Heimtaxen

1.

Angefochten ist ein Bezirksratsentscheid, der im Anfechtungsverfahren gegen zwei Verfügungen der Beschwerdegegnerin erging und zusätzlich eine aufsichtsrechtliche Anordnung enthielt.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) insoweit zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig, als im Rekursverfahren erstinstanzliche Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG überprüft wurden.

1.2

Soweit der Bezirksrat aufsichtsrechtlich entschied (Disp.-Ziff. 6), verfügte er selber erstinstanzlich, weshalb dieser Teil des Entscheids gemäss § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VRG nur mittels Rekurs an den Regierungsrat angefochten werden kann. Eine Kompetenzattraktion im Sinn einer Sprungbeschwerde, wie dies der Beschwerdeführerin vorschwebt, ist nicht möglich, da der Regierungsrat als oberste Verwaltungsinstanz nicht übersprungen werden darf (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 57 f.) und die Voraussetzungen von § 19b Abs. 4 VRG für einen Sprungrekurs (Rat oder Weisung durch die Rekursinstanz) ohnehin nicht gegeben wären. Prozessökonomische Gründe oder der Wunsch nach verbesserter Koordination zwischen Anfechtungs- und Aufsichtsverfahren können die fehlende gesetzliche Grundlage für eine Sprungbeschwerde nicht ersetzen. Da die Beschwerdeführerin ihrerseits bereits Rekurs beim Regierungsrat erhoben hat und ein entsprechendes Verfahren eröffnet ist, muss die Sache im fraglichen Umfang nicht mehr förmlich an den Regierungsrat überwiesen werden.

1.3

Innerhalb des Anfechtungsverfahrens bildet der Rekursentscheid, soweit die Sache an die Erstinstanz zurückgewiesen wurde, einen Zwischenentscheid (Disp.-Ziffn. 1 bis 4). Solche Entscheide können gemäss § 19a Abs. 2 VRG nur unter den Voraussetzungen der sinngemäss anwendbaren Art. 91 bis 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG können Vor- und Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, unter anderem dann angefochten werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Es ist fraglich, ob diese Voraussetzungen zur Anfechtung des Rückweisungsentscheids vorliegend gegeben sind, denn die von der Vorinstanz verlangte Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Ausfällung eines neuerlichen Einspracheentscheids bewirkt an sich noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für die Beschwerdeführerin. Immerhin zwingt sie der Rückweisungsentscheid aber auch zu einem Eintreten auf die aus ihrer Sicht verspätete Einsprache, und mit einer Beschwerdegutheissung – etwa wegen der verspäteten Anfechtung der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 – könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, was bezüglich der weiteren Abklärungen zur Grundtaxe einen bedeutenden Zeit- oder Kostengewinn bringen könnte. Zu beachten ist zudem, dass die im Rekursentscheid angeordnete Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdegegnerin in den Monaten Januar bis April 2013 (Disp.-Ziff. 5) einen Teilentscheid darstellt, der auf jeden Fall ohne Einschränkungen mit Beschwerde anfechtbar ist (§ 19a Abs. 1 VRG). Es rechtfertigt sich daher, auf die Beschwerde auch mit Bezug auf die Rückweisung einzutreten.

1.4

Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen den Rekursentscheid nur insoweit, als dieser die angefochtene Pensionsverfügung betrifft (Disp.-Ziffn. 1, 2, 4 und 5), nicht jedoch gegen die teilweise Rekursgutheissung bezüglich der mit Beschluss vom 2. Dezember 2013 teilweise verweigerte Akteneinsicht (Disp.-Ziff. 3), die der Beschwerdegegnerin inzwischen auch bereits gewährt wurde.

Die Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung dieser Punkte im Beschwerdeverfahren gemäss § 21 Abs. 2 VRG legitimiert, da sie als Betreiberin des Alterszentrums E davon ähnlich wie eine private Betreiberin einer solchen Institution betroffen ist (§ 21 Abs. 2 lit. a VRG) und da der Entscheid den Betrieb des Alterszentrums als eine der Gemeinde obliegende gesetzliche Aufgabe und insbesondere auch indirekt den Bestand der Pflegeverfügungen gegenüber den anderen Bewohnern tangiert (vgl. § 21 Abs. 2 lit. b VRG).

1.5

In der Sache wehrte sich die Beschwerdegegnerin mit ihrer Einsprache und dem Rekurs gegen die Erhöhung der Altersheimtaxen um Fr. 85.- pro Tag. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe der periodischen Leistung währen der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen. Bei Streitigkeiten über Mietzinse dagegen wird entsprechend Art. 92 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) und Art. 51 Abs. 4 BGG vom zwanzigfachen Betrag der streitigen Jahresleistung als Streitwert ausgegangen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17). Das Verwaltungsgericht hatte bis heute noch nicht zu entscheiden, wie der Streitwert bei wiederkehrenden Taxen eines Heimes zu berechnen sei. Von der Natur der Streitsache liegt hier zwar eine gewisse Nähe zur Mietzinsstreitigkeit vor, jedoch würde eine entsprechende Streitwertberechnung zu unverhältnismässig hohen Prozesskostenrisiken bei der Anfechtung von Taxerhöhungen durch die Heimbewohner führen. Es rechtfertigt sich daher, in solchen Fällen ebenfalls vom Regelstreitwert einer einzigen Jahresleistung auszugehen. Der Streitwert liegt daher bei Fr. 31'025.- (365 x Fr. 85.-).

Die Sache ist in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Obwohl der Bezirksrat in seinem Entscheid zur Auffassung gelangte, die Beschwerdeführerin habe das rechtliche Gehör der Beschwerdegegnerin verletzt, und die Sache sei daher teilweise an sie zurückzuweisen, nahm er in verschiedenen Punkten bereits eine Überprüfung der Einsprache bzw. des Rekurses vor. So bejahte er die Legalität der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 und erachtete die gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 pauschal und unabhängig vom tatsächlichen Betreuungsaufwand auferlegte Betreuungstaxe von Fr. 50.- bzw. Fr. 60.- als angemessen. Da die Beschwerdegegnerin selber kein Rechtsmittel gegen den Rekursentscheid erhob, ist dieser in diesen Punkten nicht zu überprüfen.

2.2

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, angesichts der bereits erfolgten materiellen Beurteilung des Rekurses könnten die Akteneinsicht und der neue Einspracheentscheid nichts mehr am Ergebnis ändern. Die Feststellungen des Bezirksrates zur Grundtaxe und ihrer Überdeckung gehörten nicht zum Streitgegenstand des Rekursverfahrens, sondern zum aufsichtsrechtlichen Verfahren, wo kein Anspruch auf Akteneinsicht bestehe. Soweit diese Einwendung die aufsichtsrechtliche erstinstanzliche Anordnung des Bezirksrats betrifft, ist darauf nicht einzutreten (vgl. vorn E. 1.1). Mit ihrer Rüge macht die Beschwerdeführerin aber auch geltend, indem der Bezirksrat sie mit der Rückweisung dazu anhalte, über die bisher nicht angefochtene Grundtaxe zu entscheiden, gehe er über den Streitgegenstand des Rekurses hinaus.

Der Streitgegenstand des Rekursverfahrens wird einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung und anderseits durch die Rekursbegehren bestimmt, wobei die Rekursbegründung nicht Bestandteil des Streitgegenstands ist, jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung heranzuziehen ist (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44, 47). Die Beschwerdegegnerin hatte im Einsprache- und Rekursverfahren verlangt, die Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 sei nichtig zu erklären, eventuell sei sie aufzuheben. Dabei machte sie unter anderem geltend, die mit der neuen Taxordnung einhergehende Preissteigerung von 86 % verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip, und untermauerte dies mit dem Vorwurf, mit den Betreuungstaxen würden ungedeckte Pflegekosten gedeckt. Diese Vorbringen schliessen es nicht aus, dass der Bezirksrat im Rekursverfahren nicht nur die Betreuungstaxen, sondern auch die Grundtaxen einer Verhältnismässigkeitsprüfung unterzieht. Die Überprüfung bewegt sich daher ohne Weiteres innerhalb des durch den Rekursantrag begrenzten Streitgegenstands.

Während demnach die Rückweisung zu neuem Entscheid nur die der Beschwerdegegnerin berechneten Grundtaxen betrifft, umfasst die aufsichtsrechtliche Anordnung gemäss Disp.-Ziff. 6 des Bezirksratsentscheids die Grundtaxen aller Bewohnenden des Alterszentrums.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdegegnerin hätte die von ihr selber gegengezeichnete Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 gar nicht anfechten können, jedenfalls sei ihre diesbezügliche Einsprache auch in Berücksichtigung der mangelnden Rechtsmittelbelehrung auf der Pensionsverfügung verspätet gewesen.

3.1

Im Unterschied zum verwaltungsrechtlichen Vertrag, wo die Parteien eine inhaltliche Gestaltungsfreiheit haben, setzen die Verwaltungsbehörden bei Erlass einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung die Rechte und Pflichten der Privaten autoritativ nach Massgabe der anwendbaren Gesetze fest (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts Band I, Bern 2012, Rz. 3051 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 899; VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074, E. 3.5). Durch diese hoheitliche Festlegung von Rechten und Pflichten gehören die nämlichen Akte unbesehen des ihnen zugrundeliegenden gemeinsamen Bindungswillens der Parteien zur Kategorie der Verfügungen und können von Gesetzes wegen auch wie diese angefochten werden (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG). Mit ihrer Zustimmung bzw. Mitwirkung bekundet die rechtsunterworfene Partei letztlich nur ihren Wunsch, ein bestimmtes Rechtsverhältnis einzugehen, ohne sich damit aber allen damit einhergehenden und erst in der Verfügung individuell konkretisierten Pflichten bedingungslos zu unterwerfen. Dementsprechend sehen auch die Art. 32 der alten und Art. 27 der neuen Taxordnung das Rechtsmittel der Einsprache gegen den Vollzug der Taxordnung vor.

Es stand der Beschwerdegegnerin daher auch im vorliegenden Fall grundsätzlich offen, die sie betreffende Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 trotz ihrer unterschriftlichen Zustimmung dazu anzufechten.

3.2

Entgegen dieser Rechtslage und in Missachtung des entsprechenden Erfordernisses von § 10 Abs. 1 VRG enthielt die Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 keine Rechtsmittelbelehrung. Dies darf nach dem Gebot der Fairness im Verfahren (§ 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) nicht zu Nachteilen für die betroffene Partei führen, es sei denn, diese hätte den Irrtum bemerkt oder ihn bei gebührender Aufmerksamkeit bemerken müssen. Der Adressat kann eine ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnete Anordnung nicht während beliebig langer Zeit anfechten. Vielmehr wird allgemein als bekannt vorausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können. Unter der Voraussetzung, dass der Verfügungscharakter einer rechtsmittellosen Anordnung überhaupt erkennbar ist, müssen die Adressaten diese innert vernünftiger bzw. angemessener Frist anfechten oder sich zumindest nach Rechtsmitteln erkundigen (Plüss, § 10 N. 51 f.).

Die Anfechtbarkeit der vorliegend strittigen Verfügung war für die Beschwerdegegnerin nicht leicht erkennbar, denn sie enthielt keine Rechtsmittelbelehrung, und selbst die professionell vertretene Beschwerdeführerin ist bis heute der Auffassung, eine mitwirkungsbedürftige Verfügung sei von vornherein nicht anfechtbar. Aus diesem Grund darf auch nicht angenommen werden, eine Nachfrage bei der Verwaltung hätte sofort Klarheit über die Anfechtbarkeit gebracht. Es fragt sich jedoch, zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdegegnerin tatsächlich um die Anfechtbarkeit der Verfügung wusste. Am 4. Mai 2013 schrieb deren Tochter einen Brief an die Gemeindepräsidentin, worin sie sich nach Beizug rechtskundiger Hilfe über den Anstieg des Pensionspreises beklagte und dabei auch die Nichtigkeit der Pensionsverfügung infolge der fehlenden Rechtsmittelbelehrung geltend machte. Daraus lässt sich jedoch entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin nicht ableiten, dass die Beschwerdegegnerin ebenfalls von der Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung Kenntnis hatte. Die Tochter hatte das Schreiben nämlich ausdrücklich und um eine Auseinandersetzung zu vermeiden, ohne Wissen ihrer Mutter verfasst (a. a. O. S. 3). Selbst wenn Mutter und Tochter das Thema der erhöhten Heimtaxen wohl vor diesem Brief gemeinsam besprochen hatten, kann daraus noch nicht auf ein eigentliches Mandatsverhältnis zur Tochter zwecks Interessenwahrung geschlossen werden. Auch fehlen vorliegend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Tochter die Ergebnisse ihrer rechtlichen Abklärungen mit der Mutter besprochen hätte. Aus dem gleichen Grund lässt sich auch aus dem späteren Schreiben der Tochter vom 18. Juni 2013, wo es wiederum unter anderem um die Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 ging, nichts ableiten. Ebenso wenig lässt der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin ab Januar 2013 monatliche Rechnungen mit dem neuen Pensionspreis erhielt und auch bezahlte, Rückschlüsse auf ihre Kenntnis der Anfechtungsmöglichkeiten bezüglich der diesen Rechnungen zugrunde liegenden Pensionsverfügung zu. Aufgrund der Akten bestehen daher keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdegegnerin vor Kontaktierung und Bevollmächtigung ihres Anwalts am 1. September 2013 von der Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung tatsächlich wusste. Mit ihrer am 26. September 2013 dagegen erhobenen Einsprache handelte sie daher rechtzeitig innerhalb der 30-tägigen Einsprachefrist, dies unabhängig davon, dass ihr Anwalt die Pensionsverfügung bereits am 5. September 2013 schriftlich beanstandet hatte, ohne damit aber eine Einsprache zu erheben. Mit diesem ersten Schreiben sollte der Beschwerdeführerin gerade die Möglichkeit eingeräumt werden, vor Einleitung weiterer rechtlicher Schritte in einem Gespräch eine gemeinsame Lösung zu finden.

Damit erübrigt sich die Frage, ob nicht trotz Fristablaufs ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung geboten gewesen wäre, was bei Dauerverfügungen wie hier bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse der Fall ist (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17), und selbst ohne wesentliche Änderung in der Lehre und Rechtsprechung befürwortet wird, wenn der Verfügung schwerwiegende materielle Fehler anhaften (BGr, 26. August 2011,2C_114/2011, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen; BGE 98 Ia 568, E. 5b; VGr, 25. September 2015, VB.20015.00070 E. 2.4; 1. April 2015, VB.2015.00033 E. 4.2 mit Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 Rz. 40).

4.

4.1

Schliesslich stellte der Bezirksrat fest, dass die Beschwerdegegnerin über die neue Taxordnung und die neuen Betreuungstaxen mangelhaft informiert worden sei, und ihr, da sie gemäss den Übergangsfristen der alten Taxordnung auf diese noch bis im Februar 2013 habe vertrauen dürfen, die bereits bezahlten Betreuungstaxen von Januar bis April 2013 zurückerstattet werden müssten. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, aus ihrem Informationsschreiben von Dezember 2012 sei klar und deutlich hervorgegangen, dass die Betreuungstaxe auch die Alltagsgestaltung (Veranstaltungen etc.) erfasse, und neu pauschal nur für zwei Kategorien von Bewohnern berechnet werde. Eine Bewohnerkategorie, für die das Angebot kostenlos zur Verfügung stehe, gebe es nicht, dies mache die Taxordnung 2013 selber restlos klar.

4.2

Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV schützt nicht vor der Änderung geltenden Rechts, kann jedoch unter bestimmten Umständen erfordern, dass eine neue belastende Regelung mit einer angemessenen Übergangsregelung, insbesondere mit einer Übergangsfrist, versehen wird (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 642; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 292 f.). Solche Übergangsfristen haben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine angemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen (BGE 134 I 23 E. 7.6 mit weiteren Hinweisen). Art. 30 der Taxordnung 2006 sieht daher vor, dass Änderungen der Taxordnung den Bewohnerinnen und Bewohnern mindestens einen Monat vor deren Inkrafttreten mitgeteilt werden.

4.3

Im Dezember 2012 wies die Beschwerdeführerin die Bewohnenden des Alterszentrums und deren Angehörige in einem Schreiben auf die neue Taxordnung per 1. Januar 2013 hin. Als Eckpunkte der neuen Taxordnung nannte sie dabei auch die Betreuungstaxen, die aufgrund des erweiterten Angebots der Aktivierung und der Alltagsgestaltung ebenfalls angepasst und aus grundsätzlichen Überlegungen neu pauschal in zwei Kategorien unterteilt würden, nämlich für Pflegebedürftige mit vornehmlich körperlichen Einschränkungen in offenen Wohngruppen (Fr. 50.-/Tag) und für Demenzkranke in den geschlossenen Wohngruppen (Fr. 60.-/Tag). Bei dieser Wortwahl durfte die Beschwerdegegnerin in guten Treuen davon ausgehen, dass sie als nicht pflegebedürftige Bewohnerin wie bis anhin keine Betreuungstaxe zu entrichten habe. Eine zusätzliche Konsultation der dem Schreiben beigelegten neuen Taxordnung war unter diesen Umständen auch nicht notwendig, wie der Bezirksrat richtig feststellte.

Den wahren Gehalt der neuen Taxordnung erkannte die Beschwerdegegnerin daher erst mit Zustellung der Januarrechnung im Verlauf des Februars 2013. Allerdings ist fraglich, ob ihr aus dieser verspäteten Kenntnisnahme überhaupt ein relevanter Vertrauensschaden entstanden ist. Eine angemessene Übergangsfrist für die Einführung der neuen Taxordnung soll den Bewohnenden vor der Taxerhöhung ermöglichen, sich nach einer anderen Wohnmöglichkeit umzusehen und allenfalls auf das Pensionsverhältnis zu verzichten. Diese Möglichkeit entging der Beschwerdegegnerin zwar im Dezember 2012, jedoch hätte sie das Pensionsverhältnis ohne Weiteres ab Februar 2013, als sie das Ausmass der Erhöhung erkannte, unter Einhaltung der einmonatigen Frist gemäss Art. 6 der Taxordnung kündigen können. Indem sie aber trotz der massiven Preiserhöhung weiterhin im Alterszentrum verblieb, verzichtete sie offenbar auf eine andere Wohnlösung. Andererseits ist aber auch einzuräumen, dass der Beschwerdegegnerin ein erneuter Umzug kurz nach Bezug des umgebauten Alterszentrums wohl wesentlich schwerer gefallen wäre als ein solcher direkt aus der Übergangslösung in der Überbauung F aus. Durch die verspätete Information wurde daher die Wahlfreiheit, die der Beschwerdegegnerin bei rechtzeitiger Information im November 2012 zugestanden hätte, erheblich eingeschränkt. Unter diesen Umständen erscheint es daher gerechtfertigt, die Beschwerdeführerin zur Rückzahlung der für die Monate Januar bis April 2013 bezahlten Betreuungstaxen zu verpflichten. Es kann dazu auf die zutreffenden Erwägungen im Rekursentscheid verwiesen werden.

5.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.

Die Kosten des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 VRG). Diese hat die Beschwerdegegnerin überdies angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Mit dieser Beschwerdeabweisung wird ein Zwischenentscheid der Rekursinstanz bestätigt, weshalb wiederum mindestens teilweise ein Zwischenentscheid vorliegt, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93 BGG mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann.