personalrechtliche Ansprüche

Dagegen liess C am 5. Juni 2012 an den Bezirksrat P rekurrieren und in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge seien ihm die Behördenentschädigung bis Ende der Amtsdauer sowie eine Abfindung im Umfang von zehn Monatslöhnen auszurichten. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2012 übertrug die Direktion der Justiz und des Innern die Behandlung des Rekurses an den Bezirksrat Q, da der Bezirksrat P als Entlassungsbehörde geamtet habe und deshalb den Anschein der Befangenheit erwecke.

Mit Beschluss vom 18. Juni 2014 hiess der Bezirksrat Q den Rekurs teilweise gut, hob die Verfügung der Gemeinde A vom 4. Mai 2012 auf und verpflichtete die Gemeinde A, C die für das Schulpräsidium vorgesehene Behördenentschädigung von jährlich Fr. 40'000.- für die Zeit zwischen dem Ausscheiden aus der Schulpflege und der Rechtskraft des Rekursentscheids nachzuzahlen und diese Entschädigung bis Ende August 2014 weiter auszurichten, es trete denn ein Umstand ein, welcher zum Verlust der Wählbarkeit von C für das Amt als Schulpräsident führte; im Übrigen, das heisst in Bezug auf die Abfindungsforderung, wurde der Rekurs abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 1).

III.

Die Gemeinde A liess am 21. Juli 2014 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, der Rekursentscheid sei unter Entschädigungsfolgen aufzuheben. Das Gericht eröffnete dafür das Geschäft VB.2014.00420.

C seinerseits liess am 21. August 2014 beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Rekursentscheid erheben und in der Sache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei ihm eine Abfindung in der Höhe von zehn Monatslöhnen auszurichten. Das Gericht eröffnete dafür das Geschäft VB.2014.00460.

Der Bezirksrat Q beantragte am 4. September 2014 in beiden Verfahren die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 15. September 2014 liess C im Verfahren VB.2014.00420 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Hierzu nahm die Gemeinde A mit Eingabe vom 18. September 2014 Stellung. Im Verfahren VB.2014.00460 liess die Gemeinde A mit Beschwerdeantwort vom 11. September 2014 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen (VB.2014.00460).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend Ausrichtung finanzieller Leistungen an ein ausgeschiedenes Behördenmitglied nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

1.2

Beide Parteien beantragen die Vereinigung der Verfahren. Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Die Beschwerden in den Verfahren VB.2014.00420 und VB.2014.00460 richten sich beide gegen den Beschluss des Bezirksrats Q vom 18. Juni 2014. Sie sind deshalb zu vereinigen (vgl. VGr, 4. September 2013, VB.2013.00052, E. 1.2).

1.3

Streitig sind vorliegend die Ausrichtung einer Behördenentschädigung von jährlich Fr. 40'000.- von Anfang Dezember 2011 bis Ende August 2014 sowie eine Abfindungsforderung im Umfang von zehn Monatslöhnen. Der Streitwert beträgt demnach rund Fr. 140'000.-. Nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1 sowie § 38b Abs. 1 e contrario VRG fällt die Angelegenheit damit in die Zuständigkeit der Kammer.

2.

2.1

C amtete bis zu seinem Rücktritt als Präsident der Schulpflege A. Mitglieder der Schulpflege werden nach § 40 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 in Verbindung mit § 32 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) an der Urne auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt. Eine Beendigung des Behördenmandats während laufender Amtszeit ist gesetzlich nur auf entsprechendes Gesuch des Behördenmitglieds vorgesehen (§ 35 f. GPR). Darüber hinaus anerkennen Lehre und Praxis ein Recht der Aufsichtsbehörde, bei schwerwiegenden Verfehlungen eine Amtsenthebung vorzunehmen (Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht, ZBl 111/2010, S. 73 ff., 79 f. mit Hinweisen). Keine Möglichkeit der Amtsenthebung haben demgegenüber die übrigen Mitglieder der jeweiligen Kollegialbehörde oder die Stimmberechtigten.

2.2

C ersuchte den Bezirksrat P mit Schreiben vom 28. Juni 2011 um Entlassung aus dem Amt. Mit Beschluss vom 7. Juli 2011 genehmigte dieser das Gesuch sinngemäss und entliess C aus dessen Amt als Präsident der Schulpflege. In der Rechtsmittelbelehrung wies er auf den innert fünf Tagen beim Regierungsrat zu erhebenden Rekurs hin. Dieser Beschluss blieb unangefochten.

2.3

C macht im Wesentlichen geltend, er habe den Bezirksrat zwar um Entlassung aus dem Amt als Präsident der Schulpflege ersucht, dies aber nicht freiwillig getan, sondern unter dem Eindruck einer Drohung des Bezirksrats, ihm bei ausbleibendem Rücktritt wesentliche Befugnisse als Behördenmitglied zu entziehen. Sinngemäss macht C damit geltend, es habe sich faktisch um eine – unrechtmässige – Entlassung aus dem Amt durch den Bezirksrat gehandelt.

Die Vorinstanz kommt zum Schluss, das Entlassungsgesuch von C habe nicht dessen freiem Willen entsprochen, sondern sei wegen einer rechtswidrigen Androhung des Bezirksrats P erfolgt, C aufsichtsrechtlich wesentliche Kompetenzen zu entziehen. Aus diesem Grund sei der Beschluss des Bezirksrats P vom 7. Juli 2011 "nicht weiter beachtlich". Daraus folgert die Vorinstanz, dass C finanziell so zu stellen sei, wie wenn er das Amt als Präsident der Schulpflege bis zum Ende der Amtsdauer ausgeübt hätte.

2.4

2.4.1

Gegen den Entlassungsbeschluss des Bezirksrats P hätte Rekurs beim Regierungsrat erhoben und geltend gemacht werden können, das Gesuch vom 28. Juni 2011 beruhe auf einem Willensmangel. Dies hat C unterlassen, weshalb der Entlassungsbeschluss in formelle Rechtskraft erwachsen ist. Unbeachtlich im Sinn der Erwägungen der Vorinstanz könnte der Entlassungsbeschluss deshalb nur bei Nichtigkeit sein oder wenn der Vorinstanz bzw. dem Verwaltungsgericht die Kompetenz zustünde, ihn im vorliegenden Verfahren aufzuheben.

2.4.2

Mangelhafte Verfügungen sind nur dann nichtig, wenn sie an einem schweren Mangel leiden, der offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist, und zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen in erster Linie funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1, 117 Ia 202 E. 8a; VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 3c; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2554 ff. mit zahlreichen Hinweisen; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, 3. A., Bern 2011, S. 366 ff.).

Vorliegend sind keine derart gravierenden Fehler ersichtlich, die zur Nichtigkeit des Beschlusses vom 7. Juli 2011 führen müssten. Auch wenn mit der Vorinstanz davon ausgegangen würde, der Bezirksrat P habe in rechtswidriger Weise Druck auf C ausgeübt, handelte es sich dabei nicht um einen derart gravierenden Verfahrensmangel, dass dieser die Nichtigkeit des Beschlusses zur Folge haben müsste. Zudem widerspräche die Nichtigkeitsfolge vorliegend einem gewichtigen Interesse an der Rechtssicherheit: Bei Nichtigkeit des Entlassungsbeschlusses hätte entweder die Gemeinde A nach Wahl der Nachfolge von C über zwei Präsidien der Schulpflege sowie zu viele Mitglieder derselben verfügt und wäre die Behörde damit nicht mehr rechtmässig besetzt gewesen oder erwiese sich die angeordnete Wahl der jeweiligen Nachfolge als ungültig; beides hätte erhebliche Probleme hinsichtlich der Gültigkeit von Beschlüssen und Präsidialanordnungen zur Folge. Der Entlassungsbeschluss ist demnach jedenfalls nicht nichtig.

2.4.3

Der formell rechtskräftige Beschluss vom 7. Juli 2011 könnte sodann auf dem Weg der Revision oder des wiedererwägungsweisen Widerrufs aufgehoben werden. In beiden Fällen läge die Zuständigkeit zum Entscheid über ein entsprechendes Gesuch aber grundstäzlich bei der anordnenden Behörde und mithin beim Bezirksrat P (Art. 86b Abs. 2 Satz 1 VRG; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 23). C macht indes gerade ein strafbares Verhalten des Bezirksrats P geltend. Wer in solchen Fällen über eine Revision zu befinden hätte, kann indes offenbleiben. C hätte den geltend gemachten Mangel in einem Rechtsmittelverfahren gegen den Beschluss vom 7. Juli 2011 vorbringen können, weshalb ein entsprechendes Revisionsgesuch sich als unzulässig erwiese (§ 86b Abs. 1 VRG). Darüber hinaus hätte C – nachdem er den Mangel schon in seinem Rücktrittsschreiben geltend gemacht hatte – die gesetzliche Frist von 90 Tagen ab Kenntnis des Revisionsgrunds (§ 86b Abs. 2 Satz 1 VRG) offensichtlich nicht eingehalten.

Weder der Vorinstanz noch dem Verwaltungsgericht steht demnach die Kompetenz zu, den formell rechtskräftigen Entscheid vom 7. Juli 2011 in Revision zu ziehen oder wiedererwägungsweise zu widerrufen.

2.4.4

Schliesslich liesse sich eine formell rechtskräftige Anordnung auch auf aufsichtsrechtlichem Weg aufheben, sofern die Voraussetzungen des Widerrufs erfüllt sind (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00519, E. 3 mit Hinweisen; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 81). Aufsichtsbehörde gegenüber dem Bezirksrat P ist nach § 45 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) der Regierungsrat. Der Vorinstanz stand demnach auch nicht die Kompetenz zu, den Beschluss vom 7. Juli 2011 aufsichtsrechtlich aufzuheben.

2.4.5

Nach dem Gesagten entfaltet der Beschluss des Bezirksrats P vom 7. Juli 2011 weiterhin Rechtswirkungen und ist er sowohl für die Parteien als auch für die Vorinstanz und das Verwaltungsgericht verbindlich. C wurde demnach rechtskräftig auf eigenes Gesuch hin auf den Zeitpunkt des Amtsantritts seiner Nachfolge aus dem Amt als Präsident der Schulpflege A entlassen. Mit dem Zeitpunkt der Amtsübergabe verlor C seinen Anspruch auf Entschädigung für die Amtstätigkeit, weil er ab diesem Zeitpunkt keine entsprechenden Leistungen mehr erbrachte (vgl. VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00042, E. 3.2).

2.5

Offenbleiben muss, ob C gegenüber dem Bezirksrat P einen Anspruch auf Schadenersatz oder Genugtuung aufgrund der behaupteten Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom 7. Juli 2011 haben könnte. Dies bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und wäre in einem separaten Haftungsverfahren zu prüfen.

2.6

Nach dem Gesagten erweist sich der vorinstanzliche Beschluss insofern als rechtswidrig, als C damit ein Anspruch auf Auszahlung der Behördenentschädigung bis zum Ende der Amtsdauer zugesprochen wurde. Die Beschwerde der Gemeinde im Verfahren VB.2014.00420 ist entsprechend gutzuheissen.

3.

3.1

C beantragt sodann die Zusprechung einer Abfindung im Umfang von zehn Monatslöhnen, weil er sein Entlassungsgesuch nicht freiwillig gestellt habe und er faktisch unverschuldet entlassen worden sei.

3.2

Ein Abfindungsanspruch kann grundsätzlich unabhängig von einer Kündigungsanfechtung geltend gemacht werden, soweit über ihn im Kündigungs- bzw. Entlassungsentscheid nicht verfügt worden ist (VGr, 25. Oktober 2006, PB.2005.00057, E. 3.3, und 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 8.1). Das Begehren erweist sich damit grundsätzlich als zulässig.

3.3

Die Vorinstanz kam zum Schluss, auf das Rechtsverhältnis zwischen Behördenmitgliedern und der Gemeinde kämen das (kantonale) Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und seine Ausführungserlasse sinngemäss zur Anwendung. C sei aber keine Abfindung zuzusprechen, weil er durch die Vorinstanz so gestellt worden sei, wie wenn er sein Amt weiter hätte ausüben können; damit liege keine Entlassung (mehr) vor. Da sich der Schluss der Vorinstanz, C habe Anspruch auf Auszahlung der Behördenentschädigung bis zum Ende der Amtsdauer, als rechtswidrig erwiesen hat, ist im Folgenden zu prüfen, ob C als Folge des Entlassungsbeschlusses gestützt auf das kantonale Personalrecht Anspruch auf eine Abfindung hat.

3.4

3.4.1

Die Entschädigungen für Behördenmitglieder der Gemeinde A sind in einer Verordnung geregelt. Diese regelt die Rechtsfolgen einer unrechtmässigen Entlassung nicht und sieht entsprechend keinen Abfindungsanspruch bei unverschuldeter Entlassung bzw. Nichtwiederwahl vor.

Nach § 72 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 26. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ist das Arbeitsverhältnis des Personals von Gemeinden, Zweckverbänden und selbständigen Anstalten öffentlichrechtlich. Soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften erlassen, sind die Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar (§ 72 Abs. 2 GG). Eine subsidiäre Anwendung des kantonalen Personalrechts setzt in Gemeinden mit eigenem Personalrecht voraus, dass dieses eine personalrechtliche Frage, die einer Entscheidung bedarf, nicht regelt, es also lückenhaft ist, wobei zunächst zu prüfen ist, ob kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vorliegt (RB 2000 Nr. 149). Die Vorinstanz ist der Auffassung, § 72 Abs. 2 GG komme auch für Mitglieder von Gemeindebehörden zur Anwendung und die kommunale Regelung sei bezüglich des Anspruchs auf eine Abfindung lückenhaft.

3.4.2

Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

Nach dem Wortlaut von § 72 Abs. 1 GG bezieht sich § 72 GG nur auf das Personal der Gemeinde. Mitglieder von (gewählten) Organen der Gemeinde werden im Gesetz demgegenüber mit ihrer Funktion oder als Mitglieder der Behörde bezeichnet. In diesem Sinn unterscheidet etwa § 71 Abs. 1 GG betreffend Schweigepflicht zwischen den Mitglieder der Behörde einerseits und Beamten und Angestellten anderseits. Die heutige Fassung von § 72 Abs. 2 GG geht auf den Neuerlass der Personalgesetzes zurück (damals als Satz 2 von § 72 Abs. 2 GG; vgl. OS 54, 752 ff., 765). Die Bestimmung hat zum Ziel, eine möglichst klare Regelung des Personalrechts zu bewirken und gleichzeitig der Gemeindeautonomie Rechnung zu tragen (Antrag des Regierungsrats vom 22. Mai 1996 [ABl 1996, 1105 ff., 1144]). Dem Personalgesetz – auf das § 72 Abs. 2 GG verweist – ist sodann nur das Personal des Kantons direkt unterstellt (§ 1 Abs. 1 PG). Die Mitglieder des Regierungsrats, des Obergerichts, des Verwaltungsgerichts und des Sozialversicherungsgerichts sowie die Ombudsperson sind dem Gesetz grundsätzlich nicht unterstellt (§ 1 Abs. 3 PG). Für Mitglieder von Verwaltungs- und Gerichtsbehörden im Nebenamt sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben gilt das Personalgesetz schliesslich nur, soweit der Regierungsrat sie diesem ausdrücklich unterstellt (§ 2 PG; ABl 1996, 1143).

Aus dem Wortlaut sowie dem Zweck der Regelung und dem persönlichen Geltungsbereich des Personalgesetzes folgt, dass die sinngemäss Anwendung des kantonalen Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse nur das Anstellungsverhältnis des Personals von Gemeinden betrifft, hingegen nicht das Rechtsverhältnis zwischen einer Gemeinde und einem Behördenmitglied. Wie dies auf kantonaler Ebene § 2 PG für Mitglieder einer Gerichts- oder Verwaltungsbehörde im Nebenamt vorsieht, käme die subsidiäre Anwendung des Personalgesetzes für Mitglieder von Gemeindebehörden demnach nur in Frage, wenn die kommunale Regelung ausdrücklich darauf verwiese. Eine solche Verweisung lässt sich der hier interessierenden Verordnung nicht entnehmen.

Dies schliesst eine analoge Anwendung von Bestimmungen des kantonalen Personalrechts auf das Rechtsverhältnis zwischen Behördenmitgliedern und der Gemeinde im Rahmen richterlicher Lückenfüllung nicht aus, setzte aber jedenfalls voraus, dass die kommunalen Bestimmungen hinsichtlich einer Frage, die zur Anwendung des Gesetzes zwingend einer Regelung bedarf, eine Lücke aufwiesen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 25 Rz. 8; vgl. auch VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023, E. 2d). Dies trifft auf die Frage, ob einem Behördenmitglied einer Abfindung zuzusprechen sei, nicht zu, weil kein genereller Anspruch auf eine Abfindung besteht (VGr, 4. April 2012, VB.2012.00046, E. 7 [nicht unter www.vgrzh.ch]). Ein solcher Anspruch setzte aufgrund des Legalitätsprinzips vielmehr eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage im kommunalen Recht voraus, an der es vorliegend fehlt.

3.4.3

Demnach besteht für eine analoge Anwendung von § 26 PG kein Raum. Mangels entsprechender Regelung in der einschlägigen Verordnung der Gemeinde A hat C keinen Anspruch auf eine Abfindung.

3.5

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren VB.2014.00460 abzuweisen.

4.

4.1

Da der Streitwert Fr. 30'000.- übersteigt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten C aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

4.2

Die Gemeinde A ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Es liegen keine Umstände vor, welche die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung rechtfertigten.