Baubewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vor­liegenden Beschwerde zuständig. Als Miteigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 ist der Beschwerdeführer gestützt auf § 338a des Planungs- und Bauge­setzes vom 7. Sep­tember 1975 (PBG; Fassung vom 1. Juli 2014) zur Rekurs- und Beschwerdeerhebung legitimiert.

2.

Der Beschwerdeführer verlangt bei Bedarf die Durchführung eines Augenscheins, dies im Zusammenhang mit den forstrechtlichen Belangen und den Fragen zum Schutz des E-Tobels. Beide Aspekte spielen für die im Folgenden anstehende Beurteilung keine entscheidende Rolle, weshalb sich ein Augenschein des Verwaltungsgerichtes erübrigt.

3.

Der Beschwerdegegner 1 hatte in seinem Beschluss vom 18. November 2013 erwogen, das Bauvorhaben liege in der kommunalen Erholungszone und sei vom kommunalen Recht her nicht zu beanstanden. Dennoch verweigerte er die Baubewilligung, dies gemäss den Disp.-Ziff. 1.1.1 bis 1.1.3 im Sinn der Erwägungen der Beschwerdegegnerin 2. Diese hatte ihren negativen Entscheid vom 31. Oktober 2013 damit begründet, dass das Vorhaben aus agronomischer Sicht nicht zwingend erforderlich sei, dass es den minimal erforderlichen Waldabstand von 2 m für Aufschüttungen unterschreite und damit die Erhaltung, Pflege und Nutzung des Waldes beeinträchtige, und dass die Geländeveränderung ohne wesentliche Verbesserung der landwirtschaftlichen Qualität den landschaftlichen und ökologischen Wert der Fläche beeinträchtige.

Das Baurekursgericht schützte die bauverweigernden Entscheide, weil das Vorhaben in der Erholungszone nicht zonenkonform sei, und erwog zudem, dass auch eine Ausnahme­bewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) ausser Betracht falle. Aus prozessökonomischen Gründen prüfte es zusätzlich, ob sich die geplan­te Terrainveränderung in die landschaftliche Umgebung einordne, was es verneinte.

4.

Der Beschwerdeführer rügt in verschiedener Hinsicht Verfahrensfehler des Baurekurs­gerichts beziehungsweise der Erstinstanzen.

4.1

Er beanstandet vorab die fehlende Koordination der beiden Bewilligungsverfahren. Im Rahmen einer Güterabwägung hätte berücksichtigt werden müssen, dass der Beschwerdegegner 1 selber keinen Ablehnungsgrund gegen das Vorhaben erkannt habe. Die wider­sprechenden öffentlichen Interessen hätten im Vorfeld des Entscheides gegeneinander abgewogen werden müssen.

4.1.1

Sind für die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage mehrere Verfügungen erforderlich, so sind diese miteinander zu koordinieren. Art. 25a RPG legt die dabei zu beachtenden Grundsätze fest. Verlangt wird die Bezeichnung einer für ausreichende Koordination zuständigen Behörde (Abs. 1), die das Verfahren leitet, für eine gemeinsame öffentliche Auflage sorgt und die Stellungnahmen von allen beteiligten Behörden einholt (Abs. 2 lit. a bis c). Sie sorgt zudem für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame und gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Abs. 2 lit. d). Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3).

Nach § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Nach § 7 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) bedürfen die im Anhang der Verordnung genannten Vorhaben neben oder anstelle der baurechtlichen Bewilligung der Beurteilung anderer, namentlich kantonaler Stellen. Für die Koordination verantwortlich ist in der Regel die örtliche Baubehörde (§ 9 Abs. 1 lit. a BVV). Diese nimmt die Baugesuche entgegen (§ 10 BVV) und stellt fest, ob und welche Beurteilungen kantonaler Stellen erforderlich sind (§ 11 Abs. 2 BVV). Die kantonalen Entscheide werden der örtlichen Baubehörde überwiesen, welche sie zusammen mit ihrem eigenen Beschluss eröffnet (§ 12 Abs. 2 Satz 1 BVV). Die Anordnungen können einheitlich beim Baurekursgericht angefochten werden (§ 329 Abs. 1 PBG). Stellt das örtliche Bauamt oder eines der beantragenden kantonalen Ämter fest, dass dem Vorhaben klare Hindernisse entgegenstehen, die sich nicht mit Auflagen oder Bedingungen beheben lassen, teilt es dies unter Orientierung der weiteren Stellen unverzüglich den Gesuchstellenden mit. Ziehen diese das Gesuch nicht zurück und bestehen sie auf einer vollständigen Behandlung, wird einstweilen nur der ablehnende Einzelentscheid eröffnet (§ 12 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BVV).

4.1.2

Das vorliegend durchgeführte Verfahren entspricht sowohl den Grundsätzen von Art. 25a RPG als auch den kantonalen Koordinationsvorschriften der BVV. Das Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich (ALN) war vorliegend neben der örtlichen Baubehörde für eine zusätzliche kantonale Beurteilung zuständig, weil es um eine Geländeveränderung zur Bodenrekultivierung ausserhalb der Bauzonen geht (Anhang Ziff. 1.2.4) und weil das Vorhaben innerhalb des Waldabstandes von 15 m (Anhang Ziff. 1.3) und im Bereich von Lebensräumen geschützter Pflanzen und Tiere des E-Tobels (Anhang Ziff. 1.4.2) liegt. Dem Beschwerdeführer war die negative Beurteilung der Beschwerdegegnerin 2 mit Hindernisbrief vom 9. September 2013 mitgeteilt worden, worauf dieser verlangte, dass sein Gesuch vollständig behandelt werde. Daraufhin erging der ablehnende Beschluss des Beschwerdegegners 1, der den negativen Entscheid der Beschwerdegegnerin 2 integrierte und gestützt darauf trotz eigener positiver Beurteilung zu einer Bauverweigerung gelangte.

Der Beschwerdeführer scheint mit seiner Kritik davon auszugehen, dass eine nicht näher genannte Instanz – gemäss seiner E-Mail vom 25. Oktober 2013 der Kanton als Koordi­nationsstelle – die positive Stellungnahme des Beschwerdegegners 1 gegenüber der Bauverweigerung der Beschwerdegegnerin 2 hätte abwägen müssen, um eine materi­elle Koordination zu erreichen. Diese Auffassung ist unzutreffend. Der Umstand, dass eine selbständig entscheidende Behörde wie hier die Beschwerdegegnerin 2 das Vorhaben aus bestimmten Gründen ablehnt, die kommunale Baubehörde hingegen im Bereich ihrer Entscheidkompetenz keine Beanstandungen hat, bedeutet nicht, dass die ablehnende Behörde ihre Beurteilung anzupassen hätte. Wenn ein Vorhaben nach dem einen Gesetz bewilligt werden kann, nach dem anderen aber unzulässig ist, liegt weder ein Widerspruch noch eine Verletzung der Koordinationspflicht vor (vgl. Arnold Marti in: Kommentar zum Bundes­gesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 39). In diesem Fall liegt allerdings ein sogenannter Killerentscheid vor, der aus prozessökonomischen Gründen vorab eröffnet werden kann (vgl. a.a.O. Rz. 38 und 41, § 12 Abs. 3 BVV).

4.2

Der Beschwerdeführer beanstandet weiter, dass der Präsident des Beschwer­degeg­ners 1 die Rekursantwort pflichtwidrig alleine verfasst und nicht dem Gesamtgemeinder­at unterbreitet habe. Ob der Präsident des Beschwerdegegners 1 Rekursvernehmlassungen mit dem Antrag auf Rekursabweisung in präsidialer Funktion alleine verfassen darf, ergibt sich aus dem kommunalen Recht, das dem Verwaltungsgericht von keiner der Parteien dargelegt wurde. Ob das präsidiale Vorgehen hier entsprechend abgestützt ist, kann aber offenbleiben, denn die Rekursinstanz durfte ihren Entscheid im Rahmen des Streitgegen­stands, d. h. im Bereich zwischen den angefochtenen Erstverfügungen und den Anträgen des Beschwerdeführers, unabhängig vom Rekursantrag des Beschwerdegegners 1 fällen. Selbst wenn dieser entgegen seinem ursprünglichen Beschluss infolge umfassenden Bejahens der Zonenkonformität Gutheissung des Rekurses beantragt hätte, hätte das Baurekursgericht das Recht von Amtes wegen anwenden (vgl. E. 4.3 nachstehend) und die Zonenkonformität des Projekts in eigener Verantwortung beurteilen dürfen und müssen.

Im Übrigen wirft der Beschwerdeführer dem Baurekursgericht zu Unrecht vor, es habe fälschlicherweise angenommen, der Beschwerdegegner 1 bzw. dessen Präsident habe die Abweisung des Rekurses beantragt. Auch wenn sich dessen Rekursantwort zum Materiel­len nicht äusserte, so enthielt sie dennoch den ausdrücklichen Antrag auf Rekursabweisung.

4.3

Schliesslich stört sich der Beschwerdeführer daran, dass die im Vorfeld des Rekurs­entscheids aufgeworfenen Kritikpunkte (Wurzelschutz und Böschungsabstand zur Wald­grenze) im Rekursentscheid nicht weiter geklärt wurden, und beklagt, dass ihm dadurch das rechtliche Gehör verweigert worden sei.

Das Baurekursgericht schützte den bauverweigernden Entscheid nicht aus den gleichen Gründen, wie sie dem Beschwerdeführer im Vorfeld bzw. mit dem Entscheid der Beschwerdegegnerin 2 eröffnet worden waren. Dies ist nicht zu beanstanden. Sowohl im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren als auch im Verwaltungsprozess besteht der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 7 Abs. 4 Satz 2 VRG). Demnach ist die Verwaltungsbehörde nicht an die rechtlichen Vorbringen der Parteien gebunden, und auch die Rechtsmittelbehörde kann den angefochtenen Entscheid aus anderen als den von der Vorinstanz angeführten rechtlichen Gründen bestätigen und damit eine sogenannte Motivsubstitution vornehmen (Kaspar Plüss und Martin Bertschi in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 167 und Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 29).

Allerdings müssen die Parteien vorgängig angehört werden, wenn die Rekursinstanz ihren Entscheid auf Rechtsnormen stützt, mit deren Anwendung die Parteien nicht rechnen mussten (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 21). Die vom Baurekursgericht angewandten Bestimmungen über die Erholungszone (§§ 40, 61 und 62 PBG), über Anlagen ausserhalb der Bauzonen (§ 24 RPG) sowie über die Einordnung (§ 238 Abs. 2 PBG) waren für ein Bauvorhaben, das innerhalb der Erholungszone und des Waldgebiets und zudem im Nahbereich eines kantonalen Schutzobjekts liegt, ohne Weiteres voraussehbar. Zusätzlich ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer noch in seiner Baueingabe den Zweck der Terrainauffüllung auf die bessere Bewirtschaftung beschränkt hatte und erstmals mit seiner Rekursschrift vorbrachte, die Auffüllung solle vor allem der Nutzung als Spielwiese dienen. In der Folge wies die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Rekursantwort darauf hin, dass die Gemeinde dies bisher gar nicht geprüft hätte. Der Beschwerdeführer hat sich anschliessend in seinen weiteren Rechtsschriften vor Vorinstanz zum Nutzen der geplanten Terrainveränderung umfassend äussern können.

Das durchgeführte Verfahren erweist sich demnach als korrekt.

5.

5.1

Gemäss § 61 Abs. 1 PBG sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind. In der Erholungszone sind nur die den Vorgaben der Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zulässig (§ 62 Abs. 2 PBG). Die Bau- und Zonenordnung vom 1. Juli 1997 (BZO) weist das fragliche Grundstück der für Spielplätze vorgesehenen Erholungszone B1 zu; nach Art. 30 BZO sind in den Erholungszonen Bauten und Anlagen zulässig, soweit sie dem im Zonenplan bezeichneten Zweck entsprechen. Im Übrigen gelten für Bauten und Anlagen die gleichen Bestimmungen wie bei übergeordneten Freihaltezonen (§ 62 Abs. 1 PBG). Hier sind gemäss § 40 Abs. 1 PBG nur solche oberirdischen Bauten oder Anlagen zulässig, die der Be­wirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonen­zweck nicht schmälern. Für andere Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG.

Gestützt auf diese Bestimmungen prüfte das Baurekursgericht, ob die geplante Terrain­veränderung der zweckmässigen Bewirtschaftung des Wieslands diene oder ob sie die Wiese als Spielfläche aufwerte bzw. deren Bespielbarkeit verbessere, was es beides verneinte.

5.2

Fraglich ist vorab, ob die geplante Terrainveränderung der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freifläche diene. Das Baurekursgericht führte dazu aus, die bestehende Nutzungseignungsklasse 7 des Bodens könne wegen der Lage nicht verbessert werden, und weite Bereiche der Wiese könnten aufgrund des moderaten Gefälles von 5–15% ohne Schwierigkeiten mit üblichen landwirtschaftlichen Maschinen befahren und bewirtschaftet werden. Die Böschung, die ein Gefälle von rund 35 % aufweise, könne mit einem für steiles Gelände geeigneten Mäher oder allenfalls auch von Hand mit der Sense bewirtschaftet werden. Es gebe jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass die Bewirt­schaftung des fraglichen Geländes speziell oder sogar ausserordentlich aufwändig oder gefährlich sei.

Der Beschwerdeführer hält dem im Beschwerdeverfahren nichts Substanzielles entgegen. Er bringt zwar vor, eine Verbesserung der Nutzungseignung sei im Bereich oberhalb der geplanten Auffüllung bereits erreicht worden. Damit ist jedoch die Beurteilung des Strickhofs, der die nunmehr vorgesehene Terrainveränderung aus agronomischer Sicht als kaum erfolgversprechend beurteilte, nicht widerlegt. Dass die Terrainver­änderung die Bewirtschaftung im Bereich der bestehenden Böschung mit 35 % Gefälle erleichtert, wie dies auch in der Stellungnahme des Strickhofs eingeräumt wird, ist sodann nicht entscheidend. Nach dem Projekt soll die Böschungskante nämlich nur um einige Meter hangabwärts verschoben werden, sodass die Bewirtschaftung der neuen noch steileren Böschung, welche sich neu unmittelbar am Waldrand befinden soll, ganz aufgegeben werden müsste. Gesamthaft kann daher nicht gesagt werden, die geplante Terrainveränderung erleichtere die Bewirtschaftung massgebend.

5.3

Zu prüfen ist weiter, ob die geplante Terrainveränderung als Spielplatzgestaltung zonenkonform ist.

5.3.1

Der Beschwerdeführer legte dazu bereits im Rekursverfahren dar, welche "sportlichen" oder spielerischen Aktivitäten auf dem fraglichen Grundstück ausgeübt würden, so unter anderen etwa Laubrechen und Bestandespflege, Naturbeobachtungen, Hüttenbauen, Ballspielen, Basteln, Campieren, gelegentliches Aufstellen von Zelten für Feste oder Pfadfinderanlässe etc. Er macht im Beschwerdeverfahren nun geltend, dass das Bauvorhaben keine Vorschriften verletze und die Bewilligung daher auch dann zu erteilen sei, wenn die Spielplatzveränderung in den Augen anderer eine "Bieridee" sein sollte.

5.3.2

Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Voraussetzung einer Bewilligung bildet unter anderem, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a RPG). Die Zonenkonformität einer Baute oder Anlage misst sich in erster Linie an deren objektiven Eignung zum vorgesehenen Zweck, ansonsten die Gefahr späterer zonenwidriger Nutzungen oder Nutzungsänderungen besteht. Ähnlich wie bei der Qualifikation des Nutzungszwecks eines Innenraums ist daher auch beim Nutzungszweck einer Aussenanlage nicht auf die Angaben der Bauherrschaft zur späteren Verwendung, sondern in erster Linie auf die objektive Eignung des Vorhabens zum angegebenen Zweck abzustellen (vgl. RB 1985 Nrn. 111 und 113; BEZ 1995 Nr. 31, E. 4b.).

Im vorliegenden Fall ist nicht nachvollziehbar, inwiefern die geplante Terrainveränderung dem Spielplatzzweck des Wieslands dienen soll. Der Beschwerdeführer macht denn auch in keiner Weise geltend, dass die von ihm aufgezählten Aktivitäten dank der Veränderung vermehrt oder besser ausgeübt werden könnten. Das Grundstück ist 7'656 m² gross und bietet als naturbelassener Privatspielplatz ohne Spielgeräte bereits heute alle Möglichkeiten der naturnahen Nutzung. Mit der Terrainveränderung ginge dagegen, wie die Beschwerdegegnerin 2 richtig vorbringt, ein Teil der Naturnähe eher verloren. Das Baurekursgericht gelangte daher zu Recht zum Schluss, die umstrittene Aufschüttung leiste keinen geeigneten Beitrag zur Errichtung oder Einrichtung eines Spielplatzes.

5.4

Demgemäss hat das Baurekursgericht die geplante Aufschüttung zu Recht als nicht zonenkonform qualifiziert. Ebenso zutreffend hat es ergänzend festgestellt, dass eine Aus­nahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG nicht infrage komme, da das Vorhaben auch nicht standortgebunden sei. Etwas anderes macht auch der Beschwerdeführer nicht geltend. Damit ist die Beschwerde im Hauptpunkt abzuweisen, ohne dass die Frage der Einordnung gemäss § 238 Abs. 2 PBG näher geprüft werden müsste.

6.

6.1

Das Baurekursgericht auferlegte dem Beschwerdeführer die Kosten des Rekurs­verfahrens, bestehend aus einer Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.- und Zustellkosten von Fr. 150.-. Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ging es einerseits von einem bloss be­schränkten Streitinteresse aus, berücksichtigte aber andererseits auch, dass ein Augen­schein durchzuführen war.

Der Beschwerdeführer ersucht um Erlass dieser Kosten, da diese in keinem Verhältnis zum Werkaufwand von ca. Fr. 9'200.- stünden.

6.2

Gemäss § 338 PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsäch­lichen Streitinteresse fest (Abs. 1). Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.- bis Fr. 50'000.- (Abs. 2). Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1 Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).

Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit bestimmbarem Streitwert nach diesem und einem nach Streitwerthöhe neunfach abgestuften Regelgebührenrahmen. In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr gemäss § 3 Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-; in besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Gestützt auf diese Rechtslage verlangt die Praxis, dass auch in Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vorab das tatsächliche Streitinteresse zu bestimmen und die Gerichtsgebühr danach wie in Fällen mit entsprechendem Streitwert festzusetzen ist (VGr, 16. Januar 2014, VB.2013.00688 E. 9.2).

Bei der Gebührenbemessung verfügen die Behörden im Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25 mit Hinweisen).

6.3

Das Baurekursgericht erkannte vorliegend ein bloss beschränktes Streitinteresse des Beschwerdeführers, berücksichtigte aber auch, dass es einen Augenschein hatte durchführen müssen. Angesichts dieser Bemessungskriterien erscheint die auf Fr. 2'500.- festgelegte Gerichtsgebühr als noch innerhalb des dem Gericht zustehenden weiten Ermessens liegend, zumal zwei Verfügungen zu beurteilen waren und die Frage der Zonenkonformität mit Bezug auf die Spielplatzveränderung erstmals im Rekursverfahren beurteilt werden musste. Die Gebühr erweist sich damit als rechtens.

6.4

Soweit der Beschwerdeführer nicht nur eine Reduktion der veranschlagten Gebühr sondern deren Erlass verlangt, ist das Verwaltungsgericht dafür nicht zuständig. Der nachträgliche Erlass ausgefällter Rekursverfahrenskosten ist eine Frage des Kostenbezugs, über den die Rekursinstanz zu entscheiden hat (vgl. § 29 Abs. 2 VRG; Plüss, § 13 N. 104).

7.

Damit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 und 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm angesichts seines Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).