Ausstandsbegehren

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend die Zusammensetzung von Kommissionen eines kommunalen Parlaments zuständig (§§ 41–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, auf die Beschwerde lasse sich nicht eintreten, weil der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht Partei gewesen sei. Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch einen Rekursentscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Praxis unterscheidet diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der materiellen Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist. Das Erfordernis der formellen Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein, wenn jemand zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 29–31). Letzteres trifft auf den Beschwerdeführer zu. Ihm hätte im Rekursverfahren Parteistellung eingeräumt werden müssen, weil die Ausgangsverfügung seinen Ausstand zum Gegenstand hatte. Die Vorinstanz hat es indes zu Unrecht unterlassen, den Beschwerdeführer als Rekursgegner zu rubrizieren, und ihm im Übrigen auch zu Unrecht keine Gelegenheit eingeräumt, sich zum Rekurs zu äussern.

Das Erfordernis der materiellen Beschwer ist erfüllt, wenn die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Es muss sich um einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen handeln, der sich unmittelbar aus der Korrektur des angefochtenen Entscheids ergibt (Bertschi, § 21 N. 13–17 mit Hinweisen). Streitgegenstand bildet die Mitwirkung des Beschwerdeführers in einer Parlamentarischen Untersuchungskommission und damit die Ausübung seines politischen Mandats als Gemeinderat. Die Mitwirkung des Beschwerdeführers wird durch den vorinstanzlichen Entscheid in einer Art und Weise eingeschränkt, dass der Beschwerdeführer dieses Mandat im Ergebnis nicht mehr sinnvoll ausüben könnte. Bei einer Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids könnte er demgegenüber uneingeschränkt an der von der PUK Sozialbehörde vorzunehmenden Untersuchung mitwirken. Weil die Ausübung seines politischen Mandats betroffen ist, macht der Beschwerdeführers nicht nur öffentliche, sondern auch persönliche Interessen geltend.

Der Beschwerdeführer ist demnach zur Beschwerde berechtigt.

1.3

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerde hat nach § 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG in Fällen wie dem vorliegenden aufschiebende Wirkung, soweit die Vorinstanz diese nicht entzogen hat. Das sinngemässe Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der aufschiebenden Wirkung erweist sich deshalb als von Anfang an gegenstandslos.

3.

3.1

Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen auch im Rekursverfahren erfüllt waren. Hat die Rekursinstanz trotz Fehlens mindestens einer Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).

3.2

3.2.1

Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war ein Zwischenentscheid der Mitbeteiligten betreffend den Ausstand. Gegen solche Zwischenentscheide ist der Rekurs nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) grundsätzlich zulässig; mit dem Endentscheid können sie hingegen nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Nach dem Grundsatz der Einheit des Prozesses ist die Anfechtung auch eines Zwischenentscheids betreffend den Ausstand allerdings ausgeschlossen, wenn gegen den Endentscheid kein Rechtsmittel offensteht (BGE 133 III 645 E. 2.2).

3.2.2

Der strittige Ausstand des Beschwerdeführers betrifft dessen Mitwirkung in einer Parlamentarischen Untersuchungskommission. Gegen den Beschluss über den Ausstand liesse sich deshalb nur dann ein Rechtsmittel ergreifen, wenn auch gegen das Ergebnis der Untersuchung dieser Kommission ein Rechtsmittel offenstünde. Dies setzte voraus, dass die Parlamentarische Untersuchungskommission ihre Tätigkeit mit einer Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG abschliesse. Unter einer Anordnung ist ein von einem Träger öffentlicher Aufgaben erlassener individuell-konkreter Hoheitsakt zu verstehen, durch den ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis verbindlich und erzwingbar geregelt wird (vgl. statt vieler Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.).

Die Parlamentarische Untersuchungskommission ist ein (ausserordentliches) Organ der parlamentarischen Oberaufsicht. Die parlamentarische Oberaufsicht dient der Geltendmachung politischer Verantwortlichkeit und ist ausschliesslich politischer Natur. Es handelt sich um ein auf eine nachträgliche Kontrolle beschränktes Aufsichtsrecht, mit dem weder konkrete Einzelakte aufgehoben noch verbindliche Weisungen erteilt werden können (zum Ganzen Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 57 N. 4; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 108 N. 4; Reto Häggi Furrer/Michael Merker, Basler Kommentar, 2015, Art. 169 BV N. 4 ff. und 52). In diesem Sinn endet die Tätigkeit der Mitbeteiligten nach Art. 31 Abs. 1 Satz 4 der Gemeindeordnung der Stadt Opfikon vom 21. Oktober 2009 nicht mit konkreten Anordnungen, sondern mit einem Bericht zuhanden des Parlaments, der Feststellungen und Empfehlungen enthält. Da dieser Schlussbericht weder Weisungen enthalten kann noch darin Anordnungen der Beaufsichtigten aufgehoben werden können, regelt er kein Rechtsverhältnis in verbindlicher und erzwingbarer Weise; es handelt sich deshalb nicht um eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Entsprechend bildet der Abschlussbericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission kein Anfechtungsobjekt eines Rekursverfahrens.

3.2.3

Weil das von der Parlamentarischen Untersuchungskommission durchgeführte Verfahren nach dem Gesagten nicht mittels anfechtbaren Endentscheids beendet wird, kann auch ein in diesem Zusammenhang stehender Zwischenentscheid nicht angefochten werden. Die Vorinstanz hätte deshalb auf den Rekurs vom 29./30. Juli 2015 mangels Anfechtungsobjekts grundsätzlich nicht eintreten dürfen.

3.2.4

Eine Anfechtbarkeit der vorliegenden Zwischenverfügung könnte allenfalls dann gegeben sein, wenn das Verfahren der Parlamentarischen Untersuchungskommission als Grundlage für ein späteres Disziplinarverfahren diente. In diesem Sinn hat das Bundesgericht den Entscheid der Justizkommission des Grossen Rats des Kantons Aargau über ein Ausstandsbegehren eines von einer Untersuchung betroffenen Oberrichters als anfechtbaren Zwischenentscheid behandelt – allerdings ohne sich mit der Frage zu befassen, ob die Angelegenheit in der Hauptsache überhaupt anfechtbar gewesen wäre (BGr, 12. Dezember 2002,1P.237/2002 E. 1 Abs. 3 und E. 3, auch zum Folgenden). Jenes Verfahren unterscheidet sich vom vorliegenden indes dadurch, dass der Grosse Rat als zuständige Aufsichtsbehörde ein Disziplinarverfahren gegen den Oberrichter eröffnet und die Justizkommission mit den notwendigen Untersuchungen beauftragt hatte. Insofern war die Stellung der Justizkommission im Disziplinarverfahren mit derjenigen der Staatsanwaltschaft in einem Strafverfahren vergleichbar. Hier hat der Grosse Gemeinderat hingegen keine Möglichkeit, disziplinarische Massnahmen gegenüber der Beschwerdegegnerin zu ergreifen; solches stünde einzig dem Bezirksrat als Aufsichtsbehörde zu (vgl. §§ 141 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]). Die Tätigkeit der Mitbeteiligten ist deshalb von Anbeginn darauf beschränkt, politische Verantwortlichkeiten zu untersuchen und diese zu benennen. Solche ausschliesslich politischen Tätigkeiten sind einem Rechtsmittelverfahren nicht zugänglich. Vielmehr steht den von der Untersuchung Betroffenen die Möglichkeit offen, sich ihrerseits in die politische Diskussion einzubringen und ihren Standpunkt zu vertreten und in diesem Rahmen allenfalls darauf hinzuweisen, dass die Untersuchungstätigkeit der Parlamentarischen Untersuchungskommission mit dem Mangel behaftet sei, dass Personen mitgewirkt hätten, die nicht unbefangen hätten tätig werden können.

4.

4.1

Anzumerken bleibt, dass der vorinstanzliche Entscheid auch in der Sache nicht zu überzeugen vermag.

Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101), aus welchem sich unter anderem ein Anspruch auf Unbefangenheit auch von Verwaltungsbehörden ergibt (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 35), findet nur in Rechtsanwendungsverfahren Anwendung, die in individuell-konkrete Hoheitsakte münden (Waldmann, Art. 29 N. 12). Bei der Untersuchungstätigkeit einer Parlamentarischen Untersuchungskommission handelt es sich nach dem vorstehend Dargelegten nicht um ein solches Verfahren. Es besteht demnach kein bundesrechtlicher Anspruch auf Unbefangenheit einer Parlamentarischen Untersuchungskommission. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob der Beschwerdeführer gestützt auf kantonalrechtliche Bestimmungen hätte in den Ausstand treten müssen.

In welchen Fällen ein Mitglied bei Geschäften des Grossen Gemeinderats in den Ausstand treten muss, wird durch § 102 Abs. 1 GG abschliessend geregelt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz besteht deshalb kein Raum dafür, § 5a Abs. 1 VRG im Rahmen einer Lückenfüllung analog anzuwenden.

Nach § 102 Abs. 1 GG müssen Mitglieder des Grossen Gemeinderats in den Ausstand treten, wenn sie bei einem Beratungsgegenstand persönlich beteiligt sind. Diese Regelung entspricht derjenigen von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101); danach muss, wer öffentliche Aufgaben wahrzunehmen hat, bei Geschäften, die sie oder ihn persönlich betreffen, in den Ausstand treten. Für Mitglieder von Parlamenten ist der Begriff der unmittelbaren Betroffenheit eng auszulegen (vgl. Walter Haller, Kommentar KV, Art. 43 N. 18). Eine solche persönliche Beteiligung liegt nur in Fällen vor, in welchen ein Ratsmitglied mehr als die anderen Mitglieder von den Wirkungen eines Beschlusses berührt ist; politische Interessen fallen hingegen nicht unter diese Bestimmung (Thalmann, § 102 N. 6.1 und 6.3). In diesem Sinn bestimmt Art. 29 der Geschäftsordnung des Gemeinderats Opfikon vom 2. November 2009, dass Ratsmitglieder in den Ausstand treten müssen, wenn es sich um ein Geschäft handelt, bei welchem das Ratsmitglied Vertragspartner der Stadt oder sonst unmittelbar persönlich beteiligt ist (lit. a), oder wenn es sich um den Abschluss eines Vertrags mit einem Dritten, mit einem Verein, einer Stiftung, Gesellschaft oder Genossenschaft oder um die Gewährung eines Beitrages an solche handelt, sofern das Ratsmitglied mit der Geschäftsführung oder Vertretung der betreffenden Person oder Organisation beauftragt ist (lit. b).

4.2

Die Beschwerdegegnerin wirft dem Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, er habe sich gegenüber der Presse negativ über sie geäussert. Konkret wurde der Beschwerdeführer im Tages-Anzeiger im Zusammenhang mit Vorwürfen betreffend einen Rentenbezug der Beschwerdeführerin trotz Ausübung ihres Mandats sowie Unklarheiten hinsichtlich ihres Wohnsitzes wie folgt zitiert: "Die Vorwürfe gegen Frau B erstaunen mich nicht." Weiter soll er ausgeführt haben, die Beschwerdegegnerin sei wegen solcher Vorfälle aus der Partei ausgeschlossen worden und er sei der Meinung, sie habe die IV-Rente gar nicht nötig.

Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die behaupteten negativen Äusserungen – die der Beschwerdeführer zumindest teilweise bestreitet – einen Ausstandsgrund im Sinn von § 102 Abs. 1 GG begründen könnten. Die Aussagen mögen – sollten sie tatsächlich so gemacht worden sein – in der Sache hart sein, deuten angesichts des im politischen Prozess heute Üblichen aber nicht auf eine besondere Feindschaft zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin hin. Dass in einer Parlamentarischen Untersuchungskommission auch politische Gegner mitwirken, gehört sodann gerade zum Wesen dieses Instruments. Die Parlamentarische Untersuchungskommission verlöre jede Glaubwürdigkeit, wenn nur Personen mitwirken könnten, die den Beaufsichtigten wohlgesonnen sind. Im Übrigen äusserten sich gemäss dem beanstandeten Zeitungsartikel nicht nur der Beschwerdeführer, sondern auch Politiker anderer Parteien negativ über die Beschwerdegegnerin.

Ob ein Ausstandsgrund allenfalls dann anzunehmen wäre, wenn ein Parlamentsmitglied konkret im Verdacht stünde, die Tätigkeit in einer Parlamentarischen Untersuchungskommission zu missbrauchen, um einer missliebigen Person gezielt zu schaden, braucht hier nicht erörtert zu werden, weil für ein solches Verhalten des Beschwerdeführers keine Anzeichen bestehen.

4.3

Weiter machte die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren geltend, die Ehefrau des Beschwerdeführers sei Mitglied der Sozialbehörde Opfikon gewesen und aus dieser Behörde erst nach dem Ausstandsgesuch zurückgetreten.

Nach dem Wortlaut von § 102 Abs. 1 GG erstreckt sich die Ausstandspflicht von Mitgliedern des Grossen Gemeinderats nicht auf eine allfällige Betroffenheit Familienangehöriger. In der Lehre wird indes die Auffassung vertreten, eine unmittelbare Betroffenheit im Sinn von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV liege nicht nur vor, wenn jemand von einem Geschäft selber direkt berührt werde, sondern auch, wenn enge Verwandte oder Freunde durch den zu fällenden Entscheid betroffen würden (Haller, Art. 43 N. 11). Ob eine verfassungskonforme Auslegung von § 102 Abs. 1 GG deshalb zum Schluss führen müsste, dass Parlamentsmitglieder bei Geschäften, welche etwa die Ehegattin unmittelbar betreffen, in den Ausstand treten müssen, kann hier indes offenbleiben. Gegenstand der Untersuchung der Mitbeteiligten ist nicht die Tätigkeit der Sozialbehörde, sondern die Amtsführung der Beschwerdegegnerin. Die Ehefrau des Beschwerdeführers wäre in ihrer – heute ohnehin nicht mehr ausgeübten – Tätigkeit für die Sozialbehörde von der Untersuchung somit höchstens indirekt und damit nicht unmittelbar im Sinn von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV betroffen. Im Übrigen ist nicht erkennbar, inwiefern sich aus dem Umstand, dass die Ehefrau des Beschwerdeführers Mitglied der Sozialbehörde war, ein Nachteil für die Beschwerdegegnerin ergeben könnte. Wenn überhaupt, könnte dieser Umstand höchstens die Tätigkeit der Mitbeteiligten negativ beeinflussen. Der Gemeinderat hätte sich deshalb zwar grundsätzlich veranlasst sehen können, statt dem Beschwerdeführer ein anderes Ratsmitglied in die PUK Sozialbehörde zu wählen. Er hat indes davon abgesehen und den Beschwerdeführer in Kenntnis der Tätigkeit der Ehefrau als Mitglied der PUK Sozialbehörde gewählt. Es besteht keine Veranlassung, in diesen im Rahmen der Organisationsautonomie des Parlaments getroffenen Entscheid einzugreifen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 9. September 2015 aufzuheben.

6.

6.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

6.2

Der Beschwerdeführer ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Nach § 17 Abs. 2 VRG kann der obsiegenden Partei eine Parteientschädigung zulasten der unterliegenden Partei zugesprochen werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a) oder die Rechtsbegehren der unterliegenden Partei oder die angefochten Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Hier zog der Beschwerdeführer keinen Rechtsbeistand bei und ist auch nicht erkennbar, dass ihm ein besonderer Aufwand entstanden ist. Auch waren weder die Anträge der Beschwerdegegnerin noch der vorinstanzliche Beschluss offensichtlich unbegründet. Dem Beschwerdeführer ist deshalb ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen.