Veröffentlichung des Berichts über die Administrativuntersuchung «Führung, Strukturen und Governance am ZZM»

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Verfügungen der Universitätsleitung der Universität Zürich etwa betreffend die Informationstätigkeit nach § 46 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 2 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 (UniG, LS 415.11) sowie §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Umfang der Tätigkeit der Rechtsmittelbehörden wird durch den Streitgegenstand umrissen. Der Streitgegenstand des Rechtsmittelverfahrens umfasst das durch die erstinstanzliche Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Daher kann zum einen nur Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sein, was auch Gegenstand der vorinstanzlichen Anordnung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Zum andern bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Beschwerdeantrag verlangten Rechtsfolge (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 f.; VGr, 8. Januar 2018, VB.2017.00379, E. 2.1; VGr, 21. April 2017, VB.2016.00290, E. 1.3). Der Streitgegenstand kann beim Durchlaufen des funktionellen Instanzenzugs nicht erweitert werden (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 11).

2.2

Der Beschwerdeführer beantragt Einsicht in die Akten der Administrativuntersuchung, namentlich die Korrespondenz zwischen der Universitätsleitung und den Rechtsanwälten C und D, die Protokolle der im Rahmen der Administrativuntersuchung geführten Befragungen und die Eingaben aller an der Administrativuntersuchung beteiligten Personen.

Dieser Verfahrensantrag betrifft die Durchführung der Administrativuntersuchung an sich, die weder Gegenstand des erstinstanzlichen Entscheids noch des Verfahrens vor der Vorinstanz bzw. Inhalt des angefochtenen Entscheids bildete und auch nicht bilden musste. Der Streitgegenstand ist auf die Veröffentlichung des Schlussberichts der Administrativuntersuchung beschränkt (vgl. Dispositivziffer I des Rekursentscheids). Soweit der Beschwerdeführer die Durchführung der Administrativuntersuchung zum Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens machen will, ist dies unzulässig, weil ausserhalb des Streitgegenstands. Was die weiteren Rügen des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit der Durchführung der Administrativuntersuchung betrifft (unzulässige Erweiterung des Untersuchungsgegenstands, Verletzung des rechtlichen Gehörs, inhaltliche Mängel im Schlussbericht), erweisen sich diese aus den gleichen Gründen als untauglich und sind sie im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht zu behandeln.

3.

3.1

Art. 49 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) verpflichtet die Behörden, von sich aus und auf Anfrage über ihre Tätigkeit zu informieren, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung verankert zusammen mit dem Art. 17 KV (Zugang zu amtlichen Dokumenten) das Öffentlichkeitsprinzip (Stefan Vogel, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 49 N. 1). Mit dem Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) wurde das Öffentlichkeitsprinzip umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung IDG, 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden. Darin liegt der Normzweck von § 14 IDG, wonach öffentliche Organe von sich aus über ihre Tätigkeiten von allgemeinem Interesse informieren (Marco Fey, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012 [Praxiskommentar IDG], § 14 N. 3).

Das IDG behandelt den Datenschutz und die Bestimmungen zur Informationstätigkeit in einer aufeinander abgestimmten Weise und schafft so ein Gleichgewicht zwischen den beiden Interessensphären. Das Gesetz regelt dabei drei Hauptkategorien der Informationsbekanntgabe: neben der vorliegend zu beurteilenden Informationstätigkeit von Amtes wegen (§ 14 IDG) das Informationszugangsrecht (§ 20 IDG) und die weiteren Fälle der (aktiven und passiven) Weitergabe von Personendaten (§§ 16 ff. IDG). Die in § 23 IDG in allgemeiner Weise aufgeführten öffentlichen oder privaten Interessen, die einer Bekanntgabe von Informationen entgegenstehen können, sind auch bei der aktiven Informationstätigkeit zu berücksichtigen (VGr, 16. Dezember 2015, VB.2015.00536, E. 4.2.1; Fey, § 14 N. 25; Weisung des Regierungsrates zum Gesetz über die Information und den Datenschutz [IDG] vom 9. November 2005 [Weisung IDG], ABl 2005, 1283 ff., 1301, 1309, 1315).

3.2

Die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Informationstätigkeit eines öffentlichen Organs im Sinn von § 14 IDG bzw. der aktiven Kommunikation hängt stark vom jeweiligen Einzelfall bzw. die berücksichtigenden Interessen hängen vom konkreten Anlass und dem der entsprechenden Kommunikation zugrunde liegenden Vorfall ab (Urs Saxer, Öffentlichkeitsinformation von Behörden im Rechtsstaat, medialex 2004, S. 19 ff., 24 ff.). Zu berücksichtigen sind dabei die öffentlichen und privaten Interessen, die im Rahmen der Interessenabwägung gemäss § 23 IDG einer Bekanntgabe von Informationen entgegenstehen können. Namentlich ist zu prüfen, inwiefern und in welchem Mass die Informationsbekanntgabe in die Privatsphäre bzw. in die Persönlichkeitsrechte Betroffener sowie gegebenenfalls in andere Grundrechte eingreift (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00120, E. 4.5.1; vgl. Bruno Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 22 ff., auch zum Folgenden; zu den drei Teilbereichen der Privatsphäre [Geheim- bzw. Intimsphäre, Privatbereich und Gemein- bzw. Öffentlichkeitsbereich] Andreas Meili, Basler Kommentar, Basel 2018, Art. 28 ZGB N. 23 ff.). Die aktive behördliche Informationstätigkeit hat verhältnismässig, das heisst für das durch die Informationstätigkeit zu erreichende Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar zu sein (VGr, 17. Juni 2021, VB.2021.00135, E. 4.4). Unter dem Aspekt der Eignung ist insbesondere zu prüfen, ob eine Information dem Ziel einer transparenten Verwaltung dient. Unter dem Titel der Erforderlichkeit ist zu verlangen, dass sich Art und Inhalt der Information den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls anpassen, sodass diese für allfällig betroffene Personen möglichst geringe Auswirkungen zeitigt. Unzumutbar ist eine behördliche Information, wenn im Rahmen der Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen die negativen Auswirkungen auf Betroffene stärker ins Gewicht fallen als das öffentliche Interesse an der Information (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00120, E. 4.5.2; vgl. § 23 IDG).

4.

4.1

Die UZH ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 UniG). Sie gilt als öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. c IDG und untersteht daher nach § 2 IDG dem Geltungsbereich dieses Gesetzes.

4.2

Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass sich das öffentliche Interesse an der aktiven Information durch die Beschwerdegegnerin auf die im Schlussbericht enthaltenen sechs Empfehlungen beschränkt, die darlegen würden, wie die Beschwerdegegnerin künftige eine gute Governance am ZZM sicherstellen will. Darüber hinaus bestehe kein öffentliches Interesse an einer Publikation des weiteren Inhalts des Schlussberichts. Vielmehr würden öffentliche Interessen einer Veröffentlichung des ganzen Schlussberichts entgegenstehen. Neben dem guten Ruf der Beschwerdegegnerin sei dies auch das Interesse an einer inhaltlich korrekten und sachlichen Kommunikation seitens des Staats. Einer gesamthaften Publikation stünden auch private Interessen und das Verhältnismässigkeitsgebot entgegen. So werfe der Schlussbericht dem Beschwerdeführer und weiteren Personen wahrheits- und aktenwidrig Pflichtverletzungen vor. Auch bei Schwärzung der Personennamen und bei weiteren Anonymisierungen seien diese Personen identifizierbar. Es genüge deshalb nicht, selektiv zu schwärzen. Unter Würdigung aller betroffenen Interessen erweise sich die Beschränkung der Publikation auf die im Schlussbericht enthaltenen Empfehlungen als verhältnismässig.

4.3

4.3.1

Die Administrativuntersuchung ist ein verwaltungsinternes, aufsichtsrechtliches Verfahren, mit dem ein Sachverhalt innerhalb eines Bereichs der Verwaltung vertieft abgeklärt wird. Als Instrument der Verwaltungsaufsicht stellt sie ein Mittel dar, um mangelhafte Abläufe, organisatorische Zustände, Zusammenhänge und Verknüpfungen innerhalb einer Verwaltungseinheit zu untersuchen. Administrativuntersuchungen bezwecken letztlich, die Funktionsfähigkeit und Integrität der Verwaltung sicherzustellen oder wiederherzustellen (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats zu einem Gesetz über die Administrativuntersuchung vom 11. Juli 2018, ABl 2018-07-20, S. 5 f.; VGr, 29. Mai 2013, VB.2012.00808, E. 2.2; vgl. auch Bernhard Rüdy, Administrativuntersuchungen und ihre dienstrechtlichen Konsequenzen, in: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht – öffentliches Dienstrecht, Jahrbuch 2012, Bern 2013, S. 119 ff., 133–135). Die Administrativuntersuchung wird in der Regel mit einem Bericht abgeschlossen, der sich zum Ablauf und zu den Ergebnissen der Untersuchung äussert und Vorschläge bzw. Empfehlungen für das weitere Vorgehen formuliert (vgl. BVGr, 13. Juli 2016, A-8073/2015, E. 5.2.2 mit weiteren Hinweisen).

4.3.2

Soweit der Beschwerdeführer der Ansicht ist, es bestehe kein öffentliches Interesse an einer Publikation des gesamten Schlussberichts, sondern nur an der aktiven Information über die sechs Empfehlungen, ist ihm nicht zu folgen. Die Administrativuntersuchung hatte die Governance am ZZM zum Gegenstand. Anknüpfend an die Ergebnisse der ersten Untersuchung zu den Vorwürfen gegen B (insbesondere mangelhaftes Führungsverhalten und Treuepflichtverletzung hinsichtlich Zuführung von Patienten der UZH in seine Privatpraxis) wollte die Beschwerdegegnerin damit auf einer generell-abstrakten Ebene abklären, welche strukturellen Bedingungen am ZZM dieses (Fehl-)Verhalten ermöglicht hatten. Weiter beabsichtigte die Beschwerdegegnerin mit der Untersuchung, allfällige weitere Fehlentwicklungen am ZZM zu identifizieren und den Zustand sowie Verbesserungsbedarf hinsichtlich der Governance am ZZM zu beleuchten. Der Untersuchungsgegenstand bezog sich somit auf das Sichtbarmachen und die Identifikation von Abläufen und Strukturen innerhalb der Organisation des ZZM, einschliesslich (fehlerhafter) Kontrollmechanismen. Der strittige Schlussbericht stellt das Ergebnis dieser Abklärungen dar. Er benennt konkrete Handlungsfelder, die zur Verbesserung der Governance am ZZM angegangen werden sollten, legt anhand bestimmter Sachverhaltskomplexe Mängel bei den internen Führungs- und Aufsichtsverantwortlichkeiten offen und zeigt gleichzeitig auf, wie er zu diesen Schlussfolgerungen gelangt. Dem Schlussbericht kommt mit Blick auf die Verwaltungskontrolle sowie die Sicherstellung der Transparenz und Funktionsfähigkeit der Verwaltung – allesamt Zwecke, die dem Öffentlichkeitsprinzip zugrunde liegen – im vorliegenden Fall somit eine wichtige Funktion zu. Folglich besteht ein hohes öffentliches Interesse an der Veröffentlichung des Schlussberichts.

Das öffentliche Interesse erstreckt sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sodann auf den gesamten Inhalt des Schlussberichts. Aufgrund des konkreten Untersuchungsgegenstands wäre dem Öffentlichkeitsprinzip und den damit verfolgten Zwecken im vorliegenden Fall nicht Genüge getan, wenn lediglich die im Schlussbericht enthaltenen Empfehlungen (unter Ausschluss des übrigen Inhalts) publiziert würden. Denn die Empfehlungen lassen sich ohne Kenntnis des Ablaufs der Untersuchung, der untersuchten Sachverhaltskomplexe, der (Kern-)Aussagen der befragten bzw. beteiligten Personen oder der daraus abgeleiteten Konklusionen nicht aus sich selbst heraus verstehen. Soweit der Beschwerdeführer schliesslich einwendet, dass kein öffentliches Interesse an der aktiven Information über vergangene Personalien, der Ausbreitung von Konflikten betreffend nicht mehr am ZZM tätige Personen oder der übermässig negativen Darstellung von Personen besteht, übersieht er, dass verwaltungsinterne Missstände Folge des Verhaltens von Personen sind, da eine Organisation sich letztlich aus Menschen zusammensetzt und diese (auch) Fehler begehen. Die Klärung von Missständen, fehlerhaften Abläufen und Strukturen sowie den dahinterstehenden Zusammenhängen innerhalb der Verwaltung kann somit nicht losgelöst vom (Fehl-)Verhalten der involvierten Personen erfolgen. Dies ist auch hier der Fall, geht es im Rahmen des Untersuchungsgegenstands doch ausdrücklich auch um die Klärung von Führungs- und Aufsichtsverantwortung rund um die Person von B. Dass der Schlussbericht sich (auch) zur Rolle und zum Verhalten bestimmter Personen äussert, ist eine logische Folge und lässt das öffentliche Interesse nicht entfallen.

4.3.3

Zu den möglichen negativen Folgen der ihn betreffenden Angaben im Schlussbericht bringt der Beschwerdeführer vor, er stehe inzwischen zwar nicht mehr in einer öffentlichen Funktion, doch bestehe die Gefahr der Rufschädigung und der öffentlichen Vorverurteilung sowie die Gefahr, dass Aussenstehende nicht zwischen seiner damaligen universitär-administrativen Führungsfunktion und seiner damaligen und aktuellen ärztlichen Kompetenz unterscheiden könnten. Dass die Veröffentlichung des Schlussberichts derartige (negative) Nebenfolgen für ihn zeitigen könnte, kann zwar nicht gänzlich ausgeschlossen werden, gleichzeitig ist aber zu berücksichtigen, dass sämtliche Angaben über den Beschwerdeführer durchwegs seine damalige Rolle und öffentliche Funktion als Dekan der Medizinischen Fakultät der UZH betreffen, seine Person mithin (einzig) im Kontext seiner diesbezüglichen administrativen Führungsfunktion und im Wesentlichen unter dem Thema der Governance am ZZM beleuchtet wird. Namentlich beschlagen die Angaben nicht seine medizinisch-fachlichen Fähigkeiten oder Sachverhalte aus dem Privatbereich. In diesem Sinn ist das Schutzbedürfnis des Beschwerdeführers vermindert (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.4 mit Hinweisen). Ausserdem ist er seit nunmehr rund vier Jahren pensioniert bzw. emeritiert und bekleidet soweit ersichtlich keine Funktion mehr an der UZH. Vor diesem Hintergrund sind die befürchteten negativen Auswirkungen auf seine Person als eher gering einzustufen.

Was die weitere Kritik des Beschwerdeführers betrifft, wonach der Schlussbericht bestimmte Umstände und Themen nicht berücksichtige und uminterpretiere oder Zitate von Personen aus dem Kontext reisse, beschlägt dies die sachverhaltliche Würdigung durch die Rechtsanwälte C und D als Verfasser des Berichts. Diese ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist. Soweit der Beschwerdeführer schliesslich rügt, der Schlussbericht enthalte unwahre, unsachliche und unbegründete Vorwürfe gegen ihn, übersieht er, dass die UZH nicht Verfasserin des Schlussberichts ist und sich dessen Inhalt auch mit der Veröffentlichung auf der eigenen Website nicht zu eigen macht. Mithin handelt es sich vorliegend nicht um eine aktive Information in eigenem Namen, bei der die Behörde am Sachlichkeitsgebot zu messen wäre (vgl. VGr, 1. September 2020, VB.2020.00120, E. 4.2 und 4.5.2). Im Übrigen gewährt die UZH dem Beschwerdeführer nach wie vor die Möglichkeit, eine Stellungnahme zu verfassen, die sie gemeinsam mit dem Schlussbericht auf der Website veröffentlichen würde.

4.3.4

Die Vorinstanz hat zugunsten des Beschwerdeführers neben der Schwärzung seines Namens zusätzlich im gesamten Schlussbericht die Schwärzung folgender Angaben über seine Person angeordnet: die Amtszeit, den Zeitpunkt seiner Pensionierung, das Fachgebiet sowie die Funktionsbezeichnung. Ob die Schwärzung dieser zusätzlichen Angaben vorliegend mit dem Öffentlichkeitsprinzip vereinbar ist, ist fraglich, muss aber offenbleiben. Die Beschwerdegegnerin hat nicht selbständig Beschwerde erhoben und entsprechende Parteianträge gestellt, womit das Verbot der reformatio in peius (§ 63 Abs. 2 VRG) greift (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 23 f.).

4.3.5

Insgesamt fällt das öffentliche Interesse an der Publikation des gesamten Schlussberichts gegenüber den möglichen negativen Auswirkungen der Publikation für den Beschwerdeführer stärker ins Gewicht. Die Veröffentlichung des gesamten Schlussberichts (unter Berücksichtigung der vorinstanzlich angeordneten Schwärzungen) erweist sich als verhältnismässig und in Anwendung von § 14 Abs. 1 und § 23 IDG als rechtmässig.

5.

5.1

Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die Kostenauflage im vorinstanzlichen Verfahren. Er sei im Wesentlichen mit seiner Rüge durchgedrungen, dass die Veröffentlichung des Schlussberichts nicht wie geplant stattfinden dürfe. Überdies habe das Verfahren zu lange gedauert, was ebenfalls gegen die Kostenauflage spreche.

5.2

Wie es sich mit diesen Rügen verhält, kann offenbleiben. Die Kostenauflage im Rekursverfahren ist aus einem anderen Grund rechtsfehlerhaft:

Die Administrativuntersuchung bzw. der daraus resultierende, streitgegenständliche Schlussbericht betrifft den Beschwerdeführer wie erwähnt in seiner (damaligen) Stellung als Dekan der Medizinischen Fakultät der UZH und damit als Arbeitnehmer der UZH. Daher ist in Bezug auf die Kostenfolgen von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 13 Abs. 3 VRG auszugehen (vgl. VGr, 19. April 2023, VB.2023.00195, E. 4), weshalb die Vorinstanz die Verfahrenskosten in Anwendung von § 65a Abs. 3 VRG nicht hätte dem Beschwerdeführer auferlegen dürfen, sondern auf die Staatskasse hätte nehmen müssen.

6.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten insoweit (teilweise) gutzuheissen, als die Kostenauflage an den Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Entscheid aufzuheben ist.

7.

7.1

Weil es sich nicht um eine Streitigkeit von grosser Tragweite handelt (vgl. zu diesem Hilfskriterium bei Fällen ohne Streitwert VGr, 22. Juli 2021, VB.2020.00607, E. 5 mit Hinweisen) sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer bereits mangels entsprechenden Antrags nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N 16).

7.2

Die Beschwerdegegnerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG in der Regel keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten Aufgaben des Gemeinwesens bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört (VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3; Plüss, § 17 N. 51 mit Hinweisen). Folglich ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.