigere Wohnung zu beziehen oder den die Richtlinien übersteigenden Beitrag selbst zu tragen.

Vorliegend präsentiert sich die Situation aber anders. Würde die Auflage durchgesetzt, hätte dies mit grosser Wahrscheinlichkeit zur Folge, dass die nicht mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützte und erwerbstätige Schwester der Beschwerdeführerin nicht in eine den Mietzinsrichtlinien entsprechende Wohnung umziehen würde. Folglich hätte die Beschwerdeführerin eine Wohnung für sich allein zu suchen. Anzunehmen ist dabei, dass der Mietzins der neuen Wohnung – wenn überhaupt – nur unwesentlich unter den eng bemessenen Mietzinsrichtlinien (vgl. dazu VGr, 18. August 2011, VB.2011.00333, E. 4.1, zur Publikation vorgesehen) für einen 1-Personen-Haushalt liegen würde. Dies hätte zur Folge, dass die Beschwerdegegnerin ähnlich hohe Wohnkosten zu tragen hätte, zudem aber den im Vergleich zu einem Zweipersonenhaushalt um Fr. 225.- pro Monat erhöhten Grundbedarf ausrichten müsste (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. B.2.2). Insofern hätte die Durchsetzung der Auflage keine Minderung der Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin zur Folge, sondern es wäre vielmehr damit zu rechnen, dass die Beschwerdegegnerin höhere Kosten zu tragen hätte. Es bestehen aber auch keine anderen Gründe, von der Beschwerdeführerin einen Wohnungswechsel zu verlangen; vielmehr dürfte sich das gemeinsame Wohnen mit ihrer Schwester hinsichtlich ihrer angestrebten Integration (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. A.1, A.4, B.3) als positiv erweisen. Demnach erweist sich die Weisung, eine günstigere Wohnung zu suchen, als nicht rechtmässig.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr dürfe kein Haushaltsführungsbeitrag angerechnet werden. Es genüge nicht, dass sie bereit wäre, den Haushalt ihrer Schwester zu führen. Vielmehr müsste die Schwester einverstanden sein, dass sie deren Haushaltsarbeit erledige. Niemand könne jedoch ihre Schwester zwingen, sie einzustellen. Da die Schwester ihre Hausarbeit selber erledigen wolle, sei es ihr nicht möglich, deren Haushaltsarbeit zu erledigen, geschweige denn dafür ein Entgelt zu erhalten. Folglich dürfe kein hypothetischer Betrag als Haushaltsentschädigung ins Budget aufgenommen werden.

3.2

Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz halten dafür, der Beschwerdeführerin sei es zuzumuten, Haushaltsarbeiten für ihre Schwester zu erledigen. Mit dem Haushaltsführungsbeitrag werde nicht die Führung des gesamten Haushalts abgegolten. Die übernommenen Aufgaben im Haushalt könnten wie auch die Gegenleistungen mannigfaltig sein.

3.3

Führt eine unterstützte Person den Haushalt für eine oder mehrere Personen, die nicht unterstützt werden, hat sie einen Anspruch auf eine Entschädigung für die Haushaltsführung. Diese Entschädigung ist der unterstützten Person als Einkommen anzurechnen (SKOS-Richtlinien, Kap. f.5.2, Fassung 04/05; § 16 Abs. 4 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 [SHV]. Gemäss der im Kanton Zürich erst seit dem 1. August 2011 verbindlichen Fassung 12/10 (vgl. § 17 Abs. 1 SHV) von Kap. f.5.2 der SKOS-Richtlinien wird von einer unterstützten, in einer Wohn- und Lebensgemeinschaft lebenden Person zur Minderung der Unterstützungsbedürftigkeit erwartet, im Rahmen ihrer zeitlichen und persönlichen Möglichkeiten den Haushalt für nicht unterstützte berufstätige Kinder, Eltern, Partner und Partnerin zu führen. Ausgeschlossen sind Wohngemeinschaften ohne gemeinsame Haushaltsführung.

3.4

3.4.1

Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, setzt die Fassung 12/10 von Kap. f.5.2 der SKOS-Richtlinien kein neues Recht, sondern präzisiert lediglich die bereits bisher geltenden Voraussetzungen für die Anrechnung einer Entschädigung für die Haushaltsführung. Insofern kann bei der Auslegung der im Kanton Zürich massgebenden Fassungen 04/05 und vom im Wesentlichen gleichlautenden § 16 Abs. 4 SHV auf die seit dem 1. August 2011 geltende Fassung 12/10 der SKOS-Richtlinien zurückgegriffen werden.

3.4.2

Zur Haushaltsführung im Sinn der SKOS-Richtlinien gehören Tätigkeiten wie Einkaufen, Kochen, Waschen, Bügeln, Reinigung und Unterhalt der Wohnung sowie die Betreuung von Kindern der nicht unterstützten Person (SKOS-Richtlinien, Kap. f.5.2, Fassung 04/05 und 12/10). Die Entschädigung richtet sich nach der Zeit, die für die Haushaltsführung aufgewendet werden muss. Grundsätzlich ist auf die effektive Aufgabenteilung Rücksicht zu nehmen, dies schon deshalb, weil Entschädigungen für Dienstleistungen nur geschuldet sind, wenn eine Leistung auch tatsächlich erbracht wird.

Allerdings ist es für die Behörde kaum möglich, die Verhältnisse eindeutig festzustellen (Claudia Hänzi, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 145). Die sich aus § 7 VRG ergebende Pflicht der Verwaltungsbehörde, den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, stösst hier an enge Grenzen. Deshalb präzisieren die SKOS-Richtlinien in der Fassung 12/10, dass die Rollenverteilung aufgrund äusserer Indizien eingeschätzt werde. Dabei gehen die SKOS-Richtlinien davon aus, dass die unterstützte Person den Haushalt für nicht unterstützte berufstätige Kinder, Eltern und Partnerin oder Partner führt bzw. führen muss. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass es der unterstützten Person auch tatsächlich möglich ist, den Haushalt für die nicht unterstützte Person zu führen, was selbstverständlich eines (zumindest stillschweigenden) Einverständnisses der unterstützten Person bedarf, welches aber bei engen familiären oder partnerschaftlichen Bindungen regelmässig angenommen werden darf. Es ist in diesen Fällen daher von der Vermutung einer Wohngemeinschaft mit gemeinsamer Haushaltsführung auszugehen.

Mit guten Gründen besteht eine derartige Vermutung hingegen bei anderen Wohngemeinschaften, etwa bei zusammenlebenden Geschwistern, nicht. Hier bedarf es vielmehr besonderer Indizien dafür, dass die unterstützte Person den Haushalt für die nicht von der Sozialhilfe abhängige Person führt. Dabei kann etwa die berufliche Beanspruchung der nicht unterstützten Person von Bedeutung sein. Bestand das gemeinsame Wohnverhältnis bereits vor der Sozialhilfeabhängigkeit, kann ferner die frühere Rollenverteilung zentral sein. Bestand ein solches Wohnverhältnis nicht, so kann unter Umständen wesentlich sein, ob gemeinsam eine neue Wohnung gesucht wurde oder ob die unterstützte Person bei der nicht unterstützten Person eingezogen ist. Weiter kann dem Alter der Personen und der Dauer ihres Zusammenlebens Bedeutung zukommen, wenn daraus etwa auf eine langjährig eingespielte Arbeitsteilung geschlossen werden kann. Um die Indizien, welche für oder gegen eine Haushaltsführung durch die unterstützte Person sprechen, zu ermitteln, dürfte regelmässig eine Befragung des Hilfesuchenden hilfreich sein.

Indizien, die für eine Haushaltsführung durch die Beschwerdeführerin sprechen, liegen im zu beurteilenden Fall nicht vor. Vielmehr erweisen sich die Ausführungen der nur teilzeitbeschäftigten Schwester der Beschwerdeführerin, dass sie ihren Teil der Hausarbeiten selber erledige und sich weigere, Haushaltsarbeiten der Beschwerdeführerin zu überbürden, als glaubhaft. Damit erweist sich die Berücksichtigung eines Haushaltsführungsbeitrags im Budget als unzu­lässig.

4.

Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats C vom 6. April 2011 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 22. November 2010 sind aufzuheben. Die ab 1. September 2010 im Budget berücksichtigten Haushaltsführungsbeiträge sind der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

Die Beschwerdegegnerin ist überdies darauf hinzuweisen, dass sie neben dem Beschluss vom 22. November 2010 keinen eigentlichen Leistungsentscheid über die der Beschwerdeführerin auszurichtende wirtschaftliche Hilfe getroffen hat (vgl. E. 1.3). Sie hat daher umgehend einen solchen zu treffen, der im Wesentlichen zum Inhalt hat, dass und wie die Beschwerdeführerin mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt wird.

5.

Da der Beschwerdeführerin keine Gerichtskosten aufzuerlegen sind (vgl. E. 6), erweist sich ihr Gesuch um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos. Zu beurteilen bleibt hingegen ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung.

5.1

Gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

5.2

Die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ergibt sich aus den Akten. Da ihre Beschwerde gutzuheissen ist, können ihre Rechtsbegehren von vornherein nicht als aussichtslos gelten.

Bei der Beurteilung der Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung verweist das Verwaltungsgericht in konstanter Praxis auf einen Bundesgerichtsentscheid vom 14. Dezember 2006 (2P.234/2006 E. 5.1), aus welchem es den Grundsatz ableitet, dass die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung in sozialhilferechtlichen Verfahren nur mit Zurückhaltung anzunehmen sei. In solchen Verfahren gehe es nämlich regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse, welche den Betroffenen in der Regel ohne anwaltliche Vertretung möglich und zumutbar sei (vgl. etwa VGr, 15. November 2007, VB.2007.00423 E. 5.4). Dieser Grundsatz entbindet aber nicht davon, die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens im konkreten Einzelfall zu berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden. Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre (BGr, 22. November 2008,8C_139/2008 E. 10.1).

Die Beschwerdeführerin hat zwar im Rekursverfahren gezeigt, dass sie durchaus fähig ist, ihren Standpunkt zu vertreten. Im vorliegenden Verfahren stellten sich jedoch verschiedene grundsätzliche Fragen, die nicht einfach zu beantworten sind. Daher erweist sich der Beizug eines Rechtsvertreters als notwendig, weshalb der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren und in der Person von Rechtsanwalt RA B ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen ist.

6.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist überdies zu verpflichten, dem Vertreter der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).