Sanierung Gschwaderstrasse, 3. Etappe / Bahnübergang SBB bis Loren-Allee / Kreditbewilligung und Arbeitsvergaben

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend einen Stimmrechtsrekurs gegen einen Ausgabenbeschluss eines Gemeindevorstands nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Als vom Rekursentscheid betroffene Gemeindebehörde ist der Beschwerdeführer gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Streitgegenstand bildet im Wesentlichen die Frage, ob der Teilbetrag des Kredits, der für den Erwerb von Grund und Rechten für die Sanierung und Erweiterung der Gschwaderstrasse bewilligt wurde, als gebundene oder ungebundene Ausgabe zu qualifizieren ist. Die Höhe dieses Teilbetrags ist total Fr. 270'000.-. Ebenfalls im Streit liegt die Frage, ob der Teilbetrag des Kredits für die Erstellung des überbreiten Trottoirs und der zu pflanzenden Baumreihe in der Höhe von Fr. 186'000.- als gebundene oder ungebundene Ausgabe zu qualifizieren ist.

2.2

Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder der zuständigen Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017,1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 6a).

2.3

Im Bereich des Strassenbaus ist dabei zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Praxis Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden Strassennetzes und dessen Anpassung an neue technische Erfordernisse grundsätzlich als gebunden betrachtet werden. Demgegenüber erscheinen Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue Ausgabe, ergeben sich doch dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE 105 Ia 80 E. 7a; 103 Ia 284 E. 5; 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai 2008,1C_183/2008, E. 5.1.3 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. Rüssli, § 103 GG N. 17, 24a).

Generell sind bei der Beurteilung der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen. Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend vorgegeben ist, das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 3. März 2010,1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen).

3.

3.1

Der Stadtrat Uster teilte in seinem Beschluss vom 25. Oktober 2022 die Kosten für den Erwerb von Grund und Rechten von total Fr. 270'000.- in Fr. 170'000.- gebundene und Fr. 100'000.- ungebundene Kosten ein. Weiter wies er Fr. 186'000.- für die Erstellung des überbreiten westlichen Trottoirs und die Pflanzung der Baumreihe als ungebundene Kosten aus.

3.2

Die Vorinstanz hält in ihrem Beschluss vom 3. Februar 2026 fest, der Stadtrat zeige nicht auf, inwiefern er durch übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheid, durch Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane oder durch einen früheren Beschluss zur Verbreiterung der Strasse sowie zur Erstellung der Baumreihe und der neuen Beleuchtung verpflichtet sei, womit die diesbezüglichen Kosten gesamthaft als neue Ausgaben zu qualifizieren seien. In der Folge seien auch die Kosten für den Erwerb von Grund und Rechten als neue Ausgaben zu bezeichnen, da der Grunderwerb primär der Erweiterung der Strasse und der Erstellung des neuen Trottoirs diene. Somit seien die Kosten für den Erwerb von Grund und Rechten von total Fr. 270'000.- und die vom Stadtrat als ungebunden ausgewiesenen Kosten von total Fr. 186'000.- (Fr. 89'000.- Bauarbeiten, Fr. 48'000.- Nebenarbeiten und Fr. 49'000.- technische Arbeiten) insgesamt als ungebunden zu qualifizieren. Der resultierende Gesamtbetrag von Fr. 456'000.- liege über dem gemäss Art. 35 Abs. 2 Ziff. 3 der Gemeindeordnung der Stadt Uster vom 28. November 2021 [GO] im Zuständigkeitsbereich des Stadtrats liegenden Schwellenwert von Fr. 300'000.-. Der Kredit sei deshalb dem Gemeinderat vorzulegen.

3.3

Der Stadtrat hält dagegen, dass ihm kein Entscheidungsspielraum bezüglich der Verbreiterung der Strasse und der Erstellung des westseitigen Trottoirs zukomme, womit ein Teilbetrag der Kosten für den Erwerb von Grund und Rechten in der Höhe von Fr. 170'000.- gebundene Kosten seien. Der andere Teilbetrag von Fr. 100'000.- sei durch die Überbreite des westseitigen Trottoirs (3,25 anstatt 2 m) bedingt, weshalb er als ungebunden ausgewiesen worden sei. Die Kosten von Fr. 186'000.- für die Erstellung und Bepflanzung der Baumgruben sowie Arbeiten im Zusammenhang mit der Überbreite des westseitigen Trottoirs seien ebenfalls als ungebunden ausgewiesen worden. Damit belaufe sich der Totalbetrag der ungebundenen Ausgaben auf Fr. 286'000.- und liege innerhalb der Finanzkompetenz des Stadtrats.

4.

4.1

Gemäss § 25 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Gemäss dem vom Regierungsrat am 15. Januar 1986 genehmigten kommunalem Gesamtplan handelt es sich bei der hier interessierenden Gschwaderstrasse um eine Sammelstrasse; für deren Unterhalt oder Ausbau ist die Stadt Uster zuständig (§ 6 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 StrG).

4.2

Für den Strassenbau gelten die Projektierungsgrundsätze gemäss § 14 StrG. Die Strassen sind entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung und unter Beachtung der Bau- und Verkehrstechnik, der Sicherheit und der Wirtschaftlichkeit zu projektieren; dabei gehen verkehrslenkende Massnahmen dem Bau neuer Verkehrsflächen vor (§ 14 Abs. 1 StrG). Sie sind mit sparsamer Landbeanspruchung und unter Beachtung des Umweltschutzes möglichst gut in die bauliche Umgebung und die Landschaft einzuordnen. Gemeinden können im geschlossenen Siedlungsgebiet auf Gemeindestrassen Begegnungszonen fördern (§ 14 Abs. 2 StrG). Die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs sind prioritär, diejenigen der Personen, die zu Fuss gehen oder Rad fahren, angemessen zu berücksichtigen (§ 14 Abs. 3 StrG). Die Strasseninfrastruktur ist so zu gestalten, dass sie für Menschen mit Behinderung zugänglich und benutzbar ist (§ 14 Abs. 4 StrG).

4.3

Bei der Festlegung des genauen Zeitpunkts einer bestimmten Sanierungsmassnahme ist der zuständigen Behörde ein gewisser Handlungsspielraum zuzugestehen (vgl. Rüssli, § 103 GG N. 25).

4.4

4.4.1

Die Gschwaderstrasse als Sammelstrasse soll für alle Verkehrsteilnehmer verkehrssicher sein (vgl. § 14 StrG; § 237 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [LS 700.1]). Die Norm 40 201 des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) legt die nötige Breite für die verschiedenen Verkehrsteilnehmer sowie die nötigen Zuschläge für deren Begegnung für Strassen fest. Die vorliegend projektierte Breite der Gschwaderstrasse mit ihrem erheblichen und zunehmenden Verkehrsaufkommen ist mit 6,25 m auf das Notwendigste beschränkt (vgl. den Entscheid des Baurekursgerichts zum vorliegenden Strassenprojekt in BRGE III Nr. 0031/2025 vom 5. März 2026, E. 5.3 f.). Dem Stadtrat verbleibt damit kein Spielraum, um eine schmalere Strasse vorzusehen.

4.4.2

Der vom Regierungsrat genehmigte kommunale Gesamtplan sieht als hauptsächliche bauliche Massnahme die Erstellung eines westseitigen Trottoirs auf dem hier interessierenden Abschnitt der Gschwaderstrasse vor. Auch insofern verbleibt dem Stadtrat kein wesentlicher Spielraum.

4.4.3

Zusammengefasst ist festzustellen, dass dem Stadtrat als zuständiger Behörde kein erheblicher Entscheidungsspielraum verbleibt in Bezug auf die Verbreiterung der Fahrbahnen und die Erstellung eines zusätzlichen, westseitigen Trottoirs. Damit erweist sich der diesbezüglich notwendige Teilbetrag von Fr. 170'000.- für den Erwerb von Grund und Rechten als gebundene Ausgabe.

4.4.4

Ebenfalls als gebunden zu qualifizieren sind überdies die Kosten für die Erstellung der Strassenbeleuchtung (BGr, 23. Mai 2008,1C_183/2008, E. 5.1.4 mit Hinweis auf BGE 118 Ia 184 E. 2a).

4.5

Bezüglich der Überbreite des Trottoirs und der Erstellung einer Baumreihe ist festzustellen, dass die Bepflanzung (mit Bäumen) zur Strasse gehört, da sie dem Schutz der Umgebung dient (vgl. § 3 lit. h StrG; vgl. auch VGr, 22. August 2013, VB.2013.00148, E. 5.3 und 16. Januar 2013, VB.2011.00772, E. 5.2).

Die Norm VSS 640 070 sieht in Räumen von nachbarschaftlicher Bedeutung für ein Trottoir eine lichte Breite von 2 m und bei Bepflanzung als Abgrenzung zur Fahrbahn zusätzlich einen Umfeldzuschlag von mindestens 1,5 m vor, was einer totalen Breite von 3,5 m gegenüber den projektierten 3,25 m im vorliegenden Kreditbeschluss entspricht (vgl. den Entscheid des Baurekursgerichts zum vorliegenden Strassenprojekt in BRGE III Nr. 0031/2025 vom 5. März 2026, E. 5.5).

Ob daraus bereits eine erhebliche Einschränkung des Handlungsspielraums des Stadtrats bezüglich der Erstellung der Baumreihe und der damit zusammenhängenden Überbreite des Trottoirs (3,25 m anstatt 2 m) resultiert, kann vorliegend offenbleiben. Der Stadtrat qualifiziert die Kosten für die Baumreihe und das überbreite Trottoir von Fr. 186'000.- für die baulichen Massnahmen und Fr. 100'000.- für den Erwerb von Grund und Rechten als ungebundene (neue) Ausgaben. Mit einem Totalbetrag von Fr. 286'000.- kommen diese innerhalb seiner Finanzkompetenz von Fr. 300'000.- zu liegen (vgl. Art. 35 Abs. 2 Ziff. 3 GO).

Entscheidend ist vorliegend überdies, dass dem Anteil der Baumreihe und des überbreiten Trottoirs innerhalb des Gesamtkredits nur untergeordnete Bedeutung zukommt, weshalb auch nicht abschliessend geklärt werden muss, welcher Anteil dieser nur unscharf vom Gesamtprojekt abtrennbaren Kosten von insgesamt Fr. 286'000.- tatsächlich auf die ungebundenen Kosten entfällt (vgl. VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 5.5). Damit kann auch offenbleiben, welcher exakte Betrag für den auf die Überbreite des Trottoirs entfallenden Boden – insbesondere auch der vom Beschwerdegegner nicht freiwillig veräusserte Anteil von rund 104 m² – schliesslich zu entrichten ist.

5.

Zusammenfassend fallen die Ausgaben gemäss Kreditbeschluss des Beschwerdeführers vom 25. Oktober 2022 in dessen Finanzkompetenz und ist dieser Beschluss zu bestätigen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der Rekursentscheid der Vorinstanz aufzuheben, soweit dieser den Beschluss des Beschwerdeführers vom 25. Oktober 2022 aufhob.

6.

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtskasse zu nehmen sind. Parteientschädigungen wurden nicht beantragt.