Tierhalteverbot

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e contrario VRG).

1.2

Ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid setzt ein schutzwürdiges (Feststellungs-)Interesse voraus. Für die Schutzwürdigkeit des Feststellungsinteresses gelten spezifische Kriterien: Über Bestand, Nichtbestand und Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten muss Unklarheit bestehen. Es obliegt der beschwerdeführenden Partei, solche schutzwürdigen Interessen darzulegen. Kann sie ihre Interessen ebenso gut mit einem Begehren um Erlass einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung wahren, besteht regelmässig kein Feststellungsanspruch. In diesem Sinn ist der Feststellungsanspruch subsidiär (VGr, 30. September 2021, VB.2021.00468, E. 3.3 mit Hinweisen). Hinsichtlich des Feststellungsantrags der Beschwerdeführerin, die Unterbringung der weggenommenen Pferde verletze das Tierwohl, ist ein Feststellungsinteresse weder ersichtlich noch dargetan. Aus der Absicht, gegen den Kanton Zürich Staatshaftungsansprüche stellen zu wollen, folgt nach der Praxis kein Feststellungsinteresse (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 25). Entsprechend ist auf dieses Feststellungsbegehren nicht einzutreten. Hingegen hat die Frage, ob die Vorinstanz das beschwerdegegnerische Nichteintreten auf das Gesuch um Erlass einer Verfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG betreffend Widerrechtlichkeit der Tierwegnahme zu Recht geschützt hat, Gegenstand der nachfolgenden materiellen Beurteilung der angefochtenen Verfügung zu bilden, deren insgesamte Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt (hiernach E. 4).

1.3

Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des angefochtenen Entscheids bzw. der erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Die als "prozessuale Anträge" gestellten Begehren Ziffern 5–9 weisen keinen erkennbaren Zusammenhang zum Verfahrensgegenstand auf, sondern zielen auf Sachverhaltsabklärungen hinsichtlich der Wegnahme von Pferden am 15. Juni 2021. Für die beantragten Abklärungen, deren konkreter Gegenstand im Übrigen unklar bleibt, besteht im Beschwerdeverfahren keine Veranlassung, zumal im Folgenden nur über die – zu verneinende (E. 4) – Frage zu befinden ist, ob der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über die Rechtmässigkeit der Wegnahme vom 15. Juni 2021 zukommt.

1.4

Die vorinstanzlichen Verfahrensakten wurden vom Amtes wegen beigezogen (vgl. prozessualer Antrag 10).

1.5

Die weiteren prozessualen Anträge der Beschwerdeführerin wurden bereits mit Präsidial­verfügungen vom 23. März 2022 und 7. April 2022 behandelt. Soweit der Antrag auf Herausgabe von Bild- und Videomaterial zum Abtransport und allgemein zu den Pferden der Beschwerdeführerin als Antrag in der Sache verstanden würde, läge er ausserhalb des durch die erstinstanzliche Verfügung bzw. des verfahrensauslösenden Gesuchs definierten Streitgegenstands und wäre deshalb darauf nicht einzutreten (vgl. oben E. 1.3).

2.

2.1

Das Wiedererwägungsgesuch ist der formlose Rechtsbehelf, durch den die Betroffenen die verfügende Verwaltungsbehörde ersuchen, auf ihre Verfügung zurückzukommen und sie abzuändern oder aufzuheben, weil sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich geändert hat (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich etc. 2020, Rz. 1272; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 2015). Eine erstinstanzliche kantonale Behörde muss sich mit einem Wiedererwägungsgesuch befassen und allenfalls auf eine rechtskräftige Verfügung bzw. einen Einspracheentscheid, der nicht Gegenstand materieller richterlicher Beurteilung war, zurückkommen, wenn sich eine entsprechende Pflicht aus dem kantonalen Recht ergibt oder wenn direkt aus der Bundesverfassung fliessende Grundsätze dies gebieten (VGr, 27. Mai 2021, VB.2021.00138, E. 2.2, auch zum Folgenden). Ersteres liegt – im Sinn einer Revision gemäss §§ 86a–86d VRG – vor, wenn die gesuchstellende Person erhebliche Tatsachen oder Beweismittel geltend macht, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 138 I 61 E. 4.3). Aus Art. 29 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) kann sich zudem ein Anspruch auf Wiedererwägung einer rechtskräftigen Dauerverfügung oder einer anderen in die Zukunft wirkenden Verfügung ergeben; dafür ist vorausgesetzt, dass sich die massgebenden Sachumstände oder Rechtsgrundlagen seit dem Entscheid wesentlich geändert haben (sogenannte Anpassung; dazu Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f. und N. 20).

2.2

Die Wiedererwägung von Verwaltungsentscheiden, die in Rechtskraft erwachsen sind, ist nicht beliebig zulässig. Sie darf namentlich nicht bloss dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage zu stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (BGE 136 II 177 E. 2.1). Zudem begründen nicht alle echten Noven einen Anpassungsanspruch: Nur wesentliche Sach- oder Rechtsänderungen, die geeignet erscheinen, das Verfügungsdispositiv abzuändern, erlauben eine Wiederaufnahme rechtskräftig erledigter Verfahren (Martin Tanner, Wiedererwägung, Zürich 2021, Rz. 256 ff. mit Hinweisen). Ein verfassungsmässiger Anspruch auf Eintreten auf ein Anpassungsgesuch besteht nicht schon wegen einer Veränderung der Umstände, sondern nur, wenn deswegen ein anderes Ergebnis realistischerweise in Betracht kommt (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17). Die Behörde darf sich bei der dabei vorzunehmenden Prima-vista-Beurteilung nicht auf einzelne Noven beschränken, sondern muss eine Gesamtbetrachtung aller Umstände vornehmen (Tanner, Rz. 259 mit Hinweisen).

2.3

Die um Anpassung einer Verfügung ersuchende Person hat glaubhaft zu machen und mit geeigneten Beweismitteln zu belegen, welche tatsächlichen Verhältnisse sich seit dem ersten Entscheid derart verändert haben, dass es sich rechtfertigt, die Situation erneut zu überprüfen (BGr, 1. Dezember 2020,2C_885/2020, E. 4.2.2). Ein Wiedererwägungsgesuch muss mithin im Einzelnen aufzeigen und substanziiert darlegen, inwiefern sich die massgeblichen Umstände seit Erlass der Verfügung entscheidend geändert haben; pauschale oder haltlose Erklärungen genügen nicht (Tanner, Rz. 349).

3.

3.1

Mit Verfügung vom 9. Juli 2020 erweiterte der Beschwerdegegner ein bereits im Jahre 2010 gegenüber der Beschwerdeführerin angeordnetes, teilweises Tierhalteverbot im Sinn von Art. 23 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455). Zur Begründung verwies er auf zahlreiche Kontrollen, die dort gerügten Mängel sowie wegen Verstössen gegen die Tierschutzgesetzgebung geführte Strafverfahren und führte aus, dass eine ordentliche Pferdehaltung durch die Beschwerdeführerin im bestehenden Umfang immer weniger gewährleistet werde. Eine durch die Beschwerdeführerin betreute Equidenhaltung mit dem damaligen Tierbestand könne aufgrund des Ausmasses, der Schwere und der Dauerhaftigkeit der Mängel nicht über viele Monate bis Jahre toleriert werden. Zur Ermöglichung einer wirtschaftlichen Veräusserung der überzähligen Equiden wurde der Beschwerdeführerin dafür eine Frist bis Ende Oktober 2020 eingeräumt.

3.2

Die Beschwerdeführerin macht hinsichtlich dieser Verfügung keine Revisionsgründe im Sinn von § 86a VRG geltend, sondern stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass sich aufgrund geänderter Sachlage die wiedererwägungsweise Anpassung des rechtskräftig angeordneten Tierhalteverbots aufdränge. Ein Inspektionsbericht der F vom 30. März 2021 zum Betrieb der Beschwerdeführerin belege, dass sich die dortigen Zustände gebessert hätten. Bereits im dieses Verfahren auslösenden Wiedererwägungsgesuch hatte die Beschwerdeführerin vorbringen lassen, der genannte Bericht belege die Tierschutzkonformität ihrer Tierhaltung und zeige, "dass auch die persönlichen Voraussetzungen einer tierwohlwahrenden Haltung" bei ihr gegeben seien.

3.3

Der Beschwerdegegner war nicht auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten, weil weder dargetan noch ersichtlich sei, inwiefern sich die persönlichen Voraussetzungen bei der Beschwerdeführerin geändert hätten, nachdem über Jahre hinweg wiederholt wesentliche Mängel hätten gerügt werden müssen, so beispielsweise bezüglich ungenügender Aufstallungsmöglichkeiten und Überbelegung, ungenügender Boxengrössen und Stalldeckenhöhe, fehlender Bewilligung für das Weidezelt, verletzungsgefährlicher Aufstallungs- und Weidesituationen mit Ausbruchsgefahr und wiederholten Ausbrüchen von Pferden, morastiger Böden, ungenügender Einstreu, ungenügendem Ausmisten mit urindurchtränkten und übermässig verkoteten Liegeflächen, unklarer tierärztlicher Versorgung, mangelhafter Hufpflege, Mängeln im Tierverkehr wie fehlende Pässe und Mikrochips sowie fehlender An- und Abmeldungen in der Tierverkehrsdatenbank. Anlässlich der Wegnahme der Pferde am 15. Juni 2021 seien erneut wesentliche Mängel bezüglich der Tierhaltung festgestellt worden: So seien die Zugangsmöglichkeiten zu den Liegeflächen in den Stallungen ungenügend gewesen, zwei Pferde seien auf einer stark abgegrasten Weide ohne genügend Schatten gehalten worden, im Gruppenstall habe Verletzungsgefahr durch am Boden liegenden Draht bestanden und die beiden Shetlandponys seien an einer Longe angebunden auf einer Weide gehalten worden und hätten kein Wasser zur Verfügung gehabt, sodass sie sehr gierig getrunken hätten, als ihnen Wasser angeboten worden sei. Die Vorinstanz verwies auf die zahlreichen, vor Erweiterung des Tierhalteverbots anlässlich verschiedener Kontrollen festgestellten Mängel sowie das Ergebnis einer Kontrolle vom 25. November 2020, wo mehrere Mängel beanstandet worden seien. Den Inspektionsbericht der F vom 30. März 2021 erachtete die Vorinstanz nicht als tauglichen Beleg für eine nachhaltige Änderung des Sachverhalts. Es handle sich dabei um eine Momentaufnahme. Der Bericht biete überdies nur eine knappe Übersicht über die Kontrollergebnisse. Zudem zeige die dortige Bestandesangabe von 18 Pferden eine erhebliche Erweiterung des Tierbestandes und demnach eine weitergehende Missachtung des Tierhalteverbots gegenüber der Kontrolle vom November 2020. Sodann seien bei der Kontrolle vom 15. Juni 2021 wiederum verschiedene Mängel im Bereich des qualitativen Tierschutzes festgestellt und dokumentiert worden.

3.4

Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, lässt den angefochtenen Entscheid nicht als unrichtig bzw. rechtsfehlerhaft im Sinn von § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b erscheinen. Der F-Bericht, dem die Beschwerdeführerin entscheidende Bedeutung beimessen will, bescheinigt, dass "zum Zeitpunkt der Kontrolle keine Abweichungen zu den überprüften Verordnungsbestimmungen festgestellt" worden seien. Weder ist darin jedoch der Umfang der Kontrolle genauer umschrieben, noch enthält er eine Beschreibung der Zustände auf dem Betrieb. Damit kann er von vornherein keine taugliche Grundlage bilden, um ungeachtet der bei behördlichen Kontrollen vor und nach diesem Datum festgestellten Tierschutzmängel auf eine nachhaltige Änderung des massgeblichen Sachverhalts schliessen zu lassen. Bei der Beurteilung, ob eine wesentliche Änderung des Sachverhalts vorliegt, darf zudem gerade nicht allein auf einen Bericht und damit ein einzelnes Novum abgestellt werden, sondern ist eine Gesamtbetrachtung aller Umstände vorzunehmen (oben E. 2.2). Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, fällt schliesslich entscheidend ins Gewicht, dass die Beschwerdeführerin der rechtskräftigen Anordnung, die Anzahl Tiere auf den erlaubten Bestandesumfang zu reduzieren, nicht einmal in Ansätzen nachgekommen ist. Der angeblich gute Zustand der abtransportierten Tiere, über den die Beschwerdeführerin Beweis erheben lassen will, ändert nichts daran, dass die Beschwerdeführerin sich in erheblichem Umfang nicht an das rechtskräftige teilweise Tierhalteverbot gehalten hat. Aus der fortgesetzten Missachtung behördlicher (Tierschutz-)Anordnungen lässt sich ohne Weiteres – und insbesondere ohne dabei in rechtsfehlerhafte Ermessensbetätigung im Sinn von § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG zu verfallen – ableiten, dass sich die persönlichen Voraussetzungen nicht in massgeblicher Hinsicht geändert haben.

3.5

Nach dem Gesagten durfte die Vorinstanz das Bestehen zureichender Anhaltspunkte für eine relevante Änderung der tatsächlichen Verhältnisse verneinen. Der Beschwerdegegner war demnach nicht verpflichtet, auf das Wiedererwägungsgesuch einzutreten. Daran vermögen auch die übrigen Vorbringen in der Beschwerdeschrift zu einzelnen Erwägungen des angefochtenen Entscheids, zum Vorgehen des Beschwerdegegners, zur (angeblichen) Vorgeschichte des Tierhalteverbots und Konflikten mit Nachbarn sowie zur nicht Gegenstand dieses Verfahrens bildenden (drohenden) Euthanasierung von Pferden nichts zu ändern.

3.6

Da das teilweise Tierhalteverbot vom 9. Juli 2020 demnach weiterhin Bestand hat, fiele eine Rückgabe der weggenommenen Equiden selbst dann nicht in Betracht, wenn ein entsprechender Antrag nicht nur als "prozessualer" im Sinn eines Begehrens um Erlass vorsorglicher Massnahmen, sondern in der Hauptsache gestellt worden wäre.

4.

4.1

Die inzwischen rechtskräftige Verfügung vom 9. Juli 2020 betreffend Erweiterung des Tierhalteverbots ordnete im Dispositiv an, dass wenn nach dem 1. November 2020 bei der Beschwerdeführerin mehr Equiden als gemäss dem teilweisen Tierhalteverbot zulässig angetroffen würden, das Veterinäramt die überzähligen Tiere aus der Haltung entfernen und anschliessend geeignet verwerten werde (Ziff. III). Mit der Wegnahme von 15 Pferden am 15. Juni 2021 wurde diese Verfügung vollzogen. Die Vorinstanz verneinte einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Verfügung nach § 10c VRG über diese Vollzugshandlung, weil es ihr an einem schutzwürdigen Interesse an einer solchen Verfügung über einen Realakt fehle.

4.2

Wenn Rechtsschutz bereits in einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre, beispielsweise im Fall des Vollzugs einer Verfügung, besteht in der Regel kein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c Abs. 1 VRG. Ein solches ist auch vorliegend nicht gegeben, nachdem die Beschwerdeführerin sich bereits gegen die mit der Wegnahme vom 15. Juni 2021 vollzogene Verfügung vom 9. Juli 2020 zur Wehr setzen konnte und nichts vorbringt, das den auf diesem Weg vermittelten Rechtsschutz in Bezug auf den infragestehenden Realakt als unzureichend erscheinen und damit ein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über die Vollstreckungshandlung erkennen liesse.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin hatte bereits im verfahrensauslösenden Gesuch an den Beschwerdegegner darum ersucht, einem von ihr ausgewählten Veterinär eine Überprüfung des Gesundheitszustands der weggenommenen Pferde zu erlauben. Im Beschwerdeverfahren beanstandet sie, dass sie keine zureichende Dokumentation zum medizinischen Zustand der Pferde erhalten habe und deren Gesundheitszustand deshalb von einem unabhängigen Tierarzt untersucht werden müsse, wobei sie eine Person für diese Aufgabe vorschlägt. Der Beschwerdegegner bringt in diesem Zusammenhang im Beschwerdeverfahren vor, dass zum Schutze der Institutionen, welche Tiere im Auftrag des Veterinäramts betreuen, Unterbringungsorte nicht bekannt gegeben werden könnten. Die Beschwerdeführerin sei jedoch stets über gesundheitliche Probleme bei den weggenommenen Pferden informiert worden, beispielsweise über die Kolik der Stute E. Der Beschwerdeführerin dürften jedoch keinesfalls Informationen zum Aufenthaltsort der weggenommenen Pferde und der vom Veterinäramt im Zusammenhang mit deren Unterbringung beauftragten Personen (Betreuungspersonen, Tierärzte, Fahrer von Transportfahrzeugen etc.) offenbart werden, weil der Schutz dieser Personen nicht anders garantiert werden könne. Die Beschwerdeführerin habe schon mindestens drei Mal den Wohnort der Kantonstierärztin aufgesucht, gegen diese und den stellvertretenden Kantonstierarzt mehrfach Beleidigungen und Drohungen ausgesprochen, rufe das Veterinäramt regelmässig an und beleidige und belästige Mitarbeitende. Es habe ein Bedrohungsmanagement unter Beizug des Dienstes Gewaltschutz der Kantonspolizei erstellt werden müssen und bei der Wegnahme zweier Ponys aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin am 18. Mai 2022 hätten die begleitenden Polizisten mehrfach einschreiten müssen. Der Beschwerdegegner bringt zudem vor, künftig keine Personen oder Institutionen für die Unterbringung weggenommener Tiere finden zu können, sollte inskünftig nicht mehr sichergestellt werden können, dass deren Identität nicht preisgegeben werden müsse.

5.2

Ob – wie der Beschwerdegegner annahm – der Beschwerdeführerin nach der Wegnahme der Pferde entgegen ihrer Vorbringen von vornherein kein Anspruch auf Zugang zu diesen (mehr) zustehen kann, sei es persönlicher oder indirekter über einen Tierarzt ihrer Wahl, kann offenbleiben. Angesichts der gewichtigen öffentlichen und privaten Interessen an der Geheimhaltung des Unterbringungsorts der weggenommenen Equiden, wie sie der Beschwerdegegner überzeugend darlegte und denen die Beschwerdeführerin nichts entgegenzusetzen vermag, erwiese sich die zu beurteilende Einschränkung eines entsprechenden Anspruchs jedenfalls ohne Weiteres als verhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 BV bzw. Art. 36 Abs. 3 BV). Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer tierärztlichen Untersuchung der weggenommenen Equiden gehen weder aus den Akten noch den beschwerdeführerischen Ausführungen hervor. Zu welchem Zweck eine tierärztliche Untersuchung der weggenommenen Pferde erfolgen soll, erschliesst sich aus den Eingaben der Beschwerdeführerin nicht. Inwiefern überhaupt ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG am entsprechenden Antrag besteht, erscheint vor diesem Hintergrund zumindest fraglich.

6.

Die Beschwerdeführerin ersuchte im Verlauf des Schriftenwechsels darum, das in der Verfügung des Beschwerdegegners enthaltene Verbot jeglicher Equidenhaltung am Standort an der C-Strasse für nichtig zu erklären, weil dieser nicht zuständig gewesen sei, ein Nutzungsverbot für diese Stallungen zu verfügen. Dabei blendet die Beschwerdeführerin aus, dass ein sich auf eine bestimmte Örtlichkeit beziehendes Tierhalteverbot keine bau-, sondern eine tierschutzrechtliche Massnahme darstellt. Damit liegt offensichtlich kein Fall einer unter gewissen Voraussetzungen die Nichtigkeit dieser Anordnung bewirkenden funktionellen und sachlichen Unzuständigkeit der verfügenden Behörde vor (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2).

7.

Nach den vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).