Berufsausübungsverbot (aufschiebende Wirkung)

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die angefochtene Verfügung vom 29. Januar 2025 stellt einen Zwischenentscheid dar (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 31). Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Demnach ist ein Zwischenentscheid anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 BGG). Bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung ist im Einzelfall zu beurteilen, ob für den Beschwerdeführer ein Nachteil entsteht, der auch durch einen für ihn günstigen Endentscheid nicht mehr wiedergutzumachen ist (BGE 137 III 380 E. 1.2.1; BGE 135 II 30 E. 1.3.4; BGE 134 I 83 E. 3.1; VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 3; Bertschi, § 19a N. 41). Vorliegend ist offensichtlich, dass dem Beschwerdeführer aufgrund des vorinstanzlich bestätigten Entzugs der aufschiebenden Wirkung des Rekurses und des damit bereits jetzt geltenden Berufsausübungsverbots ein nicht leicht wiedergutzumachender Nachteil in Form eines erheblichen Erwerbsausfalls droht. Da auch alle weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

2.1.1

Die selbständige privatwirtschaftliche Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung von Ärztinnen und Ärzten wird im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) geregelt. Sie untersteht einer kantonalen Bewilligungspflicht (Art. 34 MedBG). Die Bewilligung wird nach Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a), vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons verfügt (lit. c). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG). Mit diesen Bestimmungen wird den Kantonen vorgegeben, neben fachlichen auch die persönlichen Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung zu prüfen (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 2.1).

2.1.2

In eigener fachlicher Verantwortung tätige Ärzte halten sich an die in Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten. Insbesondere üben sie ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus‑, Weiter- und Fortbildung erworben haben (lit. a).

2.1.3

Ein Bewilligungsentzug nach Art. 38 MedBG hat – anders als die Disziplinarmassnahmen nach Art. 43 MedBG, mit welchen ein Verstoss gegen die Berufspflichten nach Art. 40 MedBG geahndet und die betroffene Person spezialpräventiv von weiteren Verfehlungen abgehalten werden soll – nicht Disziplinarcharakter, auch wenn er subjektiv so empfunden werden mag. Vielmehr dient ein Bewilligungsentzug der Absicherung jener persönlichen Eigenschaften, über welche die betroffene Person bereits bei der Bewilligungserteilung verfügen musste, und bezweckt dergestalt den Schutz der öffentlichen Gesundheit. Indessen überschneidet sich der Inhalt der Berufspflichten teilweise mit den Voraussetzungen der Berufsausübungsbewilligung, indem ihnen implizit das Element der Vertrauenswürdigkeit zugrunde liegt. Durch die Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört werden (BGr, 2. April 2019,2C_907/2018, E. 4.3). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren (BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.3).

2.2

Vertrauenswürdig im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten (BGr, 14. Juli 2009,2C_68/2009, E. 2.3; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 2.1). Nach der Rechtsprechung sind an die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG hohe Anforderungen zu stellen. Wie in vergleichbaren Fällen, so etwa der Löschung aus dem kantonalen Anwaltsregister (Art. 9 des Anwaltsgesetzes vom 23. Juni 2000 [BGFA; SR 935.61]), ist auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit massgebend, wobei namentlich die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist. Praxisgemäss muss zudem die Vertrauenswürdigkeit nicht nur im Verhältnis des Bewilligungsinhabers (bzw. Gesuchstellers) zu den Patienten, sondern auch zu den Gesundheitsbehörden bestehen (BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.5 mit weiteren Hinweisen; VGr, 11. Juli 2024, VB.2023.00349, E. 2.2). Des zur selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden kann, dass er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an behördliche Entscheide, insbesondere auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 30. November 2023, VB.2022.00629, E. 2.5; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 2.1; VGr, 10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).

3.

3.1

Streitgegenstand bildet vorliegend einzig die Frage, ob die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 18. Oktober 2024 zu Recht abwies. Die Rechtmässigkeit des Entzugs der Bewilligung des Beschwerdeführers zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung im Kanton Zürich ist demgegenüber in diesem Verfahren nicht zu beurteilen.

3.2

Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses kommen aufschiebende Wirkung zu, wenn nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt worden ist (§ 25 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 VRG). Die aufschiebende Wirkung zielt darauf ab, während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens den ursprünglich bestehenden Zustand zu erhalten, und stellt den gesetzlichen Regelfall dar. Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. die sofortige Wirksamkeit der umstrittenen Anordnung müssen qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Erforderlich ist, dass ein schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Ein schwerer Nachteil kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung als verhältnismässig erweist. Hierzu sind in erster Linie alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Besonderes Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. In die Interessenabwägung ist auch das bisherige Verhalten der Verfahrensbeteiligten miteinzubeziehen (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.2.1; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 3.1; Regula Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 26 ff.). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGE 129 II 286 E. 3).

3.3

Aufgrund des vorläufigen Charakters der Massnahme ist der Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in einem summarischen, einfachen und raschen Verfahren zu verfügen, regelmässig aufgrund der Akten und ohne zusätzliche, meist zeitraubende Beweiserhebungen (BGE 145 I 73 E. 7.2.3.2). Dasselbe gilt für die Überprüfung der Anordnung im Rechtsmittelverfahren (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.2.2; VGr, 25. Februar 2021, VB.2021.00041, E. 2.3). Allerdings folgt auch die summarische Prüfung einem relativen Massstab: Je grösser die Wahrscheinlichkeit ist, dass mit der vorsorglichen Massnahme unwiderrufliche Verhältnisse geschaffen werden, umso eingehender muss die Prüfung erfolgen (Kiener, § 6 N. 31). Beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung kommt der Behörde ein erheblicher Spielraum zu (vgl. BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur bei Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder Ermessensunterschreitung einschreiten (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.2.3).

3.4

Das Institut der aufschiebenden Wirkung steht in einem engen Bezug zu jenem der vorsorglichen Massnahme gemäss § 6 VRG. Vorsorgliche Massnahmen und aufschiebende Wirkung schliessen einander nicht aus; zusammen verkörpern sie die zulässigen Instrumente des einstweiligen Rechtsschutzes. Dabei lassen sich vorsorgliche Massnahmen negativ als Anordnungen umschreiben, welche den einstweiligen Rechtsschutz anders als durch die aufschiebende Wirkung zu erfüllen versuchen; umgekehrt stellt die aufschiebende Wirkung den wichtigsten Anwendungsfall einer vorsorglichen Massnahme dar. Bezüglich Beweismass gilt die Regel, wonach die für den Erlass einer vorsorglichen Massnahme sprechenden Voraussetzungen glaubhaft zu machen sind (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.3.2; Kiener, § 6 N. 10 und 22). Dies gilt auch bei Entscheiden über die aufschiebende Wirkung. Beim Beweismass der Glaubhaftmachung genügt es, wenn gewisse Elemente für das Vorhandensein einer Tatsache sprechen, selbst wenn die Entscheidinstanz noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht verwirklicht haben könnte (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 29; VGr, 11. Juli 2024, VB.2023.00349, E. 2.3.2; VGr, 7. Dezember 2017, VB.2017.00427, E. 8.1.2).

4.

4.1

Der Beschwerdegegner begründete die Verfügung vom 18. Oktober 2024 betreffend Entzug der fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübungsbewilligung mit der fehlenden Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers. Bei den ärztlichen Zeugnissen für die Patienten C, E und D handle es sich um Gefälligkeitszeugnisse ohne medizinische Indikation. Deren Ausstellung stelle eine grobe Berufspflichtverletzung dar. Nachdem dem Beschwerdegegner drei solche Zeugnisse des Beschwerdeführers vorlägen, müsse davon ausgegangen werden, dass dieser während der Covid-19-Pandemie systematisch entsprechende ärztliche Zeugnisse ausgestellt habe. Dies erscheine als besonders gravierend, weil er damit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und den Bestrebungen, eine weitere Ausbreitung der Covid-19-Pandemie durch entsprechende Massnahmen zu verhindern, zuwidergehandelt habe. Erschwerend komme hinzu, dass der Beschwerdeführer trotz rechtskräftiger Verfügung und auch nach mehrfacher begründeter Aufforderung zur Offenlegung der vollständigen und ungeschwärzten Patientenakten seiner Herausgabepflicht nicht nachgekommen sei und damit seine Mitwirkungspflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde verletzt habe. Mit seinem Verhalten habe der Beschwerdeführer die wirksame Aufsicht durch den Beschwerdegegner vereitelt. Er verkenne nach wie vor, dass der Beschwerdegegner jederzeit Einsicht in ungeschwärzte Patientenakten nehmen könne. Angesichts des Widerstands, den der Beschwerdeführer im Aufsichtsverfahren gegenüber dem Beschwerdegegner geleistet habe, könne nicht davon ausgegangen werden, dass er sich in Zukunft beanstandungslos an die Vorgaben des Beschwerdegegners halten würde. Vor diesem Hintergrund erweise sich der Beschwerdeführer als nicht mehr vertrauenswürdig. Das notwendige Vertrauen, das für eine wirksame Aufsicht erforderlich sei, könne dem Beschwerdeführer nicht mehr entgegengebracht werden.

Zur Begründung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung des Rekurses führte der Beschwerdegegner aus, eine Tätigkeit während hängigen Rechtsmittelverfahrens trotz fehlender Bewilligungsvoraussetzungen könne nicht in Frage kommen. Sei die Vertrauenswürdigkeit nicht mehr gegeben, habe immer ein sofortiger Entzug der Berufsausübungsbewilligung zu erfolgen. Dies diene dem Schutz von Patientinnen und Patienten vor jeglicher, auch abstrakter Gefahr.

4.2

Die Vorinstanz erwog, nach summarischer Durchsicht der Akten bestünden berechtigte und erhebliche Zweifel an der Berufsausübung durch den Beschwerdeführer, seine Vertrauenswürdigkeit werde durch sein Verhalten beschlagen und die Patientensicherheit gefährdet. Zwar sei keine unmittelbare konkrete Gefährdung der Gesundheit von Patienten ersichtlich. Konkret gefährdet sei jedoch die im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegende gesundheitspolizeiliche Aufsicht. Diese sei angesichts des gegenüber den Aufsichtsbehörden gezeigten Verhaltens des Beschwerdeführers nicht ausreichend sichergestellt. Aufgrund dessen unkooperativen Verhaltens bzw. seiner Weigerungshaltung gegenüber dem Beschwerdegegner würde der öffentlichen Gesundheit ein schwerer Nachteil drohen, wenn der Beschwerdeführer während des Verlaufs des Verfahrens weiterhin fachlich eigenverantwortlich tätig sein dürfte. So bestehe keine Gewähr für ein kooperatives und korrektes Verhalten gegenüber der Aufsichtsbehörde. Sein Verhalten während der Dauer des vorliegenden Rekursverfahrens bestätige dies. Auch die Gesundheit bzw. Sicherheit der Patienten wäre zweifellos zumindest in abstrakter Weise gefährdet durch die nicht zeitgerecht und nicht vollständig erfolgende Herausgabe von Patientendokumentationen während der Dauer des Verfahrens. Es liege damit ein besonderer Grund für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vor. Gleich geeignete, aber mildere Massnahmen seien angesichts des nicht kooperativen und während der Verfahrensdauer gar akzentuierten Verhaltens des Beschwerdeführers nicht ersichtlich. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung stelle zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Allerdings überwiege das Interesse an der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Fortsetzung seiner Tätigkeit bis zum Abschluss des Verfahrens. Unter dem Blickwinkel des Interesses der öffentlichen Gesundheit falle der geltend gemachte grosse Patientenkreis ins Gewicht. Dem Beschwerdeführer sei eine angemessene Übergangsfrist von drei Wochen angesetzt worden. Zudem könne dieser unter fachlicher Aufsicht und grundsätzlich auch in anderen Kantonen weiterhin praktizieren. Damit sei ihm der Entzug der aufschiebenden Wirkung zumutbar.

4.3

Der Beschwerdeführer anerkennt es zwar als Beispiel fehlender Kooperation, dass er sich gegen die vollständige Offenlegung der Patientenakten gesträubt habe. Allerdings wiege dieses Widerstreben insgesamt nicht so schwer und sei stets nachvollziehbar begründet worden. Die Ausstellung von Gefälligkeitszeugnissen bestreitet er im Einzelnen und schliesst, der Beschwerdegegner habe den Nachweis nicht erbracht, dass die schriftlichen Atteste inhaltlich falsch oder medizinisch nicht vertretbar seien.

Zu Recht weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass die Überprüfung der streitgegenständlichen Sachverhaltsfragen in jedem der drei Einzelfälle nur im Rahmen des Hauptverfahrens adäquat erfolgen könne. Unzutreffend ist hingegen sein Schluss, es verbiete sich deshalb jede vorsorgliche Massnahme. Zwar erfordert der Entzug der aufschiebenden Wirkung besondere Gründe (oben, E. 3.2). Es reicht indes, wenn die für ihn sprechenden Voraussetzungen glaubhaft gemacht sind (oben, E. 3.4). Dies ist nachfolgend zu prüfen.

5.

5.1

Das MedBG kennt den Begriff des Gefälligkeitszeugnisses nicht. In strafrechtlicher Hinsicht wird das vorsätzliche Ausstellen eines unwahren Zeugnisses durch einen Arzt nach Art. 318 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) mit einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren oder einer Geldstrafe bestraft ("falsches Ärztliches Zeugnis"). Tatobjekt ist ein vom Täter in seiner beruflichen Eigenschaft ausgestelltes unwahres Gesundheitszeugnis wie etwa ein Gefälligkeitszeugnis (Markus Boog in: Marcel Alexander Niggli/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar Strafrecht, Art. 318 N. 3). Das Zeugnis ist unwahr, wenn es ein unzutreffendes Bild des Gesundheitszustandes des Menschen oder von den gestützt darauf anzuordnenden Massnahmen oder zu ziehenden Schlussfolgerungen vermittelt. Der Bezugspunkt für die Wahrheit ist nicht objektiv die Gesundheit oder Krankheit des Patienten, sondern subjektiv die diesbezügliche Ansicht (Diagnose) des Arztes (BGr, 18. März 2008,6B_99/2008, E. 2.4.2). Die in einem Zeugnis niedergeschriebene Fehldiagnose erfüllt den Tatbestand nicht, soweit sie auf medizinisch vertretbaren Grundlagen beruht (Boog, N. 4).

Es liegt nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts, darüber zu befinden, ob der Beschwerdeführer sich nach Art. 318 StGB strafbar gemacht hat. Dass das Ausstellen unwahrer Zeugnisse nicht mit einer sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung im Sinn von Art. 40 lit. a MedBG vereinbar ist (vgl. oben, E. 2.1.2) und die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG (vgl. oben, E. 2.2) beeinträchtigen oder zerstören kann, bedarf hingegen keiner weiteren Erläuterung. Es ist daher unter Anwendung eines summarischen Massstabs (vgl. oben, E. 3.3) zu prüfen, ob der Beschwerdeführer Gefälligkeitszeugnisse ausgestellt hat.

5.2

5.2.1

Am 28. Oktober 2021 stellte der Beschwerdeführer für C ein ärztliches Attest mit dem Titel "Dispens von COVID-19-Impfung sowie Sars-CoV-2-Testung" mit folgendem Wortlaut aus: "Ich bestätige Ihnen hiermit, dass es bei Ihnen derzeit weder klinischen noch laborchemischen Hinweise auf eine SARS-CoV-2-Infektion gibt. Es ist aus medizinischen Gründen vertretbar, sich nicht gegen COVID-19 impfen sowie nicht auf SARS-COV-2 testen zu lassen. Scheinbar harmlose Testverfahren wie RT-PCR aus Nasenabstriche können viel mehr schaden als nützen. Aus medizinischen Gründen rate ich grundsätzlich davon ab, einen der derzeit erhältlichen COVID-Impfstoffe zu nehmen, und niemand kann Sie verpflichten, einen solchen Impfstoff gegen ärztlichen Rat zu nehmen. Auch keine Tests sollten angeordnet werden ohne eine klare evidenzbasierte Indikation im Einvernehmen mit Ihnen und Ihrem zuständigen Arzt. Dies wird durch meine nachstehende Unterschrift bestätigt".

5.2.2

Der mittlerweile ungeschwärzt eingereichten Krankengeschichte von C ist zu entnehmen, dass diese den Beschwerdeführer erstmals am 21. Oktober 2021 konsultierte. Sie habe über chronische Muskelschmerzen, Kopfschmerz und chronisch-rezidivierende Präkordialgie geklagt. Arterielle Hypertonie (AHT) sei im 13. Lebensjahr im Land F erstdiagnostiziert worden. Bei kardialer Erkrankung wolle sie sich wegen Covid-19 sowie der SARS-CoV-2-Impfung beraten lassen. Sie arbeite als Reinigungskraft bei der Reinigungsfirma G AG. Sie vermute, die Firma werde eine 2G-Politik einsetzen, und sie wolle sich weder testen noch impfen gegen Covid-19. Sie fühle sich als "ausländische…und adipöse Frau" diskriminiert (S. 20 f.). Am 28. Oktober 2021 habe die Verlaufskontrolle und Befundbesprechung stattgefunden. Es sei keine Besserung der muskuloskelettalen Beschwerdesymptomatik im Verlauf eingetreten. Seit dieser Woche gebe es einen linksseitigen Brustschmerz. Als Prozedere hielt der Beschwerdeführer unter anderem fest, von einer SARS-CoV-2-Impfung werde mit Verweis auf einen Warnhinweis von Pfizer betreffend Myokarditis aufgrund der kardialen Beschwerdesymptomatik abgeraten. Sodann erfolge eine Zuweisung an Frau Dr. H zur kardiologischen Standortbestimmung (S. 19 f.). In der Folge fanden regelmässig weitere Konsultationen betreffend verschiedene Themen statt, insbesondere Übergewicht sowie die Situation am Arbeitsplatz. Am 11. November 2021 gab C an, sie sei bei Dr. H vorstellig geworden und habe Angst vor einer CT-Coro (nichtinvasive Untersuchung der Herzkranzgefässe mittels Computertomografie; S. 18). Am 22. Februar 2022 gab sie an, die Magnetresonanztomografie (MRI) des Herzens sei aufgrund eines Missverständnisses nicht durchgeführt worden (S. 13). Gemäss Eintrag in der Krankengeschichte vom 24. März 2022 habe das CT Herz und Thorax vom 4. März 2022 am Institut I keine Pathologien gezeigt (S. 11 f.). In den nachfolgenden 17 Konsultationen bis zum 30. Juni 2023 waren kardiologische Probleme kein Thema.

5.2.3

Der Beschwerdegegner führte in der Verfügung vom 18. Oktober 2024 aus, die Patientin C habe gemäss Patientendokumentation am 28. Oktober 2021 Brustschmerzen linksseitig gehabt. Es sei jedoch nicht ersichtlich, dass diesbezüglich eine Untersuchung durchgeführt worden wäre. Der Beschwerdeführer habe die Patientin vielmehr für eine kardiologische Standortbestimmung weiterverwiesen. Schon vor Vorliegen einer sicheren Diagnose habe er die Patientin am 28. Oktober 2021 von der Covid-19-Impfung dispensiert. Es bleibe anzumerken, dass gerade den besonders gefährdeten Personen unter anderem mit Herzerkrankungen eine Covid-19-Impfung empfohlen worden sei. Die mögliche Nebenwirkung einer Myokarditis habe nicht primär Personen mit vorbestehender Herzerkrankung, sondern vor allem junge Männer bei Verabreichung eines bestimmten Impfstoffes betroffen. Selbst bei Kontraindikation habe in den meisten Fällen die Möglichkeit bestanden, sich mit einem anderen Impfstoff zu impfen. Darüber hinaus sei aus der Patientendokumentation kein medizinischer Grund ersichtlich, weshalb sich die Patientin nicht habe testen lassen können.

5.2.4

Bei einer summarischen Prüfung überzeugt diese Argumentation des Beschwerdegegners. Als entscheidend erscheint, dass der Beschwerdeführer die Patientin C gemäss unmissverständlichem Titel des Attests von der Covid-19-Impfung sowie von der Sars-CoV-2-Testung dispensiert hat (oben, E. 5.2.1). Auf diesen Titel dürfte das Hauptaugenmerk der Adressaten des Attests gerichtet gewesen sein. Als relevant erscheint daher, ob der Dispens materiell mit Blick auf die besondere gesundheitliche Situation der Patientin medizinisch indiziert war oder nicht. Hierzu lässt sich der 50-seitigen Beschwerdeschrift kaum Substanzielles entnehmen, auch nimmt der Beschwerdeführer nicht Bezug auf die schlüssigen Ausführungen des Beschwerdegegners hierzu (vgl. oben E. 5.2.3).

Für viele Menschen mag es "medizinisch vertretbar" gewesen sein, sich nicht auf Sars-CoV-2 testen zu lassen. Darum ging es aber bei der Beschränkung des Zutritts zu Veranstaltungen nicht, sondern um die Verhinderung einer weiteren Ausbreitung der Pandemie. Dass diese umso schneller voranschritt, je mehr Menschen sich nicht testen lassen mussten, obwohl ihnen dies zumutbar gewesen wäre, liegt auf der Hand. Dem vermag der Beschwerdeführer nichts Nennenswertes entgegenzusetzen. Betreffend den Impfdispens kann er sodann wenig aus dem immer wieder vorgetragenen Argument ableiten, dass im Oktober 2021 kein Arzt in der Lage gewesen sei, seinen Patienten verlässliche und auf belastbaren Studien basierende Belege für die Sicherheit und die Wirksamkeit der Covid-19-Impfungen abzugeben. Mit einer solchen Begründung hätten sich Impfdispense für die gesamte Schweizer Bevölkerung rechtfertigen lassen, was die Pandemiebekämpfung verunmöglicht hätte. Sie kann daher nicht valide sein. Ähnliches gilt für das Argument des Beschwerdeführers, eine damals im Zeitpunkt der Pandemie "behauptete" Gefahr für die öffentliche Gesundheit müsse nach heutigem Kenntnisstand belegt sein, um zum Anlass für schwere Sanktionen genommen zu werden. Es unterschlägt zudem die Tatsache, dass die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers nicht durch den Verdacht von Gefälligkeitszeugnissen allein, sondern insbesondere durch deren Kombination mit seinem unkooperativen nachfolgenden Verhalten beeinträchtigt wurde.

Schliesslich kann sich der Beschwerdeführer auch nicht darauf berufen, der Wahrheitsgehalt eines Gesundheitszeugnisses beurteile sich nach der subjektiven Ansicht des Arztes (BGr, 18. März 2008,6B_99/2008, E. 2.4.2; vgl. oben E. 5.1). Dies mag grundsätzlich zutreffen auf die medizinische Würdigung des effektiven Gesundheitszustands der Patientin, nicht aber auf allgemeine ideelle Ansichten des Arztes betreffend die Bewältigung der Coronapandemie, wie sie auch in der Begründung des Attests (vgl. oben E. 5.2.1) zum Ausdruck kamen.

5.3

5.3.1

Am 28. Oktober 2021 stellte der Beschwerdeführer für D ein ärztliches Attest mit dem Titel "I. Gesichtsmaskendispens aus medizinischen Gründen, II. Dispens von COVID-19-Impfung sowie Sars-CoV-2-Testung" mit folgendem Wortlaut aus: "I. Ich bescheinige Ihnen hiermit, dass kein gesundheitlicher Grund bei Ihnen besteht, eine Gesichtsmaske in der Öffentlichkeit inklusive im öffentlichen Verkehr tragen zu müssen. Ich bestätige Ihnen, dass das unnötige Tragen einer Gesichtsmaske aus besonderen gesundheitlichen Gründen bei Ihnen nicht zumutbar ist und sogar aufgrund besonderer Beschwerdesymptomatik bei Ihnen kontraindiziert ist. Sie sind also aus medizinischen Gründen davon befreit, in der Öffentlichkeit inklusive im öffentlichen Verkehr und in Läden eine Gesichtsmaske tragen zu müssen. II. Ferner bestätige ich Ihnen, dass Sie aus medizinischen Gründen weder geimpft gegen COVID-19 noch getestet auf SARS-COV-2 werden können. Dies wird durch meine nachstehende Unterschrift bestätigt".

5.3.2

Der ungeschwärzten Krankengeschichte von D ist zu entnehmen, dass dieser den Beschwerdeführer erstmals am 21. Oktober 2021 aufsuchte. Als Grund der Konsultation wurde angegeben: "Wegen Impfzwang/Zertifikat/Uni". Der Patient habe angegeben, er sei beschwerdefrei. Er sei Student an der Hochschule J und habe folgende Allergien: Pollinose (Rhinitis, Pharyngitis, Konjunktivitis), Kunststoff (Ausschlag), Gesichtsmaske (Atemnot, Schweissausbruch, Urtikaria). Der Beschwerdeführer beurteilte eine Atopie (S. 10 f.). Anschliessend fanden bis zum 6. Dezember 2021 sechs weitere Konsultationen aus unterschiedlichen Gründen statt (S. 7–10). Als Grund der Konsultation vom 12. Januar 2022 wurde sodann notiert: "Spezialzertifikat (nicht impfen, nicht testen)". Unter "Subjektiv" wurde festgehalten: "Er verlangt das Ausnahme Zertifikat (nicht impfen, nicht testen)." Als Prozedere wurde angegeben: "Zertifikat in die App geliefert" (S. 7). Konsultationen fanden anschliessend keine mehr statt, sondern lediglich noch Korrespondenz betreffend einer Entbindungserklärung im Zusammenhang mit dem einschlägigen Aufsichtsverfahren (S. 1–7).

5.3.3

Der Beschwerdegegner führte in der Verfügung vom 18. Oktober 2024 aus, aus der Patientendokumentation von D ergäben sich keine Hinweise auf das Vorliegen einer Allergie, welche das Tragen einer Gesichtsmaske in der Öffentlichkeit verunmöglichen würde. Im Gegenteil sei das Tragen einer Gesichtsmaske für Personen mit Allergien oder Asthma wichtig gewesen, da diese durch Covid-19 besonders gefährdet gewesen seien. Eine Kontraindikation gegen die Covid-19-Impfung aus Gründen allergischer Art habe sodann nur bestanden, wenn die betroffene Person nachweislich gegen einen Inhaltsstoff der Impfung allergisch gewesen sei. Selbst dann habe aber in den meisten Fällen die Möglichkeit bestanden, sich mit einem anderen Impfstoff zu impfen. Soweit aus der Patientendokumentation ersichtlich, habe es bei D keinen medizinischen Grund gegeben, der gegen eine Covid-19-Impfung gesprochen hätte. Gleiches gelte für die Covid-19-Testung. Dass als Grund für die Konsultation vom 21. Oktober 2021 "Impfzwang(…)" angegeben worden sei, zeige ausserdem die Haltung des Beschwerdeführers.

5.3.4

Bei einer summarischen Prüfung überzeugt auch diese Argumentation des Beschwerdegegners. Insbesondere ist kein nachvollziehbarer Zusammenhang zwischen angeblicher Maskenunverträglichkeit und Testdispens zu erkennen. Der Beschwerdeführer tritt denn auch keinen ernsthaften Versuch an, diesen Zusammenhang herzustellen. Er macht lediglich geltend, die Aussagen im genannten ärztlichen Attest enthielten keine falschen Informationen im Zusammenhang mit der Covid-19-Impfung. Zur Begründung verweist er im Wesentlichen auf seine Ausführungen in der Rekursschrift, welche betreffend die Rechtfertigung für den Testdispens wiederum auf die Ausführungen zur Patientin C verweisen. Dem folgend sei auch hier auf die Ausführungen zur Patientin C verwiesen (oben, E. 5.2.4) mit dem Resultat, dass der Beschwerdeführer den Verdacht eines Gefälligkeitszeugnisses nach summarischer Würdigung auch betreffend den Patienten D nicht zu entkräften vermag.

5.4

Angesichts des anzuwendenden summarischen Prüfmassstabs muss es betreffend das der Patientin E ausgestellte Attest vom 13. Dezember 2021 vorliegend bei der Bemerkung sein Bewenden haben, dass auch hier die Würdigung durch den Beschwerdegegner und die Vorinstanz sowie deren Folgerung auf ein Gefälligkeitszeugnis als schlüssig erscheint. Zutreffend hielt die Vorinstanz fest, es komme hinzu, dass alle drei Patienten den Beschwerdeführer bei der Erstkonsultation je zu Dispensationszwecken bzw. zur Beratung im Zusammenhang mit der Covid-19-Impfung aufgesucht hätten; dies bedeute, dass der Beschwerdeführer nicht bereits im Rahmen eines vorbestehenden, gar mehrjährigen Behandlungsverhältnisses als Hausarzt die Patienten und ihre gesundheitliche Verfassung schon gekannt habe, sondern diese umso mehr zuerst im Rahmen der ärztlichen Sorgfaltspflicht hätte abklären und – mit Blick auf die erwünschten Befreiungen – eine mögliche Gefährdung hätte einschätzen müssen. Zulässig erscheint schliesslich der – als solcher unbestritten gebliebene – Schluss des Beschwerdegegners vom Vorliegen dreier Gefälligkeitszeugnisse auf das systematische Ausstellen entsprechender Zeugnisse während der Covid-19-Pandemie (oben, E. 4.1), dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund der konstanten und unverhüllten Skepsis des Beschwerdeführers gegenüber den behördlichen Massnahmen zur Pandemiebekämpfung.

5.5

Im Weiteren ist der Sachverhalt weitgehend unbestritten und durch objektive Beweismittel erstellt. Dies gilt insbesondere für das unkooperative Verhalten des Beschwerdeführers im Aufsichtsverfahren, in welchem der Beschwerdegegner legitimerweise die Ausstellung von Gefälligkeitszeugnissen prüfen wollte, dabei aber auf Widerstand des Beschwerdeführers stiess (vgl. oben, Sachverhalt I.D–I). Entgegen seiner eigenen Ansicht (oben, E. 4.3) wiegt dieses Widerstreben schwer und wurde eben gerade nicht nachvollziehbar begründet.

Als schwerwiegend erscheint insbesondere, dass der Beschwerdeführer selbst nach rechtskräftig festgestellter Herausgabepflicht auf der Schwärzung der Patientenakten bestand (Sachverhalt I.H). Dabei machte er im Wesentlichen geltend, die nachfolgenden Konsultationen seien für die Beurteilungen der in Frage stehenden Mutmassungen nicht notwendig. Es liegt indes auf der Hand, dass sich aus späteren Konsultationen Hinweise darauf ergeben können, dass anlässlich früherer Konsultationen ausgestellte Atteste keine Grundlage hatten, etwa wenn dort vorgeschobene gesundheitliche Beeinträchtigungen später nicht mehr thematisiert wurden oder wenn eine angeblich indizierte spezialärztliche Untersuchung erst deutlich später stattfand und ergebnislos blieb. An der mangelhaften Kooperation im Aufsichtsverfahren vermag die Einreichung der ungeschwärzten Patientendossiers im Rekursverfahren (vgl. Sachverhalt II.A) nichts zu ändern.

An die Vertrauenswürdigkeit sind rechtsprechungsgemäss hohe Anforderungen zu stellen, wobei diese auch im Verhältnis zu den Gesundheitsbehörden erfüllt sein muss (oben, E. 2.2). Die Aufsichtsbehörde hat dafür Gewähr zu bieten, dass die von ihr bewilligten und beaufsichtigten Medizinalpersonen im Einklang mit den Anforderungen an die Sicherheit der Patienten handeln. Ist es ihr nicht möglich, sich über die Verhältnisse innerhalb einer Arztpraxis ein Bild zu machen, weil ihr Auskünfte verweigert werden, verunmöglicht dies eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Person aufkommen (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.1.5).

Der Beschwerdeführer hat gegenüber seinen Patienten die Vorinstanz und den Beschwerdegegner beschimpft bzw. gegen einzelne dort beschäftigte Mitarbeitende gar eine Strafanzeige erhoben und seine Patienten ermutigt, es ihm gleichzutun (Sachverhalt II.C). Dadurch wurde das Vertrauensverhältnis zwischen dem Beschwerdegegner und dem Beschwerdeführer zusätzlich erheblich beeinträchtigt. Zutreffend erwog die Vorinstanz, das nicht kooperative Verhalten des Beschwerdeführers habe sich während der Verfahrensdauer akzentuiert (E. 4.2). Eine wirksame Aufsicht scheint daher derzeit stark in Frage gestellt. Gerade im Fall einer neuen Pandemie erscheint es – auch mit Blick auf die diversen weiteren Meldungen während der Coronapandemie (vgl. Sachverhalt I.A und I.F) und seine Massenmails an die Patienten (vgl. Sachverhalt II.C) – derzeit als völlig offen, ob und inwiefern sich der Beschwerdeführer an die Vorgaben der Gesundheitsbehörden halten würde.

5.6

Mithin ist der vorinstanzliche Schluss vom Verhalten des Beschwerdeführers auf eine konkrete Gefährdung der im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegenden gesundheitspolizeilichen Aufsicht (oben, E. 4.2) nicht zu beanstanden (vgl. VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.2–3). Wenn die Aufsichtsbehörde den als selbständiger Hausarzt mit weitreichenden Kompetenzen ausgestatteten Beschwerdeführer nicht wirksam beaufsichtigen kann, droht der öffentlichen Gesundheit unmittelbar ein schwerer Nachteil. Damit liegen die für den Entzug der aufschiebenden Wirkung erforderlichen besonderen bzw. qualifizierten Gründe vor (vgl. oben, E. 3.2).

5.7

Der Entzug der aufschiebenden Wirkung hat sodann verhältnismässig zu sein, d. h. die strittige Anordnung muss zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden (BGE 140 II 194 E. 5.8.2; BGE 136 I 17 E. 4.4; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4; VGr, 7. Dezember 2017, VB.2017.00427, E. 8.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 521 ff.).

5.7.1

Das öffentliche Interesse besteht vorliegend in der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit, was eine vorschriftsgemässe Ausübung der ärztlichen Tätigkeit unter Beachtung der ärztlichen Berufspflichten unter einer wirksamen Aufsicht der Gesundheitsbehörden voraussetzt. Grundsätzlich ist die sofortige Gültigkeit des Bewilligungsentzugs geeignet, diese öffentlichen Interessen sicherzustellen.

5.7.2

Erforderlich ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung dann, wenn keine zur Erreichung des öffentlichen Interesses gleich geeignete, aber mildere Lösung ersichtlich ist (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 527 ff.). Der Ansicht des Beschwerdeführers zufolge wären Auflagen als weniger einschneidende Massnahmen zu prüfen gewesen. Angesichts der fehlenden Kooperation des Beschwerdeführers können solche vorliegend indes nicht in Betracht kommen (vgl. VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4.2).

5.7.3

Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d. h. die Zumutbarkeit des Entzugs der aufschiebenden Wirkung – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, bestehen, und das öffentliche muss das private Interesse überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann N. 555 ff.). Die selbständige ärztliche Tätigkeit fällt unter die durch Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) garantierte Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten schützt (vgl. BGE 130 II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. A., Basel/Zürich 2024, N. 771 ff.). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Rechtsmittelverfahrens betreffend den Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit stellt einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Indem dem Beschwerdeführer eine Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht weiterhin erlaubt ist, verbleibt ihm indes weiterhin die Möglichkeit, ein Einkommen zu erzielen (vgl. VGr, 11. Juli 2024, VB.2023.00349, E. 4.2.8; VGr. 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4.3). Zumindest vorübergehend konnte bzw. kann er dieses Erwerbspotenzial derzeit sogar in seiner bisherigen Praxis unter Aufsicht eines zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung ermächtigten Arztes ausschöpfen. Das mitzuberücksichtigende (vgl. oben, E. 3.2) unkooperative bis feindselige Verhalten im bisherigen Verfahren spricht deutlich für den Entzug der aufschiebenden Wirkung. Zusätzliches Gewicht erhält das Interesse der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit durch die grosse Patientenzahl des Beschwerdeführers – er beziffert diese auf fast 2'500. Dieses überwiegt das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Fortsetzung seiner Tätigkeit bis zum Abschluss des Verfahrens.

Damit erweist sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses durch die Vorinstanz als verhältnismässig.

5.8

Entgegen dem Beschwerdeführer ist kein Verstoss gegen Treu und Glauben darin zu sehen, dass dem Beschwerdegegner die Verdachtsmomente für eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit seit März 2022 vorlagen, er den Bewilligungsentzug jedoch erst 2 Jahre und 7 Monate später verfügte. Denn es war insbesondere das in diesem Zeitraum vom Beschwerdeführer an den Tag gelegte unkooperative Verhalten, das dessen Vertrauenswürdigkeit erheblich herabsetzte und die Gefährdung der öffentlichen Gesundheit massgeblich mitbegründete.

6.

Nach dem Gesagten haben die Vorinstanzen ihr Ermessen in rechtsgenügender Weise ausgeübt, indem sie dem Rekurs gegen die bewilligungsentziehende Verfügung des Beschwerdegegners vom 18. Oktober 2024 die aufschiebende Wirkung entzogen bzw. den hiergegen erhobenen Rekurs abgewiesen haben.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und es ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).

8.

Das vorliegende, einen Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.2; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 8; Bertschi, § 19a N. 32). Sodann ist auf Art. 98 BGG hinzuweisen, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden kann.