Beleuchtender Bericht zur Urnenabstimmung "Klimastrategie 2040 und Rahmenkredit zur Umsetzung Massnahmen Phase 1 (2025-2028)"

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]).

1.2

Der Beschwerdeführer ist als Stimmberechtigter der Gemeinde Männedorf zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 2 lit. a VRG).

1.3

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet der Beleuchtende Bericht betreffend die Abstimmungsvorlage "Klimastrategie 2040 und Rahmenkredit zur Umsetzung Massnahmen Phase 1 (2025-2028)". Der Beschwerdeführer bringt vor, der Inhalt des Beleuchtenden Berichts sei in verschiedener Hinsicht fehlerhaft und irreführend und diese Mängel könnten entscheidend dazu beigetragen haben, dass die Abstimmungsvorlage angenommen worden sei.

Zusammenfassend rügt der Beschwerdeführer Folgendes: Der Beleuchtende Bericht hätte zwingend die erwarteten Gesamtkosten der Klimastrategie aufführen müssen und nicht nur jene der Phase 1. Auf diese Weise wären die Stimmberechtigten in der Lage gewesen, sich ein fundiertes Urteil zu bilden. Es sei nicht zulässig, isoliert über einen Rahmenkredit für die Phase 1 zu befinden, solange unklar bleibe, welche Gesamtkosten das Vorhaben enthalte. Im Beleuchtenden Bericht fehlten Angaben zu den Gesamtkosten und zu den Kosten für die aufgelisteten Massnahmen 2025–2032 sowie Angaben zur erwarteten Wirkung der Ausgaben und dazu, ob die geplanten Massnahmen tatsächlich umgesetzt würden. Es habe zudem an einer Gesamtsicht und an hinreichender Klarheit gefehlt. So sei für die Stimmberechtigten nicht erkennbar gewesen, worüber sie entschieden hätten (Massnahmenpaket, Klimastrategie als strategisches Konzept oder einzelner Kostenblock), und es fehlten Angaben darüber, in welcher Phase eine Massnahme gestartet und abgeschlossen sein soll. Weiter bestehe ein Widerspruch zwischen dem Rahmenkredit, dessen Zweck und den einzelnen Massnahmen. Die tatsächliche Praxis und der Beleuchtende Bericht zeigten, dass Objektkredite unabhängig von den aufgelisteten Massnahmen beschlossen werden könnten. Denn die Objektkredite könnten auch Vorhaben umfassen, die nicht ausdrücklich in der Klimastrategie genannt seien, was unzulässig sei. Schliesslich hätten sich die Stimminformationen nur auf den Rahmenkredit beschränkt, nicht jedoch auf die Klimastrategie. Was die Klimastrategie der Gemeinde angehe, so bestünden weder bundesrechtliche noch kantonalrechtliche Rechtsgrundlagen für das von der Gemeinde vorgegebene Netto-Null-Ziel 2040 bzw. 2035. Der Gemeinderat habe bewusst falsche Angaben dazu gemacht und den Stimmbürger so im Glauben gelassen, dass diese Netto-Null-Ziele auf Gemeindeebene gesetzlich vorgegeben seien.

3.

3.1

Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 1 und 2 BV). Geschützt wird namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn gewährleisten die staatlichen Organe gemäss § 6 Abs. 1 GPR, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern (lit. a) und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (lit. b).

3.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen). Diesem Erfordernis genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen darin wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe für diese sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit aber, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken oder für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen (BGE 139 I 2 E. 6.2, 138 I 61 E. 6.2; zum Ganzen auch VGr, 22. Juli 2021, VB.2021.00382, E. 4.2).

Gemäss § 64a in Verbindung mit § 64 Abs. 1 lit. a GPR ist in diesem Sinn in einer Versammlungsgemeinde zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder Abstimmungsbüchlein genannt) zu verfassen, in dem die Vorlage erläutert wird und die wesentlichen Vor- und Nachteile der Vorlage (lit. a), die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission (lit. b) und die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung (lit. c) genannt werden. Auch gemäss § 19 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) ist der Gemeinderat im Hinblick auf die Gemeindeversammlung gehalten, einen Beleuchtenden Bericht zu verfassen, welcher in der gebotenen Kürze über alle für die Entscheidung wesentlichen Gesichtspunkte informiert, sachlich abgefasst und gut verständlich ist (Alain Griffel, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich etc. 2025 [Kommentar GG], § 19 GG N. 7 ff.).

4.

4.1

Dem Beleuchtenden Bericht ist zu entnehmen, dass der Gemeinderat den Stimmberechtigten mit der Abstimmungsvorlage vom 18. Mai 2025 unter dem Titel "Klimastrategie 2040 und Rahmenkredit zur Umsetzung der Massnahmen Phase 1" beantragte, 1) der Klimastrategie 2040 zuzustimmen, 2) den Rahmenkredit zur Umsetzung der Massnahmen in der Phase 1 (2025–2028) über Fr. 1'200'000.- inkl. MWST zu bewilligen und 3) den Gemeinderat mit dem Vollzug zu beauftragen. Wie der Beleuchtende Bericht ausführt, wurde die Klimastrategie 2040 des Gemeinderats im Mitwirkungsverfahren mit der Bevölkerung von Männedorf erarbeitet. Der Beleuchtende Bericht nimmt Bezug auf diese Dokumente und erläutert die gemäss Klimastrategie 2040 gesetzten Klimaziele (Netto-Null auf gesamtem Gemeindegebiet bis im Jahr 2040 und Netto-Null in der Gemeindeverwaltung und den Schulen von Männedorf bis im Jahr 2035), die mit 46 Massnahmen zur Verminderung von Treibhausgasen erreicht werden sollen. Die einzelnen Massnahmen werden im Beleuchtenden Bericht in einer Massnahmenliste nach Themenbereichen (z. B. "Wärme" "Mobilität" oder "Gemeindeverwaltung") und Stossrichtungen (z. B. "Erneuerbare Wärmenetze aufbauen" oder "Attraktivität des öffentlichen Verkehrs stärken") geordnet und für jede Massnahme die anfallenden Kosten geschätzt. Der Beleuchtende Bericht führt schliesslich aus, dass im Sinn einer Priorisierung in einer ersten (Umsetzungs-)Phase (2025–2028) 34 Massnahmen angegangen werden sollen, für deren Umsetzung Ausgaben von voraussichtlich Fr. 1'200'000.- anfallen, weshalb ein Rahmenkredit in dieser Höhe beantragt wird.

4.2

Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden, wenn er rügt, es sei für die Stimmberechtigten nicht erkennbar gewesen, worüber sie zu entscheiden hätten. Wie gesehen (vgl. E. 4.1), legt der Beleuchtende Bericht gleich zu Beginn unter "Antrag" dar, dass die Abstimmungsvorlage die Bewilligung eines Rahmenkredits in Höhe von Fr. 1'200'000.- umfasst, der zur Umsetzung von bestimmten (im Anhang des Beleuchtenden Berichts näher umschriebenen) Massnahmen verwendet wird, die im Rahmen einer ersten Phase der Klimastrategie 2040 geeignet erschienen. Der Gegenstand der Abstimmung ist im Beleuchtenden Bericht deutlich abgesteckt und die Information der Stimmberechtigten ist nicht zu beanstanden. Die Kostentransparenz ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gegeben. Der Gemeinderat wies im Beleuchtenden Bericht mit der gebotenen Sachlichkeit darauf hin und erläuterte in einem separaten Abschnitt "Wieso ein Rahmenkredit?" in verständlicher Weise, weshalb ein Rahmenkredit beantragt wird und um was für ein finanzrechtliches Instrument es sich dabei handelt. Der Beleuchtende Bericht führt dazu folgendes aus: "Der Rahmenkredit ist ein Verpflichtungskredit für ein Programm. Dieses umfasst mehrere Vorhaben mit dem gleichen konkreten Zweck. Diese Gleichartigkeit des Zwecks erlaubt es, mehrere Vorhaben in einem umfassenden Kreditbeschluss zu genehmigen". Weiter wird erläutert, dass der Rahmenkredit eine Kompetenzdelegation (an den Gemeinderat) darstellt, der damit im Wesentlichen die Kompetenz erhält, die Aufteilung in einzelne Objektkredite selbst vorzunehmen, das heisst ohne vorgängiges Beschlussverfahren durch die Stimmberechtigten. Der Beleuchtende Bericht enthält dazu folgende Erläuterungen: "Der Rahmenkredit stellt eine Kompetenzdelegation dar. […] Das Gemeindeorgan der tieferen Hierarchiestufe kann dann einzelne Vorhaben innerhalb des Programms als Objektkredit beschliessen, obwohl es dessen Ausgabenkompetenz übersteigt. Im Sinne einer rascheren Umsetzung der konkreten Einzelvorhaben kann es sinnvoll sein, die Kompetenz zur Aufteilung des Rahmenkredits dem Gemeindevorstand (Gemeinderat) zu übertragen. Damit können die Beschlussverfahren einzelner Objektkredite durch die Stimmberechtigten an der Urne oder der Gemeindeversammlung vermieden werden." Anhand dieser Informationen wurde den Stimmberechtigten somit verständlich erklärt, dass sie im Wesentlichen über die Bewilligung eines Rahmenkredits in Höhe von Fr. 1'200'000.- abstimmten, der für die Erreichung der in der Klimastrategie 2040 formulierten Klimaziele eingesetzt würde in Form von konkret beschriebenen (Einzel-)Massnahmen für die Phase 1 über den Zeitraum vom 2025–2028. Gleichzeitig wurde hinreichend klar erläutert, dass dem Gemeinderat damit die Kompetenz eingeräumt werde, diesen Ausgabenbetrag in Objektkredite aufzuteilen und für Einzelvorhaben bzw. für die Umsetzung der beschriebenen (Einzel-)Massnahmen zu verwenden. Diese Informationen, gemeinsam mit den übrigen Ausführungen im Beleuchtenden Bericht, enthalten die wesentlichen Elemente, die im Kontext der fraglichen Abstimmungsvorlage für eine freie Meinungsbildung und eine unverfälschte Stimmabgabe erforderlich sind.

Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang, es fehlten im Beleuchtenden Bericht jegliche Informationen zu den Kosten für die beschriebenen Massnahmen und es gebe weder Angaben zu den erwarteten Wirkungen dieser Ausgaben noch darüber, welche Massnahmen konkret umgesetzt würden. Der Gemeinderat könne Objektkredite zudem auch für Vorhaben verwenden, die nicht ausdrücklich in der Klimastrategie genannt und unabhängig von den aufgelisteten Massnahmen seien. Diese Rügen sind unbegründet. Ein Rahmenkredit ist eine Form des Verpflichtungskredits im Sinn von § 106 Abs. 1 GG. Dieser ist stets zweckgebunden, das heisst der bewilligte Kredit darf nur für den bewilligten Zweck verwendet werden (Markus Rüssli, Kommentar GG, § 106 N. 2). Für die Stimmberechtigten war anhand des Beleuchtenden Berichts wie dargelegt ersichtlich, für welchen Zweck resp. für welches "Programm" der Rahmenkredit verwendet werden soll (Erreichung der Klimaziele der Klimastrategie 2040 bzw. Phase 1). Die vorgesehenen Massnahmen bewegen sich sodann im Rahmen der vorgesehenen Zweckbestimmung und waren den Stimmberechtigten bekannt. Es ist nicht erforderlich, dass der Gemeinderat die vorgesehenen Objektkredite bzw. Massnahmen bereits im Zeitpunkt des Beschlusses über den Rahmenkredit verbindlich in allen Details definiert und konkret beziffert. Entscheidend ist, dass er den bewilligten Rahmenkredit nur für den beschriebenen Zweck verwendet, wobei er an die vorgesehenen Massnahmen gebunden ist. Wie die Vorinstanz diesbezüglich zutreffend ausführt, verbleibt dem Gemeinderat mit Blick auf die rechtliche Natur des Verpflichtungskredits im Hinblick auf die einzelnen Massnahmen bzw. Objektkredite ein gewisser Spielraum. Dies kann namentlich den genauen Zeitpunkt der Umsetzung der einzelnen Massnahmen betreffen. Auf diese Umstände hat der Gemeinderat im Beleuchtenden Bericht im Zusammenhang mit der Delegation der Ausgabenbewilligungskompetenz denn auch hingewiesen, indem er Folgendes ausführte: "[…] Damit verbunden ist jedoch, dass dem Gemeinderat relativ grosse Entscheidungsmacht eingeräumt wird. Deshalb muss im Rahmenkredit die Delegation klar umschrieben und der Gestaltungsspielraum für die einzelnen Vorhaben überschaubar sein." Daher ist der geltend gemachte Verstoss gegen den Grundsatz der Einheit der Materie nicht gegeben.

Ausserdem enthält der Beleuchtende Bericht entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch keine irreführenden und falschen Informationen hinsichtlich der Höhe der Ausgaben. Den Stimmberechtigten wird hinreichend klar dargelegt, dass ein Rahmenkredit in Höhe von Fr. 1'200'000.- bewilligt werden soll, der für die Umsetzung der Massnahmen über die nächsten 4 Jahre eingesetzt wird, und dass der Gemeinderat beabsichtigt, in einer zweiten Umsetzungsphase für den Zeitraum 2029–2032 den Stimmberechtigten einen neuen Rahmenkredit vorzulegen. Ohnehin ist einem Rahmenkredit bzw. Verpflichtungskredit inhärent, dass die Kosten für die vorgesehenen Massnahmen resp. die einzugehenden Verpflichtungen den (Maximal-)Betrag des Rahmenkredits nicht übersteigen dürfen (vgl. Markus Rüssli, Kommentar GG, § 106 N. 3). Der Gemeinderat ist insofern an die bewilligte Höhe des Rahmenkredits gebunden. Den Stimmberechtigten wird im Beleuchtenden Bericht diesbezüglich kein irreführender Eindruck vermittelt. Ebenso überzeugt die beschwerdeführerische Auffassung nicht, wonach der Gemeinderat im Beleuchtenden Bericht die erwarteten Gesamtkosten der Klimastrategie 2040 hätte aufführen müssen. Eine Etappierung der Ausgaben bzw. der Kosten (in einzelne Phasen) zur Umsetzung der vorgesehenen Massnahmen ist erlaubt und sinnvoll.

Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, der Gemeinderat habe im Beleuchtenden Bericht falsche Angaben zu den rechtlichen Grundlagen der Klimastrategie gemacht und damit den falschen Eindruck erweckt, die gesetzten Klimaziele seien gesetzlich vorgegeben und es herrsche eine Dringlichkeit zur Erreichung des Netto-Null-Ziels bis 2040 bzw. 2035. Soweit er damit die Vereinbarkeit der Klimaziele bzw. der Klimastrategie mit übergeordnetem Recht und damit die Rechtmässigkeit der Abstimmungsvorlage rügt, liegt ein unzulässiger Beschwerdegrund vor, da im Rahmen eines Rechtsmittels in Stimmrechtssachen nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und Wahlrechts gerügt werden können (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 64 [mit Hinweis]). Der Stimmrechtsrekurs dient nicht dazu, geltend zu machen, ein Rechtsakt sei inhaltlich nicht rechtmässig oder verletze allgemein höherrangiges Recht (Hansjörg Seiler, in: ders. et al., Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 109; vgl. auch Bosshart/Bertschi, § 19 N. 65; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 112). Im Beleuchtenden Bericht wird im Wesentlichen auf das kantonale Energiegesetz verwiesen und erwähnt, dass der Regierungsrat das ambitionierte Netto-Null-Ziel bis 2040 verfolge. Gleichzeitig wird ausgeführt, dass der Gemeinderat mit der Klimastrategie 2040 "ebenfalls ihren Beitrag zum Klimaschutz leisten" möchte und sich mit ihren eigenen Klimazielen "am Klimaziel des Kantons Zürich" orientiere. Inwiefern darin eine Irreführung der Stimmberechtigten hinsichtlich der (rechtlichen) Grundlagen der mit der Klimastrategie 2024 gesetzten Klimaziele liegen soll, ist nicht ersichtlich.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

6.1

In Stimmrechtssachen werden nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG keine Gerichtskosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos. Dies ist vorliegend nicht der Fall, weshalb die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

6.2

Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegner ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00569, E. 7.2 mit Hinweisen; vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).