Lohneinstufung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des Volksschulamts betreffend die Lohneinstufung einer Lehrperson. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Im Streit liegt die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin. Nach neuer Praxis des Verwaltungsgerichts wird bei solchen Streitigkeiten pauschal ein Streitwert in Höhe der umstrittenen Lohnansprüche eines Jahres festgelegt (VGr, 15. August 2023, VB.2023.00013, E. 2.1 und VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2). Die Lohndifferenz zwischen der Lohnstufe 10 und 13 in der Lohnkategorie IV beträgt bei einem Beschäftigungsgrad von 89 % rund Fr. 6'400.- (vgl. Anhang A zur Lehrpersonalverordnung in der bis 31. Dezember 2023 gültigen Fassung [aLPVO, OS 78, 21] und Anhang A der aktuell in Kraft stehenden Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.31]). Damit fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Nach § 14 Abs. 1 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen vor. Die Entlöhnung der Lehrpersonen regelt die Verordnung (§ 13 Abs. 1 LPG). § 14 LPVO unterscheidet zwischen fünf Lohnkategorien, wobei die Einreihung der Beschwerdeführerin in Lohnkategorie IV unbestritten ist.

2.2

Gemäss § 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden bei Lehrpersonen der Sekundarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem vollendeten 24. Altersjahr angerechnet. Dabei werden Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitungstätigkeit an der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a), anderweitige Unterrichtstätigkeit, einschliesslich des auf der Volksschulstufe erteilten Unterrichts an einer Mittelschule (Langgymnasium), oder schulische Therapietätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 % (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 % angerechnet (lit. c).

2.3

Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss § 16 Abs. 2 LPVO erfolgt nach Abs. 5 höchstens bis zur Stufe, in welche eine Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit unterrichtet hätte (Satz 1). Fachlehrpersonen und nach Massgabe des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September 1996 (BeitrittsG IKVAA, LS 410.4) nicht stufengerecht ausgebildete Lehrpersonen werden tiefer eingestuft (Satz 2); die Bildungsdirektion legt die Einstufungen in einer Tabelle fest (Satz 3).

3.

3.1

Die Vorinstanz entschied in ihrem rechtskräftigen Rekursentscheid vom 6. Februar 2023, dass der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin ab dem 1. Oktober 2020 in Lohnstufe 12 des Lohnreglements 12.01 (= Lohnkategorie IV) einzureihen habe. Hierbei äusserte sich die Vorinstanz nicht zu einer allfälligen fehlenden stufengerechten Ausbildung der Beschwerdeführerin.

Der Beschwerdegegner verfügte am 21. März 2023 in Umsetzung des Rekursentscheids eine rückwirkende Einstufung der Beschwerdeführerin ab dem 1. Oktober 2020 in die Lohnstufe 12, erliess aber am 22. März 2023 die streitbetroffene Ausgangsverfügung, mit welcher die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2023 wieder auf die Lohnstufe 10 herabgesetzt wurde. Zur Begründung führte er aus, dass die Vorinstanz die fehlende stufengerechte Ausbildung der Beschwerdeführerin übersehen habe.

Da es sich bei der Anstellung der Beschwerdeführerin um einen Dauersachverhalt handle, sei das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des objektiven Rechts betroffen. Dieses stelle einen Rückkommensgrund dar, weshalb auf den nächstmöglichen Zeitpunkt eine Korrektur in der Form einer erneuten Lohneinstufung in Lohnstufe 10 erfolgen müsse.

Die Vorinstanz schützte diese Verfügung des Beschwerdegegners im Rekursentscheid vom 19. Februar 2024 und bestätigte, dass die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin im ersten Rekursentscheid vom 6. Februar 2023 irrtümlicherweise ohne Berücksichtigung deren "stufenfremden Tätigkeit" vorgenommen worden sei.

3.2

Zunächst ist zu klären, ob die Beschwerdeführerin als nicht stufengerecht ausgebildet zu qualifizieren ist.

3.2.1

Das Verwaltungsgericht hielt in seinem Entscheid vom 19. Dezember 2019 (VB.2019.00143) fest, dass Lehrpersonen, die über eine Lehrbefähigung für öffentliche Mittelschulen im Kanton Zürich verfügen, auch als stufengerecht ausgebildet für den Unterricht auf der Sekundarstufe I zu gelten haben. Dies begründete es damit, dass mit dem Besuch des Unterrichts an einer Mittelschule die letzten drei Jahre der obligatorischen Schulpflicht ebenso erfüllt werden können wie auf der Sekundarstufe I an der Volksschule (§ 8 Abs. 2 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [LS 410.1]; vgl. VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00143, E. 3.2.3 und 3.3). In der Folge änderte der Regierungsrat am 21. Oktober 2020 die Lehrpersonalverordnung und ergänzte die zuvor nicht definierte "nicht stufengerechte Ausbildung" in § 16 Abs. 5 neu mit einer Bezugnahme auf das Gesetz über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September 1996 (OS 75, 570; ABl 2020-10-30; Inkrafttreten am 1. Januar 2021; vgl. zuvor E. 2.3). In den dazugehörigen Erläuterungen führte der Regierungsrat aus, dass ein für die Sekundarstufe II ausgestelltes Lehrdiplom nicht als Fähigkeitsausweis für den Unterricht an der Sekundarschule der Volksschule gelte. Die Studiengänge für Volksschullehrpersonen seien stufenspezifisch ausgerichtet und die Lehrpersonen würden dabei das fachliche Wissen und die pädagogischen Fähigkeiten erwerben, die ihnen ermöglichen würden, den Schülerinnen und Schülern eine auf deren alters- und entwicklungsspezifische Bedürfnisse angepasste Bildung und Erziehung zu vermitteln. Massgebend bei der Beurteilung, ob eine Lehrperson als stufenfremd gelte oder nicht, sei folglich die interkantonale Anerkennung des Lehrdiploms durch die schweizerische Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK). Dies werde durch diese Verordnungsänderung präzisiert (ABl 2020-10-30, S. 11 f.).

3.2.2

Nach § 1 BeitrittsG IKVAA ist der Kanton Zürich Vertragspartei der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 18. Februar 1993 (IKVAA), welche in § 2 BeitrittsG IKVAA im vollen Wortlaut wiedergegeben wird. Gemäss Art. 2 in Verbindung 4 Abs. 1 IKVAA ist die schweizerische Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK) zuständig zur Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen für alle Ausbildungen und Berufe, deren Regelung in die Zuständigkeit der Kantone fällt und für die nicht die Gesundheitsdirektorenkonferenz zuständig ist. Die Anerkennung eines Abschlusses weist aus, dass dieser den in der interkantonalen Vereinbarung und im betreffenden durch die Anerkennungsbehörde aufgestellten Anerkennungsreglement (vgl. Art. 6 IKVAA) festgelegten Voraussetzungen (vgl. Art. 7 IKVAA) entspricht (Art. 8 Abs. 1 IKVAA). Die Vereinbarungskantone gewähren den Inhaberinnen und Inhabern eines anerkannten Ausbildungsabschlusses den gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen wie den entsprechend diplomierten Angehörigen des eigenen Kantons (Art. 8 Abs. 2 IKVAA). Die EDK führt eine Dokumentation über die anerkannten Ausbildungsabschlüsse (Art. 9 Abs. 1 IKVAA).

3.2.3

Für den Lehrerberuf ergibt sich aus dem auf der Website der EDK publizierten Register, dass die EDK für die Tätigkeit auf der Sekundarstufe I aus dem Kanton Zürich nur den Abschluss des Studiengangs "Sekundarstufe I" der Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH) anerkennt, wobei hierin auch der Abschluss des Studienprogramms für Quereinsteigende und der Masterstudiengang Sekundarstufe I für Primarlehrpersonen der PHZH eingeschlossen sind (www.edk.ch > Themen > Diplomanerkennung > CH-Diplome / Hochschulen > Verzeichnis EDK-anerkannte Diplome: Lehrdiplome von Hochschulen sowie Hochschuldiplome in Sonderpädagogik, Logopädie und Psychomotoriktherapie [8.7.2024; zuletzt abgerufen am 23. Juli 2024]).

3.2.4

Die Beschwerdeführerin verfügt über ein Diplom für das "Höhere Lehramt", welches ihr am 21. Januar 2008 vom Zürcher Hochschulinstitut für Schulpädagogik und Fachdidaktik erteilt wurde. Dieses dient als Ausweis "über die abgeschlossene Ausbildung als Mittelschullehrerin/Mittelschullehrer". Diese Ausbildung wird heute nicht mehr angeboten; es handelt sich mithin um ein altrechtliches Diplom. Nach Art. 29 Abs. 1 des Reglements der EDK über die Anerkennung von Lehrdiplomen für den Unterricht auf der Primarstufe, der Sekundarstufe I und an Maturitätsschulen vom 28. März 2019 (abrufbar unter www.edk.ch > Dokumentation > Rechtssammlung > Nr. 4.2.2.10 der systematischen Rechtssammlung) gelten solche kantonale oder kantonal anerkannte (altrechtlichen) Diplome, die vor der Erteilung der Anerkennung nach interkantonalem Recht ausgestellt wurden, unter der Voraussetzung, dass der zuständige Kanton die Diplome als Vorläuferdiplome bezeichnet, als nachträglich anerkannt.

3.2.5

Soweit nachvollziehbar handelt es sich beim zürcherischen Diplom für das "Höhere Lehramt" um ein Vorläuferdiplom des heutigen "Lehrdiploms für Maturitätsschulen", welches von der Universität Zürich angeboten wird (Archiv der Universität Zürich, Das höhere Lehramt an der Universität Zürich, www.paedagogik-feiert.uzh.ch/de/strukturenorganisation/ll-hoehereslehramt/hoehereslehramtanderuzh.html [zuletzt abgerufen am 23. Juli 2024]; vgl. auch § 2a des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [UniG, LS 415.11]; vgl. § 11 der Rahmenverordnung über das "Lehrdiplom für Maturitätsschulen" an der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich vom 2. November 2020 [LS 415.456.1]). Dieser Abschluss wurde von der EDK für den Unterricht auf Maturitätsstufe anerkannt, nicht jedoch für die Sekundarstufe I (www.edk.ch > Themen > Diplomanerkennung > CH-Diplome / Hochschulen > Verzeichnis EDK-anerkannte Diplome: Lehrdiplome von Hochschulen sowie Hochschuldiplome in Sonderpädagogik, Logopädie und Psychomotoriktherapie [8.7.2024; zuletzt abgerufen am 23. Juli 2024]).

Entsprechend hat die Beschwerdeführerin als nicht stufengerecht ausgebildet im Sinn von § 16 Abs. 5 LPVO zu gelten.

3.3

Der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 6. Februar 2023 bzw. die darin festgesetzte Einstufung der Beschwerdeführerin in Lohnstufe 12 nach Lohnreglement 12.01 blieb unangefochten. Diese Lohneinstufung (als Dauerverfügung, vgl. VGr, 18. Dezember 2018, VB.2018.00492, E. 3.2) erwuchs damit in formelle Rechtskraft und ist grundsätzlich rechtsbeständig (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 6).

3.3.1

Unter gewissen Umständen kann auf rechtsbeständige Verfügungen zurückgekommen werden. Das Bundesgericht unterscheidet in Bezug auf formell rechtskräftige Dauerverfügungen vier Konstellationen, in denen sich die Frage eines Rückkommens stellt (vgl. BGE 140 V 514 E. 3.2; BGr, 13. April 2016,2C_495/2015, E. 5.2): (1) Anfängliche tatsächliche Unrichtigkeit (fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung); (2) Nachträgliche tatsächliche Unrichtigkeit (Änderung des Sachverhalts nach Verfügungserlass bzw. Eintritt der formellen Rechtskraft); (3) Anfängliche rechtliche Unrichtigkeit (Verfügung beruht auf einer fehlerhaften Rechtsanwendung); (4) Nachträgliche rechtliche Unrichtigkeit (Änderung der massgebenden Rechtsgrundlagen nach Verfügungserlass bzw. Eintritt der formellen Rechtskraft, vgl. BGE 135 V 201 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen).

Im Entscheid vom 6. Februar 2023 erwog die Vorinstanz, dass die Beschwerdeführerin ein Sekundarlehrerdiplom habe und damit stufengerecht ausgebildet ist, womit die Lohneinstufung auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung beruht. Entsprechend ist grundsätzlich ein Rückkommensgrund gegeben.

3.3.2

Hat die Rechtsmittelinstanz jedoch abweichend von der Erstinstanz gutheissend entschieden, darf sie nach Ansicht der Lehre nur selbst auf diesen Entscheid zurückkommen (Martin Tanner, Wiedererwägung – Revision von ursprünglich fehlerhaften und Anpassung von nachträglich fehlerhaft gewordenen Verwaltungsverfügungen, Zürich/Basel/Genf 2021, Rz. 291, 306; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 846; vgl. auch Martin Bertschi, N. 16; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1224). Die Vorinstanz verfügte am 6. Februar 2023, dass der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin ab dem 1. Oktober 2020 die Lohnstufe 12 gewähren muss. Sie entschied damit über die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin im Sinn von § 16 LPVO, womit dieser Entscheid grundsätzlich der Disposition des Beschwerdegegners entzogen wurde. Mit der Verfügung vom 22. März 2023 kam der Beschwerdegegner jedoch auf die Einstufung nach § 16 LPVO zurück, auch wenn er die erneute tiefere Einstufung nur pro futuro vornahm. Ob der Beschwerdegegner hierzu befugt war, kann offenbleiben, da ein Rückkommen auf die Lohneinstufung unter den vorliegenden Umständen auch materiell nicht zulässig war.

3.3.3

Ob die Abänderung zulässig ist, bestimmt sich im Einzelfall danach, ob die Durchsetzung des objektiven Rechts den individuellen Vertrauensschutz überwiegt (BGE 137 I 69 E. 2.3; BGr, 13. April 2016,2C_495/2015, E. 5.3; Tschannen/Müller/Kern, Rz. 868). Hierbei ist zu beachten, dass in Situationen, in denen der Verfügungsadressat ein Rückkommen der Behörden verlangt, in der Regel das schutzwürdige Interesse verneint wird, wenn es für ihn zumutbar gewesen wäre, die entsprechenden Rügen im Erstverfahren oder ordentlichen Beschwerdeverfahren vorzubringen. Aus Symmetrieüberlegungen hat eine solche Nachlässigkeit aber auch einem Rückkommen durch die Verwaltung von Amtes wegen entgegenzustehen (Tschannen/Müller/Kern, Rz. 865; Tanner, Rz. 214). Hierbei sind die Schwere der Sorgfaltspflichtverletzung, die betroffenen öffentlichen Interessen und das Interesse der Privatperson am Fortbestand der Verfügung zu berücksichtigen (Tanner, Rz. 215).

3.3.3.1

Im vorliegenden Fall verwies die Beschwerdeführerin in ihrer Rekurseingabe vom 14. Oktober 2020 von sich aus darauf hin, dass sie ein "stufenfremdes Lehrdiplom" habe. Trotzdem übersah die Vorinstanz die fehlende stufengerechte Ausbildung der Beschwerdeführerin. In Anwendung der Untersuchungsmaxime wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, den entscheidwesentlichen Sachverhalt zu ermitteln, da es sich bei der Stufengerechtigkeit um ein zwingendes Element der erstmaligen Lohneinstufung gemäss § 16 LPVO handelt.

Nicht als Rechtfertigung herangezogen werden können sodann die Versäumnisse des Beschwerdegegners, welcher in seiner Rekursantwort vom 2. Dezember 2020 die fehlende stufengerechte Ausbildung der Beschwerdeführerin mit keinem Wort erwähnt und es sogar unterlassen hat, seine Berechnungen der streitgegenständlichen Lohneinstufung (im vorliegenden Verfahren eingereicht als act. …) oder das Lehrdiplom der Beschwerdeführerin (im vorliegenden Verfahren eingereicht als act. …), aus welchen die stufenfremde Ausbildung der Beschwerdeführerin ohne Weiteres hervorgegangen wäre, einzureichen. Vielmehr treten diese Versäumnisse des Beschwerdegegners kumulativ zu den Versäumnissen der Vorinstanz hinzu und verursachen gemeinsam eine erhebliche Sorgfaltspflichtverletzung vonseiten der Behörden, für welche die Beschwerdeführerin keine Verantwortung trägt.

3.3.3.2

Nach dem Gesagten überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin am Bestand der Lohneinstufung gemäss Rekursentscheid vom 6. Februar 2023 das öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung. Die Ausgangsverfügung des Beschwerdegegners vom 22. März 2023 und der vorinstanzliche Entscheid vom 19. Februar 2024 sind daher aufzuheben. Die Beschwerdeführerin ist entsprechend der Verfügung des Beschwerdegegners vom 21. März 2023 in Lohnstufe 12 eingestuft.

4.

Zu prüfen bleibt der Antrag der Beschwerdeführerin, sie sei aufgrund der zwischenzeitlich erworbenen zusätzlichen Unterrichtstätigkeit in Lohnstufe 13 einzureihen. § 16 Abs. 4 LPVO sieht vor, dass beim Wechsel der Gemeinde oder beim Wiedereintritt in den Zürcher Schuldienst innert einer Frist von drei Jahren zuzüglich eines Tages die bisherige Einstufung der kantonalen Anstellung übernommen wird. Eine (höhere) Neueinstufung nach den Grundsätzen von § 16 Abs. 2 (vgl. oben E. 2.2) und damit unter Berücksichtigung der Unterrichtstätigkeit ist nur nach einem Berufsunterbruch von mehr als drei Jahren möglich (vgl. VGr, 22. Januar 2019, VB.2018.00210, E. 2.2). Während eines laufenden Arbeitsverhältnisses bestimmt sich ein allfälliger Stufenanstieg (jeweils per 1. Juli) nach den Regeln von § 24 LPVO, wonach es hierfür auf die Mitarbeiterqualifikation des vorherigen Schuljahres ankommt. Ob ein Stufenanstieg der Beschwerdeführerin per 1. Juli 2023 auf die Lohnstufe 13 gestützt auf § 24 Abs. 2 LPVO hätte erfolgen müssen, kann nicht beurteilt werden, da die Mitarbeiterbeurteilung der Beschwerdeführerin für das Schuljahr 2022/23 nicht bei den Akten liegt. Diese Sache ist daher zur ergänzenden Abklärung und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (zur Zulässigkeit der sogenannten Sprungrückweisung vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4).

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 19. Februar 2024 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 22. März 2023 werden aufgehoben. Die Sache ist zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung und zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

6.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Der Beschwerdegegner hat der überwiegend obsiegenden Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und für das Beschwerdeverfahren von gesamthaft Fr. 2'000.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

7.

Bei fortbestehendem Arbeitsverhältnis bestimmt sich der Streitwert im Verfahren vor Bundesgericht nach Art. 51 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Entsprechend ist auf die Lohndifferenz in der Zeit zwischen der Anstellung der Beschwerdeführerin bis zu ihrer Pensionierung abzustellen (BGr, 21. Dezember 2022,8D_6/2022, E. 1.2). Der so errechnete Streitwert beträgt mehr als Fr. 15'000.-, sodass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offensteht (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Nach der Regelung in Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).