Klassenumteilung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Schulpflege etwa betreffend die Zuteilung zu einer Klasse nach § 75 Abs. 2 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) sowie § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

2.

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, bei der Umteilung in eine andere Klasse handle es sich um eine schulorganisatorische Massnahme, die grundsätzlich innerbetrieblichen Charakter habe und deshalb nicht Gegenstand eines Rekurses bzw. einer Beschwerde sein könne. Sinngemäss macht die Beschwerdegegnerin demnach geltend, die Vorinstanz hätte auf den Rekurs mangels Anfechtungsobjekts nicht eintreten dürfen.

Nach § 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs unter anderem Anordnungen angefochten werden. Der Begriff "Anordnung" umfasst als Oberbegriff sämtliche Entscheidungen, Verfügungen und Massnahmen einer Verwaltungsbehörde. Entscheidend für die Eröffnung des Rechtsmittelwegs ist, ob der in Frage stehende Verwaltungsakt eine Verfügung im materiellen Sinn darstellt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 9 mit Hinweisen). Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechts­gestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 135 II 38 E. 4.3, 121 II 473 E. 2a; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2142 ff. mit zahlreichen Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 12).

Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 12. Juni 2013 verpflichtet den Sohn der Beschwerdeführenden, künftig eine andere Klasse zu besuchen. Es handelt sich dabei um eine Anordnung, mit welcher eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Entsprechend liegt ein Anfech­tungsobjekt vor und ist die Vorinstanz auf den Rekurs zu Recht eingetreten (vgl. zur Anfechtbarkeit schulorganisatorischer Massnahmen auch BGr, 9. Juli 2012,2C_272/2012, E. 4.4). Im Übrigen ging auch die Beschwerdegegnerin in ihrer Rechtsmittelbelehrung vorbehaltlos davon aus, dass der Rechtsmittelweg offenstehe.

3.

Nach § 44 Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VSG entscheidet die Schulleitung über die Zuteilung der Schülerinnen und Schüler zu den Klassen. Nach § 25 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) ist bei der Zuteilung der Schülerinnen und Schüler zu den Schulen und Klassen auf die Länge und Gefährlichkeit des Schulwegs und auf eine ausgewogene Zusammensetzung zu achten; zu berücksichtigen sind insbesondere die Leistungsfähigkeit und die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen und Schüler sowie die Verteilung der Geschlechter.

Nach welchen (zusätzlichen) Kriterien vorzugehen ist, wenn eine zusätzliche Klasse gebildet wird und Schülerinnen und Schüler aus bestehenden Klassen in diese neue Klasse umgeteilt werden sollen, lässt sich den gesetzlichen Bestimmungen nicht entnehmen. Zu berücksichtigen ist in diesen Fällen aber jedenfalls, dass diejenigen Schülerinnen und Schüler, welche der neuen Klasse zugeteilt werden, aus bestehenden Strukturen heraus­gerissen werden und sich ihre Situation insofern anders darstellt als bei einer erstmaligen Zuteilung der Schülerinnen und Schüler zu einer Klasse. Entsprechend ist dem Wohl der Schülerinnen und Schüler in solchen Konstellationen in besonderem Mass Rechnung zu tragen (vgl. auch § 50 Abs. 1 VSG).

4.

Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Beschwerdegegnerin bzw. den Schulleiter. Im Wesentlichen machen sie geltend, der Schulleiter hätte sowohl sie und Q als auch seine Schulkameradinnen und -kameraden und deren Eltern vorgängig anhören müssen.

Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verschafft den Parteien ein Recht, sich vor Erlass eines sie betreffenden Entscheids zur Sache zu äussern und mit ihren Äusserungen gehört zu werden (vgl. hierzu Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29 N. 25). Der Schulleiter zeigte den Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 9. April 2013 an, Q werde in die Mehrjahrgangsklasse umgeteilt. Die Beschwerdeführenden nahmen hierzu am 10. April 2013 Stellung und führten Gründe an, die gegen eine Umteilung sprächen. Am 16. April 2013 fand hierzu ein Gespräch der Beschwerdeführenden mit dem Schulleiter und der Klassenlehrerin von Q statt. Erst danach – am 24. Mai 2013 – verfügte der Schulleiter die Umteilung definitiv. Damit hat der Schulleiter den Beschwerdeführenden die Möglichkeit gegeben, sich vor Erlass der Umteilungsverfügung zu äussern; zudem konnten sie dagegen Einsprache an die Beschwerdegegnerin erheben, welche mit voller Kognition zu entscheiden vermochte; der Anspruch auf rechtliches Gehör wurde demnach gewahrt.

5.

5.1

Die Beschwerdeführenden machten sodann im vorinstanzlichen Verfahren geltend, die Umteilung von Q gefährde dessen seelische und schulische Entwicklung, und reichten zum Beweis ein ausführliches Zeugnis eines Facharztes für Kinder- und Jugendpsychiatrie ein. Gleichzeitig stellten sie den Antrag, ein unabhängiges Gutachten über die Auswirkungen einer Klassenumteilung auf das Wohl von Q einzuholen.

5.2

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehörs nach Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich für die Parteien auch ein solcher auf Teilnahme am Beweisverfahren. Formrichtig angebotene Beweisanträge sind durch die Behörde deshalb zu prüfen und zu berücksichtigen, soweit sie zum Beweis erheblicher Tatsachen geeignet sind (vgl. hierzu Steinmann, Art. 29 N. 26; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 34). Einem von einer Partei in Auftrag gebegeben Gutachten kommt aufgrund der vertraglichen Beziehung zwischen Partei und Gutachter nur beschränkter Beweiswert zu; es hat grundsätzlich nur die Bedeutung von Parteivorbringen (vgl. Annette Dolge, Basler Kommentar, 2013, Art. 183 ZPO N. 17). Widerspricht ein in sich schlüssiges Parteigutachten aber den Erkenntnissen der Verwaltung in wesentlichen Punkten, ist die Rekursbehörde verpflichtet, die strittigen Fragen von einem unabhängigen Gutachter beurteilen zu lassen. Stützt sich eine Rekursinstanz in solchen Fällen allein auf die Angaben fachkundiger Organe der die erstinstanzliche Verfügung erlassenden Verwaltungsbehörde, verletzt sie das rechtliche Gehör der rekurrierenden Partei (vgl. zum Ganzen RB 1998 Nr. 19; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 24).

Das von den Beschwerdeführenden eingereichte Gutachten betreffend die Auswirkungen der Klassenumteilung auf die psychische Gesundheit von Q stammt von einer Fachperson für solche Fragen und ist in sich schlüssig. Die Vorinstanz mass diesem Gutachten keinen Beweiswert zu und führte aus, man sei nicht der Auffassung, eine Klassenumteilung stehe dem Wohl von Q entgegen, weshalb auf ein schulpsychologisches Gutachten verzichtet werden könne. Verbessere sich der Zustand von Q nach Schulbeginn wider Erwarten nicht, stehe einer schulpsychologischen Abklärung nichts entgegen. Wollte die Vorinstanz den Ausführungen des Parteigutachtens, welches von einem Facharzt stammt, nicht folgen, wäre sie verpflichtet gewesen, ein entsprechendes Gutachten einer unabhängigen Fachperson anzuordnen – was die Beschwerdeführenden im Übrigen auch beantragt hatten. Indem die Vorinstanz stattdessen einzig auf die eigene, nicht fachkundige Meinung abstellte, verletzte sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden. Die Argumentation der Vorinstanz, ein schulpsychologisches Gutachten könne immer noch angeordnet werden, wenn der Zustand von Q sich nicht bessern sollte, ist darüber hinaus willkürlich, weil Gegenstand des Verfahrens gerade die Frage war, ob Q eine solche Umteilung zuzumuten sei.

Weil die Kognition der Vorinstanz im Gegensatz zu derjenigen des Verwaltungsgerichts auch die Prüfung der Angemessenheit eines Entscheids umfasst (§ 20 Abs. 1 lit. c sowie § 50 Abs. 2 VRG), kann diese Gehörsverletzung vorliegend nicht durch das Verwaltungsgericht geheilt werden und ist die Angelegenheit deshalb an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5.3

Der Sachverhalt erweist sich darüber hinaus als ungenügend erstellt. Die Beschwerdegegnerin begründet die Klassenumteilung im Wesentlichen mit der Zahl der vom Volksschulamt bewilligten Vollzeitstellen, hoher Schülerfluktuationen, einem höheren Anteil fremdsprachiger Kinder, veränderter demographischer Entwicklungen und optimaler Verteilung von Kindern mit einem besonderen Förderbedarf. Sie unterliess es aber, im Einzelnen darzulegen, weshalb diese Gründe zwingend dazu führen mussten, nur zwei Schüler von einer bestehenden in eine andere Klasse umzuteilen. Weil die Klasse von Q die gesetzlich vorgesehene Maximalgrösse von 25 Schülerinnen und Schülern nicht überschreitet und – wie die Beschwerdegegnerin geltend macht – es in Klassen etwa durch Zu- und Wegzüge ohnehin regelmässig zu Veränderungen kommt, erscheint die Umteilung von nur zwei Schülern vorliegend jedenfalls nicht als offensichtlich gerechtfertigt. Die Vorinstanz wird deshalb auch zu prüfen haben, ob tatsächlich sachliche Gründe für die Umteilung von Q vorlagen.

6.

Die Beschwerdeführenden beantragen sodann, es sei festzustellen, dass die Verkürzung der Rekursfrist auf fünf Tage rechtswidrig gewesen sei. Da die Beschwerdeführenden recht­zeitig Rekurs erheben konnten, stellt sich die Frage, ob sie an einer solchen Feststellung überhaupt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse haben (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Wie es sich damit verhält, kann hier aber offenbleiben, weil die Verkürzung der Rekursfrist sich – wie sich sogleich zeigt – als rechtmässig erweist.

Nach § 22 Abs. 1 VRG beträgt die Rekursfrist grundsätzlich 30 Tage. Die anordnende Behörde kann diese Frist bei besonderer Dringlichkeit bis auf fünf Tage verkürzen (§ 22 Abs. 3 VRG). Wann und ob besondere Dringlichkeit vorliegt, ist aufgrund der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen, wobei die anordnende Behörde hierbei ein grosses Ermessen besitzt, welches sie pflichtgemäss auszuüben hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 22 N. 21). Vorliegend sollte die Verkürzung der Rekursfrist sicherstellen, dass ein Rekurs noch vor Beginn des neuen Schuljahrs behandelt werden könne. Darin ist ein sach­licher Grund zu erblicken. Weil der Beschluss der Beschwerdegegnerin am 12. Juni 2013 erging und das neue Schuljahr bereits rund zwei Monate später beginnen sollte, lag auch ein Fall besonderer Dringlichkeit vor, der eine Verkürzung der Rekursfrist grundsätzlich recht­fertigte. Zwar hätte diesem Zweck auch mit einer Verkürzung auf zehn Tage genü­gend Rechnung getragen werden können, eine Verkürzung der Rekursfrist auf fünf Tage erscheint aber noch im Rahmen des der Beschwerdegegnerin zustehenden Ermessens.

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 14. August 2013 ist aufzuheben und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat zurückzuweisen. Mit Verweis auf die Begründung der Präsidialverfügung vom 16. August 2013 wird die Beschwerdegegnerin dem Sohn der Beschwerdeführenden während des Rekursverfahrens weiterhin den Besuch der bisherigen Klasse zu ermöglichen haben.

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.

Bei Rückweisungen geht die Praxis regelmässig von einem je hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7, sowie 23. November 2011, VB.2011.00371, E. 4). Die Gerichtskosten sind dementsprechend den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/4 und der Beschwerde­gegnerin zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Weil keine der Parteien obsiegt, sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen End­entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).