Rechtsverweigerung

1.1

Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (statt vieler VGr, 24. Mai 2018, VB.2017.00751, E. 1.4, mit Hinweis auf RB 2005 Nr. 13). In baurechtlichen Angelegenheiten steht gegen Rekursentscheide des Baurekursgerichts die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen. Dieses ist demzufolge auch für die Behandlung der vorliegenden Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Die Beschwerdegegnerin beantragt, auf die Rüge der Verletzung der in § 319 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) vorgesehenen Behandlungsfristen nicht einzutreten.

1.2.2

Die Beschwerdegegnerin bezieht sich bei ihrer Begründung auf die Rechtsprechung zu den neuen Bauhinderungsgründen, wonach ein Nachbar neue Bauhinderungsgründe im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht mehr vorbringen kann, wenn er diese nicht bereits im Rekursverfahren vorgebracht hat (vgl. statt vieler, der von der Beschwerdegegnerin zitierte VGr, 28. Juni 2018, VB.2018.00214, E. 3.1). Diese Rechtsprechung weicht vom allgemeinen Grundsatz ab, wonach es einer Partei im Beschwerdeverfahren grundsätzlich erlaubt ist, ihre Rechtsbegehren auf neue rechtliche Begründungen abzustützen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A., Zürich etc. 2014, § 52 N. 36). Eine Rüge eines neuen Bauhinderungsgrundes liegt jedoch vorliegend nicht vor. Die Rechtsverzögerung kann als besondere Form der formellen Rechtsverweigerung bezeichnet werden. Sie ist anzunehmen, wenn behördliches Handeln nicht grundsätzlich verweigert wird, jedoch nicht binnen der gesetzlichen Frist oder – wo eine solche fehlt – nicht binnen angemessener Frist erfolgt (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 40). Eine Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung rügte die Beschwerdeführerin ausserdem bereits vor der Vorinstanz, demgemäss kann sie vorliegend diese Rechtsverweigerung resp. Rechtsverzögerung mit einer ausführlicheren Begründung, insbesondere betreffend die Behandlungsfristen von § 319 PBG rügen.

1.3

Auf den beantragten Beizug von Zeugen kann angesichts des hinreichend erstellten Sachverhalts verzichtet werden.

1.4

1.4.1

Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs, da die Beschwerdegegnerin nicht alle Akten bei der Vorinstanz eingereicht habe. Sie habe selbst Unterlagen einreichen müssen, welche eigentlich von der Beschwerdegegnerin hätten eingereicht werden müssen.

1.4.2

Die Vorinstanz ist verpflichtet, die Akten der Rekursbehörde auszuhändigen, und zwar auch dann, wenn sie auf die Erstattung einer Vernehmlassung verzichtet. Sie muss die Akten – einschliesslich allfälliger Vorakten und sämtlicher Beilagen – vollständig und möglichst im Original einreichen; allerdings kommt ihr mitunter ein gewisser Ermessensspielraum zu, ob ein Aktenstück zum Dossier des betreffenden Verfahrens gehört oder allgemeiner Natur ist (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26a N. 6). Wenn auch Akten grundsätzlich vollständig einzureichen sind, so ist die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift jedenfalls erst anzunehmen, wenn der Rekursbehörde Akten vorenthalten werden, welche für die Entscheidfindung relevant sein können (VGr, 5. November 2003, PB.2003.00013, E. 2b). Anhaltspunkte dafür bestehen vorliegend nicht. Zudem hat die Beschwerdeführerin, die ihrer Ansicht nach ebenfalls massgeblichen Akten selbst dem Baurekursgericht eingereicht. Allfällige interne Unterlagen zur verwaltungsinternen Meinungsbildung sind für die Parteien nicht einsichtig und haben daher auch keinen Platz in den Akten der übergeordneten Gerichtsinstanz (Griffel, § 8 N. 14).

Demgemäss ist nicht ersichtlich, inwiefern das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden ist, lagen zum Entscheidzeitpunkt alle verfahrensrelevanten Dokumente der Entscheidbehörde vor.

2.

Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Liegenschaft Kat.-Nr. 02 an der C-Strasse 03 in Zürich. Das Gebäude ist im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung eingetragen. Mit Stadtratsbeschluss vom 20. März 2019 wurde das Gebäude unter Schutz gestellt. Abweichend von den der Beschwerdeführerin bewilligten Plänen, baute sie Nasszellen in den Korridor der ersten drei Obergeschosse ein. Mit dem strittigen Baugesuch ersuchte sie um Erteilung der nachträglichen Baubewilligung.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin rügt, die Beschwerdegegnerin habe ihr Baugesuch betreffend Revisionspläne (nachträgliche Baubewilligung) bislang nicht behandelt. Dies widerspreche dem Beschleunigungsgebot. Für die Nichtanhandnahme bestehe keine gesetzliche Grundlage. Sodann sei die Weigerung, das Baubewilligungsverfahren durchzuführen, nicht geeignet, die Unterschutzstellung zu gewährleisten, weshalb sich das Vorgehen der Beschwerdegegnerin auch als unverhältnismässig erweise.

3.2

Das Verbot der Rechtsverweigerung wird verletzt, wenn sich die Behörde weigert, eine anfechtbare Anordnung zu erlassen, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. Wird behördliches Handeln nicht grundsätzlich verweigert, erfolgt dieses aber nicht binnen der gesetzlichen Frist, oder – wo eine solche fehlt – nicht binnen angemessener Frist, ist eine Rechtsverzögerung anzunehmen (Bosshart/Bertschi, § 19 N 40 ff.). Handelt es sich bei der zu erlassenden Anordnung um eine Baubewilligung, besteht ein Rechtsanspruch auf deren Erteilung, sofern das Bauvorhaben den Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes sowie deren ausführenden Verfügungen und dem übergeordneten Recht entspricht (§ 320 PBG).

3.3

3.3.1

Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz. Das Inventar begründet jedoch die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer definitiven Unterschutzstellung oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen (VGr, 17. Januar 2019, VB.2018.00314, E. 3.2.1; 27. März 2013, VB.2012.00373, E. 3.1.1; 7. Mai 2013, VB.2012.00299, E. 9.1).

3.3.2

Gefährdet ein Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so hat das Gemeinwesen vorab einen Schutzentscheid zu treffen, das heisst Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise darauf zu verzichten. Nur wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden (VGr, 21. März 2012, VB.2011.00692, E. 2.1; 12. Oktober 2011, VB.2011.00332, E. 3.1.3; 14. September 2011, VB.2011.00370, E. 2.1; 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen). Den kommunalen Behörden steht bei der Frage, ob ein Bauvorhaben ein Schutzobjekt zu beeinträchtigen vermag oder nicht, ein gewisses Beurteilungsermessen zu (VGr, 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.2). Dieses ist mit jenem bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit indes nicht gleichzusetzen, besteht doch wegen des Inventareintrags die Vermutung der Schutzwürdigkeit (VGr, 17. Januar 2019, VB.2018.00314, E. 3.2.1; 14. September 2011, VB.2011.00370, E. 2.2).

3.3.3

Zuständig für den Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung ist nach § 211 Abs. 2 PBG der Gemeinderat (Exekutive). Die Baubehörden sind somit – soweit sie nicht mit dem Gemeinderat identisch sind – nicht befugt, im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens vorfrageweise einen materiellen Schutzentscheid zu treffen. Kann eine Beeinträchtigung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben nicht ausgeschlossen werden, so ist entweder das Baubewilligungsverfahren zu sistieren, bis der Schutzentscheid des Gemeinderats vorliegt, oder aber die beiden Verfahren sind koordiniert zu entscheiden (VGr, 17. Januar 2019, VB.2018.00314, E. 3.2.2; 21. März 2012, VB.2011.00692, E. 2.1; 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen).

3.4

Das strittige Gebäude wurde unter Schutz gestellt, dieser Entscheid ist allerding noch nicht rechtskräftig und es ist strittig, ob der durch die Nasszellen abgeänderte Korridor unter Schutz zu stellen ist (vgl. dazu Parallelverfahren VB.2020.00059). Die Beschwerdegegnerin hat daher ihr Ermessen nicht überschritten, indem sie eine mögliche Gefährdung des Inventarobjekts angenommen und aufgrund dessen das Verfahren sistiert hat.

3.5

3.5.1

Im Zusammenhang mit dem Beschleunigungsgebot nach § 4a VRG ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, denn das Beschleunigungsgebot steht in der Regel in einem Spannungsverhältnis zum Rechtsschutzbedürfnis des Einzelnen. Während Prozessökonomie und Verfahrenseffizienz für eine möglichst rasche Verfahrensdurchführung sprechen, können andere prozessuale Grundsätze dem Beschleunigungsziel entgegenstehen. Die Durchführung eines rechtsstaatlich fehlerfreien Verfahrens benötigt eine gewisse Zeit und setzt der Beschleunigung Grenzen. So sind die Entscheidinstanzen auch in komplexen und zeitaufwändigen Fällen dazu verpflichtet, den Sachverhalt auf hinreichende Weise abzuklären, den Parteien die ihnen zustehenden Verfahrensrechte – insbesondere auch das rechtliche Gehör – zu gewähren und den Rechtsschutz nicht zu beschneiden. Allzu rasche Verfahren bergen die Gefahr einer Minderung der Entscheidqualität (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 7).

3.5.2

Dem Beschleunigungsgebot trägt eine Behörde dann Rechnung, wenn aufgrund der Umstände des Falls ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist somit unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen (Plüss, § 4a N. 19).

3.5.3

Das Abwarten der Unterschutzstellung ist erforderlich, zur Prüfung des Baugesuchs. Wird der Unterschutzstellungsentscheid, welcher den Korridor in seiner L-Form schützt bestätigt, kann die Baubewilligung nicht erteilt werden. Das Abwarten des rechtskräftigen Unterschutzstellungsentscheids ist daher zur Durchführung eines rechtsstaatlich fehlerfreien Verfahrens notwendig und geht den Interessen der Beschwerdeführerin an der Nutzung ihres ohne Bewilligung veränderten Eigentums vor. Die Sistierung des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens erweist sich daher auch in Bezug auf das Beschleunigungsgebot als verhältnismässig. Daran ändert auch die Einschätzung der Denkmalpflege nichts, dass die Bauten im Falle einer Unterschutzstellung bis zum nächsten Umbau bestehen bleiben könnten. Zum einen betrifft ihre Einschätzung nicht die Bewilligungsfähigkeit der vorgenommenen Umbauten, sondern lediglich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vgl. dazu Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 616 ff.). Zum anderen hat die Beschwerdegegnerin und nicht die Denkmalpflege über die Baubewilligung und anschliessend über die allfällige Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu entscheiden.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, das Baugesuch könnte auch mit Auflagen betreffend die Unterschutzstellung genehmigt werden.

4.2

Inhaltliche oder formale Mängel eines Bauvorhabens können und müssen gemäss § 321 Abs. 1 PBG unter bestimmten Voraussetzungen mittels Statuierung entsprechender Nebenbestimmungen in der Baubewilligung behoben werden. Dieses Vorgehen ist Ausfluss des verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips, welches verlangt, dass staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sein müssen, wobei Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige nicht hinausgehen darf (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Das Interesse des Bauherrn am Fortbestand der Baubewilligung ist als gewichtig einzustufen. Solange die Mängel untergeordneter Natur sind und ohne besondere Schwierigkeiten durch ausreichend konkrete Nebenbestimmungen behoben werden können, steht der Grundsatz der Einheit der Baubewilligung nicht infrage. Ziehen die Mängel indessen wesentliche Projektänderungen nach sich, können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00830, E. 5.1; 26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2; RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5).

4.3

Ob die vorgenommenen Umbauten im Korridor im Baubewilligungsverfahren genehmigt werden können, hängt wesentlich davon ab, ob dieser unter Schutz gestellt wird oder nicht. Demgemäss liegt kein Mangel untergeordneter Natur vor, der ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden kann. Eine Baubewilligung mit Nebenbestimmungen betreffend die Unterschutzstellung ist daher nicht möglich.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin führt aus, § 319 PBG sehe Behandlungsfristen für Baugesuche vor, welche die Beschwerdegegnerin nicht eingehalten habe. Auch die Vorinstanz hätte dies von Amtes wegen prüfen müssen, was sie nicht getan und damit auch eine formelle Rechtsverweigerung begangen habe.

5.2

Nach § 319 Abs. 1 PBG treffen die kantonalen und kommunalen Behörden ihre Entscheide innert zwei Monaten seit der Vorprüfung; für die erstmalige Beurteilung von Neubau- und grösseren Umbauprojekten steht eine Zeitspanne von vier Monaten seit der Vorprüfung zur Verfügung. Können die Behandlungsfristen nicht eingehalten werden, wird den Gesuchstellern unter Angabe der Gründe mitgeteilt, wann der Entscheid vorliegt (Abs. 3).

5.3

Aufgrund des abzuwartenden Unterschutzstellungsverfahren konnte die Behandlungsfrist klarerweise nicht eingehalten werden. Die Beschwerdegegnerin teilte der Beschwerdeführerin auf Nachfrage hin am 17. April 2018 mit, dass eine Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens erst dann Sinn mache, wenn die denkmalpflegerische Schutzabklärung durchgeführt und der verbindliche Beschluss des Stadtrats gefällt worden sei. Sie ist somit ihrer Pflicht, der Beschwerdeführerin unter Angabe der Gründe mitzuteilen, wann ein Entscheid vorliegt, nachgekommen. Weiter hat die Vorinstanz geprüft, ob eine Rechtsverzögerung vorliegt und dies aufgrund der Zulässigkeit der Sistierung des Verfahrens verneint. Da bei einer Sistierung des Verfahrens auch die Ordnungsfristen nach § 319 Abs. 1 PBG stillstehen (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 36), musste sich die Vorinstanz aufgrund der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht näher mit § 319 Abs. 1 PBG auseinandersetzen, zumal diese Vorschrift von der Beschwerdeführerin auch nicht gerügt wurde.

6.

6.1

Die Beschwerdeführerin rügt, beim D seien auch Revisionspläne eingereicht und ganz anders behandelt worden, als dies in ihrem Verfahren der Fall sei. Dies widerspreche dem Rechtsgleichheitsgebot.

6.2

Es ist nicht ersichtlich, ob es sich bei den Revisionsplänen des D ebenfalls um ein nachträgliches Baugesuch handelt, oder wie der Begriff Revisionspläne nahelegt, um eine Abänderung der bisherigen Pläne, welche der Beschwerdegegnerin vorgängig zur Bewilligung unterbreitet wurden. Selbst wenn jedoch die Revisionspläne beim D vergleichbar mit der vorliegenden Situation sind und in einer Weise behandelt wurden, wie sich dies auch die Beschwerdeführerin für das vorliegende Verfahren wünscht, besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Der Umstand, dass das Gesetz in früheren Fällen nicht oder nicht richtig angewendet wurde, vermittelt dem Bürger kein Recht, in einem ähnlichen Fall ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden. Ausnahmsweise wird ein Recht auf gesetzwidrige Gleichbehandlung anerkannt, wenn die Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht, sie zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden wird und der gesetzwidrigen Begünstigung keine gewichtigen öffentlichen Interessen und keine schutzwürdigen Interessen Dritter entgegenstehen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, 4. A., § 23 N. 18 f.). Da weder eine gesetzwidrige Praxis der Behörden ersichtlich ist und die Behörde auch nicht zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft gesetzwidrig entscheiden wird, sind auch die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Gleichbehandlung im Unrecht nicht gegeben.

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Entsprechend ihrem Unterliegen steht der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerin steht indessen ebenfalls keine Parteientschädigung zu, lagen weder ein komplizierter Sachverhalt noch schwierige Rechtsfragen vor, welche besonderen Aufwand erforderten (§ 17 Abs. 2 VRG).