Jahresbericht 2007 der GPK und der GPDel

Hess Hans · Mit-M · Ständerat · Obwalden · Freisinnig-demokratische Fraktion

Mit dem Jahresbericht 2007 gewähren Ihnen die Geschäftsprüfungskommissionen und die Geschäftsprüfungsdelegation einen vertieften Einblick in ihre Tätigkeiten. Gleichzeitig legen sie Ihnen Rechenschaft über das vergangene Jahr ab. Die GPK veröffentlichten 2007 acht Berichte, für welche die Parlamentarische Verwaltungskontrolle mit fünf Evaluationen beauftragt worden war. Die Berichte betrafen beispielsweise die Datenübermittlung im Rahmen von Swift, die Visa-Erteilung in schweizerischen Vertretungen im Ausland sowie das Immobilienmanagement des Bundes. Die Delegation veröffentlichte ihre Schlussfolgerungen über die Affäre betreffend den Informanten im Genfer Islamzentrum, Claude Covassi, sowie den Bericht über das Satellitenaufklärungssystem Onyx.

Der über hundert Seiten dicke Jahresbericht der GPK und der Delegation bietet einen Überblick über das weite Tätigkeitsfeld der parlamentarischen Oberaufsicht, in dem auch Untersuchungsgegenstände behandelt werden, zu denen kein eigener Bericht veröffentlicht wurde. Die Bandbreite der von den GPK und ihrer Delegation im Jahre 2007 behandelten Themen und Fragestellungen umfasst die verschiedensten Politikbereiche wie soziale Sicherheit, internationale Beziehungen, Justizwesen sowie Staatsschutz und Nachrichtendienste. Ein grosser Teil der Arbeiten wird von unseren Subkommissionen und der Geschäftsprüfungsdelegation geleistet.

Nach meinen einleitenden Worten wird Herr Briner über eine Untersuchung bei der Deza sowie über die Überprüfung des Geschäftsberichtes des Bundesrates berichten. Herr Kuprecht wird über die Qualitätssicherung im Krankenversicherungsgesetz sowie über die Sicherheit in der Zivilluftfahrt sprechen; und Herr Janiak wird Sie über die Tätigkeiten der Geschäftsprüfungsdelegation informieren.

Zusätzlich zu den zahlreichen Untersuchungen prüften die Kommissionen 25 Geschäfts- und Tätigkeitsberichte, führten sieben Besuche bei Dienststellen des Bundes durch und behandelten 23 Aufsichtseingaben. Zudem wandten die GPK im Berichtsjahr erstmals das neugeschaffene Instrument des Geschäftsprüfungsaudits an. Der Nutzen des von den GPK im Jahre 2006 beschlossenen Aufsichtsinstruments wurde im Rahmen eines Audits beim Bundesamt für Sport geprüft und für positiv befunden.

Das breite Untersuchungsfeld der Oberaufsicht zwingt uns, Prioritäten zu setzen. Besonderes Augenmerk legen wir deshalb auf die Geschäftsführung durch die Regierung. So zeigten beispielsweise die Gespräche über die Verwaltungsreform zwischen den GPK und dem bundesrätlichen Ausschuss, dass die von der Regierung beschlossenen Reformen trotz der guten Ergebnisse bei mehreren Projekten nicht den ursprünglichen Forderungen des Parlamentes entsprechen.

Ein interessantes und grosses Geschäft, das die GPK im vergangenen Jahr beschäftigte, war die Auslagerung von Bundesaufgaben. Der Corporate-Governance-Bericht wurde anlässlich des gemeinsamen Seminars der GPK des National- und Ständerates erstmals vorgestellt. Der Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartementes und verschiedene Experten legten der Kommission ihre Meinung zu diesem Bericht dar. Nach Anhörungen von Staatsrechtsprofessoren und mehreren Diskussionsrunden wurden im November durch die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates die 28 vorgeschlagenen Leitsätze zur Corporate Governance verabschiedet und zusätzlich neue hinzugefügt. Nun warten wir gespannt auf den Bericht des Bundesrates, den die GPK-NR und der Nationalrat mit verschiedenen Postulaten einforderten, und schliesslich auf die Umsetzung und Auswirkungen der Leitsätze auf die Praxis. Das Ziel der Arbeit der beiden GPK ist bei ihren Untersuchungen immer, mit der untersuchten Behörde oder dem Bundesrat in einen konstruktiven Dialog zu treten.

An dieser Stelle würdige ich im Namen der beiden GPK die ausgezeichnete Arbeit, die der Bundesrat, die Bundesverwaltung und die eidgenössischen Gerichte im vergangenen Jahr wiederum geleistet haben. Abschliessend danke ich den Subkommissionspräsidentinnen und -präsidenten, meinen Kolleginnen und Kollegen der GPK sowie den Mitarbeitern der Sekretariate und der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle für ihren grossen Einsatz im vergangenen Jahr.

Im Namen der einstimmigen Kommission beantrage ich Ihnen, vom Bericht über die Tätigkeit der GPK und der Geschäftsprüfungsdelegation im Jahr 2007 Kenntnis zu nehmen.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Als Präsident der Subkommission EDI/UVEK unserer GPK nehme ich in den nachfolgenden Ausführungen zu folgenden beiden Themen Stellung: erstens zur Rolle des Bundes bei der Qualitätssicherung nach KVG und zweitens einmal mehr zur Sicherheit in der Zivilluftfahrt, insbesondere zur Situation bei Skyguide.

Zum ersten Thema, der Rolle des Bundes bei der Qualitätssicherung nach KVG: Das KVG wurde nach erfolgreicher Abstimmung im Jahre 1996, also vor zwölf Jahren, in Kraft gesetzt. Eines der Hauptziele dieses Gesetzes bestand darin, in unserem Land eine qualitativ hochstehende medizinische Versorgung sicherzustellen. Zuständig für die Umsetzung der medizinischen Qualitätssicherung sind gemäss der Verordnung zum KVG primär die Leistungserbringer und die Versicherer. Der Bund jedoch hat weitreichende Kompetenzen bezüglich Aufsicht, Monitoring und Führung des Umsetzungsprozesses.

Gestützt auf diverse Medienberichte und aktuelle Vorkommnisse bezüglich hoher Infektionsraten in Spitälern hat sich unsere GPK auf Antrag der Subkommission entschieden, die Qualitätsproblematik etwas genauer zu betrachten und auch verschiedentlich geäusserter Kritik aus politischen und fachlichen Kreisen nachzugehen. Dabei wurde die Parlamentarische Verwaltungskontrolle damit beauftragt, vor allem die Rolle des Bundes, die ihm bei der Qualitätssicherung gemäss KVG zukommt, zu untersuchen und allfällige Mängel und Lücken aufzuzeigen. Die Evaluation umfasste einerseits die Analyse des rechtlich normativen Rahmens der Qualitätssicherung und andererseits die Prüfung der Zweckmässigkeit, der Aufgabenwahrnehmung und der Nutzung des möglichen Handlungsspielraums durch den Bund.

Die Evaluation zeigte im rechtlich normativen Bereich sowohl konzeptionelle Stärken als auch Schwächen auf. Die Kompetenzverteilung kann als zweckmässig bewertet werden, weil mit der Delegation der Qualitätsnormenumsetzung an die Tarifpartner die Vollzugskompetenz für die Qualitätssicherung direkt an die Akteure übertragen worden ist. Sie haben das entsprechende Know-how und besitzen grundsätzlich die Tarifautonomie. Damit bleibt auch die Trennung der Aufsichts- und der Regierungskompetenz, die aufseiten des Bundes liegt, von der Vollzugskompetenz der Akteure und Tarifpartner gewahrt.

Lücken in der Konzeption wurden insofern geortet, als der Bund seine ihm zur Verfügung stehenden Sanktionsinstrumente zu wenig eingesetzt hat und das KVG zu wenig Anreize für die Verbesserung der Qualitätssicherung bietet. Das führt unter anderem dazu, dass die Akteure des gesamten Systems die ihnen durch das KVG eigentlich zugedachte Qualitätssicherungsrolle nicht genügend wahrgenommen haben. So fehlen zum Beispiel positive Anreize für die Leistungserbringer zur Belohnung von wirkungsvollen Qualitätssicherungsmassnahmen und Engagements. Fehlende Qualität wird nicht sanktioniert. Qualitätssicherungsverträge bzw. Tarifverträge sind zu schwache Instrumente und sagen wenig über die Umsetzung und Wirkung aus. Die Sanktionsmöglichkeiten gemäss KVG sind aber wenig wirksam, da die Qualitätssicherungsverträge keiner behördlichen Aufsicht unterstellt sind, der Bund keine Möglichkeit hat, direkt Sanktionsmassnahmen bei Nichteinhalten der Qualitätsverträge zu treffen, und da der Bund bezüglich ungenügender Ressourcenausstattung der Qualitätssicherung eingeschränkt ist. Was die Wahrnehmung der Aufsichts- und Regulierungskompetenz anbetrifft, darf festgehalten werden, dass alle zuständigen Stufen des Bundes im Rahmen der Qualitätssicherung nach KVG ihren Handlungs- und Kompetenzspielraum zu wenig genutzt haben.

Der umfassende Bericht wurde vom EDI im Rahmen einer ersten mündlichen Besprechung in positiver Würdigung entgegengenommen. Die schriftliche Stellungnahme erfolgt bis Ende August. Die im Bericht aufgestellten 15 Thesen sollen dabei als Grundlage zur weiteren Verbesserung des Qualitätsmanagements dienen. Der Bericht wurde zur erweiterten Nutzung auch den kantonalen Gesundheitsdirektoren zur Kenntnisnahme zugestellt und ist so konzipiert, dass er sich thematisch mit zusätzlichen Themenmodulen aufbauen und ergänzen lässt.

Zur Sicherheit in der Zivilluftfahrt, insbesondere zur Situation bei Skyguide: Dieses Thema hat die Subkommission auch im vergangenen Jahr beschäftigt und zog sich wie ein roter Faden durch die gesamte letzte Legislatur. Generell kann festgehalten werden, dass sich die Sicherheit in der zivilen Luftfahrt auch im letzten Jahr durch die aktive Umsetzung von beschlossenen Massnahmen auf allen Stufen weiter verbessert hat. Die noch offenen Umsetzungspunkte des Nachaudits der niederländischen Luftfahrtaufsichtsbehörde werden konstruktiv entsprechenden Lösungen zugeführt. Das Bazl hat, insbesondere auch durch die bewilligte Aufstockung des Personals, weitere Fortschritte erzielt und ist auf positivem Kurs.

Ein besonderes Augenmerk hat die Subkommission unserer GPK im vergangenen Jahr den Problemen und den Entwicklungen bei Skyguide geschenkt. Die Dienststellenbesuche im neuen Air Navigation Service Center in Dübendorf wie auch in der Überwachungs- und Leitstelle in Genf haben uns einen vertieften Einblick in die Aufgaben und Problembereiche bei Skyguide gegeben. Dabei möchte ich festhalten, dass wir einen positiven Eindruck sowohl von der neuen Prioritätensetzung bezüglich der zahlreichen thematischen Schwerpunkte als auch von der neuen Dynamik in der Führung erhalten haben.

Die vorhandenen Probleme sind nicht nur vielfältig, sondern auch äusserst komplex, wenn man sie einer Lösung zuführen will. Als eines der grössten Probleme muss wohl nach wie vor der Mangel an Fluglotsen bezeichnet werden, ein Problem, das dringend einer Lösung bedarf. Skyguide hat ein besonderes Massnahmenpaket mit dem Ziel beschlossen, raschestmöglich markante Verbesserungen bei der Rekrutierung, der Trainingskapazität und der Trainingseffizienz herbeizuführen. Dazu sollen die Ausbildungskapazitäten in den kommenden Jahren verdoppelt und pro Jahr maximal vier Kurse mit je 20 Auszubildenden durchgeführt werden. Bei der Rekrutierung wird zudem eine neue Zusammenarbeit mit dem Studiengang Aviatik an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften angestrebt, um das Manko an Flugverkehrsleitern ausgleichen zu können.

Es muss an dieser Stelle ausdrücklich festgehalten werden, dass das Problem des Fluglotsenmangels nicht nur ein Problem von Skyguide, sondern von praktisch allen westeuropäischen Staaten sowie der USA ist, das insbesondere durch die massiv gestiegene und in der Zukunft noch weiter steigende Intensität und Dichte im Flugverkehr hervorgerufen wurde. Kommt hinzu, dass in der heutigen Gesellschaft die Übernahme einer derart hohen Verantwortung trotz ausgezeichneten Arbeitsbedingungen nicht in der prioritären Gunst junger Menschen bei der Berufsfindung ist.

Mit Befriedigung haben wir auch von der weiteren Steigerung der Prozesseffizienz Kenntnis genommen. Sie ist insofern von zentraler Bedeutung, als der zivile Flugverkehr, wie bereits erwähnt, in naher Zukunft noch massiv und fast etwas beängstigend zunehmen und sowohl Skyguide als auch andere Flugüberwachungsbehörden vor grosse Probleme stellen wird. Die Harmonisierung und Effizienzsteigerung der Arbeitsmethoden ist deshalb zwingend. Das moderne "Stripless"-System, das ausschliesslich auf elektronischer Basis arbeitet und einen Kapazitätsgewinn von 2 Prozent bringt, wird die Zukunft sein. Skyguide in Genf spielt hier, europaweit betrachtet, die Leaderrolle und ist heute Vorzeigeobjekt eines in diesem Bereich zukunftsgerichteten Arbeitsprozesses. Das Papierstreifensystem wird wohl auch in Dübendorf schon bald der Vergangenheit angehören, und man wird, nach weiteren positiven Erfahrungen in Genf, auf das neue System umsteigen. Die einheitliche Anwendung dieses neuen elektronischen Systems darf auch als wesentliches Element einer neuen, zukunftsgerichteten Firmenkultur bezeichnet werden, die dringend verbessert werden muss und welche zu einer stärkeren Annäherung der Mitarbeitenden an den beiden Standorten Genf und Zürich-Dübendorf führen wird.

Zu guter Letzt möchte ich noch darauf hinweisen, dass Skyguide wichtige Elemente für eine Teilnahme am Single European Sky eingeleitet und teilweise bereits umgesetzt hat. Die enge Zusammenarbeit mit dem Bazl zur Stärkung der Position von Skyguide in dieser zentralen Frage der künftigen europäischen Flugüberwachung ist gewährleistet.

Die Voraussetzungen sind gut, die SES-Zertifizierung ist erteilt, und die Vorreiterrolle hinsichtlich der Zusammenarbeit und Integration der zivilen und militärischen Flugsicherung ist - europaweit betrachtet - vorbildlich. Wir sind der Überzeugung, dass die Skyguide auch in Zukunft weitere Schritte zur Lösung der noch ausstehenden, nicht einfachen Aufgaben und Probleme machen wird. Die Zielstrebigkeit der verantwortlichen Führungsorgane sowohl auf strategischer als auch auf operativer Ebene ermuntert uns zu einer positiven Grundhaltung.

Abschliessend möchte ich bezüglich der Sicherheit der Luftfahrt noch festhalten, dass die spezielle Projektorganisation zum Projekt Safir, "Safety First", vonseiten des UVEK aufgelöst worden ist. Die Subkommission war jedoch der Ansicht, dass durch die Reduktion der Information seitens des Departementes auf den jährlichen Geschäftsbericht als Berichterstattungsmittel die Information ungenügend sei. Sie hat mit einem Schreiben vom 15. Februar 2007 dem Departementsvorsteher schriftlich mitgeteilt, dass sie auch nach dem siebten Standbericht die parlamentarische Oberaufsicht fortführen werde und dass sie weiterhin jährlich mit einem besonderen schriftlichen Bericht über den Stand der Entwicklungen und Forschritte in der Zivilluftfahrt und bezüglich deren Sicherheit informiert werden möchte. So weit meine Berichterstattung zu den Themen dieser Subkommission.

Briner Peter · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die GPK-SR hat bekanntlich einen Bericht zur Kohärenz und zur strategischen Führung der Deza erarbeitet. Es war ihr ein Anliegen, darin ein differenziertes Bild der Arbeit dieser Direktion zu zeichnen. Der Bericht enthält zwei Motionen und sechs Empfehlungen, die zum Ziel haben, die Transparenz der Tätigkeiten der Deza zu erhöhen, die Rolle des Bundesrates zu stärken und die Entwicklungszusammenarbeit geografisch und thematisch zu bündeln. Wir stützen uns dabei auf einen Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle und führten Gespräche mit der Vorsteherin des EDA, mit dem früheren Vorsteher des EVD und dem Direktor der Deza.

Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit ist die Hauptakteurin der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz. Mit einem Budget von 1,3 Milliarden Franken im Jahr 2005 verfügt sie über knapp zwei Drittel des Budgets des EDA. Die Deza ist in drei Bereichen der internationalen Zusammenarbeit tätig: in der bilateralen bzw. multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, in der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und in der humanitären Hilfe. Für die humanitäre Hilfe ist die Deza allein zuständig, während die Entwicklungszusammenarbeit und die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas gemeinsam mit dem Seco umgesetzt werden.

Die Qualität der internationalen Zusammenarbeit geniesst generell grosse Anerkennung. In den letzten Jahren wurden jedoch der thematische und der geografische Umfang und die fehlende strategische Ausrichtung der Deza-Aktivitäten von verschiedenen Kreisen kritisiert. Deshalb beschloss die GPK, eine Untersuchung über die Kohärenz und die strategische Führung der Tätigkeiten der Deza durchzuführen. Die GPK kann nach Abschluss ihrer Untersuchung die Kritik, wonach die Tätigkeiten der Deza den von Bundesrat und Parlament festgelegten Zielsetzungen und Prioritäten nicht entsprächen, zurückweisen. Die Deza ist zwar in einer Vielzahl von Sektoren und Regionen tätig; dies entspricht ihrem Auftrag. Die Kooperationsstrategien, die Projekte vor Ort und die Strategie 2010 der Deza stimmen materiell grundsätzlich mit den Botschaften des Bundesrates überein.

Nach Auffassung der GPK gehen die Probleme nicht auf die fehlende Kohärenz der Deza-Tätigkeiten mit den politischen Vorgaben, sondern auf einige Lücken der strategischen Führung und auf die mangelhafte thematische und geografische Fokussierung der Entwicklungszusammenarbeit zurück. So fehlt der Deza in den Augen der GPK eine thematische Spezialisierung. Ihre Projekte beziehen sich auf 42 verschiedene Sektoren, wobei sämtliche mit relativ bescheidenen Beträgen alimentiert sind. Die von der Botschaft zur Entwicklungszusammenarbeit vorgesehene Fokussierung auf zwei bis vier Themen pro Region wird nicht strikt eingehalten.

Zudem ist die Liste der Schwerpunktländer der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit verglichen mit dem Umfang der bilateralen Programme sehr umfangreich. Nach Dafürhalten der Kommission verursacht die starke geografische und thematische Streuung der Hilfe hohe Transaktionskosten und beeinträchtigt die Kohärenz und Effektivität. Die GPK ersuchte deshalb den Bundesrat, die Interventionen der Deza und des Seco auf jene Bereiche bzw. Regionen zu konzentrieren, in denen die Schweiz komparative Vorteile besitzt. Ausserdem seien die Finanzmittel gezielter auf die Prioritätsprogramme, besonders zugunsten der ärmsten Länder und der Länder Afrikas, auszurichten.

Hinsichtlich der internen Führung der Deza hält die GPK dafür, dass es mit einer Vereinfachung der strategischen Architektur und der Verbesserung der Effizienz der strategischen Referenzdokumente möglich wäre, die Aktivitäten transparenter und zielgerichteter zu gestalten, was höheren operationellen Nutzen brächte. Generell vertritt die GPK die Meinung, dass der Bundesrat die Gesetzesgrundlagen und alle strategischen Führungsinstrumente einer kritischen Prüfung unterziehen sollte. Die Führung der Deza müsste auf der Basis eines Systems strategischer Ziele neu definiert werden. Im Zusammenhang mit den Führungsinstrumenten des Bundesrates misst die GPK der Transparenz der Botschaften über die Rahmenkredite besondere Bedeutung zu. Die Kommission hat vom Bundesrat gefordert, genauer zu beschreiben, wie er die Mittel, die nicht den Schwerpunktländern oder den Sonderprogrammen zugewiesen werden, zu verwenden gedenkt. Es handelt sich um einen Grossteil der bilateralen Hilfe der Schweiz.

Die GPK untersuchte zudem die institutionelle Ausgestaltung der internationalen Zusammenarbeit, das heisst die Kompetenzverteilung zwischen der Deza und dem Seco. Die Kommission konnte feststellen, dass hier erhebliche Verbesserungen in der Koordination mit gutem Erfolg erzielt wurden. In der Entwicklungszusammenarbeit vor Ort werden die besten Resultate mit den jüngsten Programmen erzielt, deren Strategien von Anfang an koordiniert wurden. Das Synergiepotenzial ist allerdings noch nicht ausgeschöpft. Die Kommission hat davon abgesehen, die Unterstellung der gesamten internationalen Zusammenarbeit unter ein Departement zu empfehlen. Die Aufgaben der beiden Ämter ergänzen sich, sofern die gegenwärtigen Strukturen optimiert werden und die Steuerung durch den Bundesrat verstärkt wird.

Die GPK forderte deshalb den Bundesrat auf, die Kompetenzverteilung zu klären und wirkungsvolle Lösungen durchzusetzen. Daneben ersuchte die Kommission den Bundesrat, eine einheitliche Strategie für die Gesamtheit der internationalen Zusammenarbeit auszuarbeiten. Mit zwei Motionen wurde der Bundesrat beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen zu prüfen, welche der internationalen Zusammenarbeit und der humanitären Hilfe zugrunde liegen, und das Tätigkeitsportefeuille der Deza und des Seco im Hinblick auf die thematische und geografische Konzentration neu zu überprüfen.

Damit wir uns richtig verstehen: Die Deza leistet gute Arbeit. Auf der operationellen Ebene gibt es zahlreiche Führungs- und Kontrollinstrumente; gelegentlich könnte man sogar den Eindruck gewinnen, es werde fast übersteuert. Anders sieht es bei der Führung durch das Departement und den Bundesrat aus. Hier liegt nach unserem Bericht der Ansatz für eine verstärkte und kohärente strategische Führung.

Zentral mit dem Thema Führung verknüpft - wenn auch auf einem ganz anderen Gebiet - ist das Projekt "Geschäftsbericht des Bundesrates". Im Auftrag des bundesrätlichen Ausschusses Verwaltungsreform gelangte die Bundeskanzlei mit folgenden Vorschlägen an die GPK beider Räte: Abschaffung des Berichtes über die bundesrätlichen Jahresziele, entsprechend sollte dann der Geschäftsbericht Band I vereinfacht und gekürzt werden, und Abschaffung der departementalen Jahresziele und des Geschäftsberichtes Band II. Eine Arbeitsgruppe aus beiden GPK prüfte die Vorschläge des Ausschusses Verwaltungsreform unter Beizug der Bundeskanzlerin. Wir kamen zu folgendem Schluss: Die GPK unterstützen grundsätzlich die Stossrichtung des Querschnittprojekts 6 der Verwaltungsreform, welche die Vereinfachung von Verfahren, Abläufen und Dokumenten beinhaltet. Sowohl im Bereich der Jahresziele des Bundesrates, der Departemente und der Bundeskanzlei wie auch beim jährlichen Geschäftsbericht des Bundesrates sehen wir jedoch wenig Spielraum für Vereinfachungen. Dass der Bundesrat im Rahmen der Verwaltungsreform quasi als Erstes neben der Fusion einiger Bibliotheken just die primären Führungsmittel abschaffen wollte, war indessen jenseits unseres Verständnisses.

Der gesetzlich verankerte Geschäftsbericht des Bundesrates ist aus der Sicht der GPK ein zentrales Instrument sowohl zur Führung als auch zur Oberaufsicht. Diese Berichterstattung ist eine notwendige Rechenschaftsablage des Bundesrates und der Bundesverwaltung gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit und kann deshalb in ihrer Substanz nicht verringert werden. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den Parlamentsbeschluss vom 22. Juni 2007 zu Artikel 144 des Parlamentsgesetzes - er ist also noch kein Jahr alt. Dieser erweitert die Berichterstattungspflicht des Bundesrates explizit auf den Umsetzungsstand der Legislaturplanung, der generellen Lagebeurteilung und der Zielerreichungsindikatoren.

Sowohl die bundesrätlichen und die departementalen Jahresziele wie auch die Berichterstattung über deren Umsetzung sind für Parlament und GPK wichtig. Der Band I des Geschäftsberichtes wurde in den letzten Jahren laufend verbessert und hat dadurch an Aussagekraft gewonnen.

Für die Wahrnehmung der Oberaufsicht sind die Informationen des Bandes II von besonderer Bedeutung. Die beiden GPK haben sich in den letzten Jahren schon verschiedentlich zu einzelnen Zielsetzungen bzw. zu den Umsetzungsmassnahmen kritisch geäussert. Wir regen deshalb an, dass die Zielsetzungen des Bandes II kritisch hinterfragt und nur Ziele, die sich auf der strategisch-politischen Ebene befinden, berücksichtigt werden. Dabei sollte Band II vermehrt Aussagen über die bei der Umsetzung der Ziele erreichte Wirkung beinhalten.

Der Geschäftsbericht des Bundesrates muss um einen wichtigen Bereich ergänzt werden, nämlich um die Einheiten des zweiten, dritten und vierten Kreises. Dies soll, wichtig für Parlament und Oberaufsicht, stufengerecht und nach einheitlichen Kriterien erfolgen. Dabei ist der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates und seine Umsetzung zu berücksichtigen. Gewisse Geschäftsberichte der Einheiten aus diesen Kreisen - zum Beispiel jener der Swisscom oder jener der SBB - haben einen spezifischen Fokus, nämlich einen Fokus auf deren Aktionäre. Dieser Fokus orientiert sich nicht an der Perspektive der Oberaufsicht. Deshalb ist hier eine auf die Rolle und Verantwortung des Bundesrates ausgerichtete Berichterstattung notwendig.

Zusammenfassend lehnen wir also die eingangs erwähnten Vorschläge des bundesrätlichen Ausschusses in dieser Form ab. Wir haben dies dem Bundesrat mit den entsprechenden Erwägungen mitgeteilt. Im Übrigen gehen wir davon aus, dass die Informationen, welche dem Geschäftsbericht des Bundesrates zugrunde liegen, nicht eigens für die Erstellung des Geschäftsberichtes gewonnen werden müssen, sondern dass sie auf den aktuellen Führungsinhalten und Führungsinformationen und auch auf der gelebten Führungspraxis des Bundesrates beruhen.

Janiak Claude · Mit-M · Ständerat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Ich mache einige Ausführungen im Namen der Geschäftsprüfungsdelegation und möchte auf ein paar Schwerpunkte ihrer Tätigkeit im vergangenen Jahr eingehen. Zu Beginn einer Legislatur macht es Sinn, den grundsätzlichen Auftrag der Delegation in Erinnerung zu rufen. Sie hat die Aufgabe, im Auftrag des Parlamentes die staatlichen Aktivitäten im Bereich des Staatsschutzes und der Nachrichtendienste zu überwachen. Die GPDel wurde als Konsequenz der Fichenaffäre konstituiert und mit der Kontrolle und Überwachung in diesen Bereichen beauftragt.

Die GPDel verfügt - im Vergleich zu andern europäischen Ländern - über weitgehende Kompetenzen. In den letzten vier Jahren hat sie sich vor Ort - in Deutschland, in den Niederlanden, in Belgien und Grossbritannien - mit Vertreterinnen und Vertretern anderer Parlamente ausgetauscht und darüber diskutiert, welche Kompetenzen das Schweizer Parlament, verglichen mit Parlamenten anderer westlicher Demokratien, gegenüber den Nachrichtendiensten hat. Wir haben festgestellt, dass wir angesichts der uns zustehenden umfassenden Informationsrechte keinen internationalen Vergleich zu scheuen brauchen - im Gegenteil, wir sind hier bestens gerüstet. Andererseits verfügt die GPDel über erheblich weniger Ressourcen als andere Parlamente, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die GPDel definiert deshalb jährlich Schwerpunkte für ihre Kontrollen, macht Stichproben und bleibt dort hartnäckig am Ball, wo sie Handlungsbedarf ortet.

Ich möchte auf ein paar wenige Geschäfte eingehen, welche die Delegation im vergangenen Jahr beschäftigt haben - dies in Übereinstimmung mit den Ausführungen, die der Präsident der GPDel im Nationalrat gemacht hat.

Zunächst zu Onyx: Wir haben für das Jahr 2007 beschlossen, einen zweiten Bericht über das System Onyx zur Aufklärung von Satellitenkommunikationsverbindungen zu verfassen. Wir hatten im Jahr 2003 - also bereits vor einigen Jahren - einen Bericht veröffentlicht und uns insbesondere auch mit den Rechtsgrundlagen für den Einsatz von Onyx befasst. Damals hatte die Delegation dem Bundesrat sechs Empfehlungen abgegeben. Die Hälfte davon betraf offene Rechtsfragen. Vier von sechs Empfehlungen sind umgesetzt worden. Aus der Sicht der Delegation hat der Bundesrat mit der Verabschiedung des BWIS-II-Revisionspaketes auch ihre zwei Empfehlungen zur Schaffung einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für den Einsatz von Onyx umgesetzt. Allerdings wissen wir, dass die Revision II des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit noch einige Zeit in Anspruch nehmen wird. Es ist nicht davon auszugehen, dass diese Gesetzgebung bereits in diesem Jahr abgeschlossen sein wird.

Im neuen Bericht stellen wir fest, dass die geltenden Rechtsgrundlagen für Onyx nicht mit der EMRK vereinbar sind und dass das VBS damit der zweiten Empfehlung der Delegation nicht nachgekommen ist. Wir hatten ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz aus dem Jahre 2004. Darin ist das Bundesamt für Justiz zum Schluss gekommen, dass die Nachrichtendienste, die Aufträge an Onyx erteilen, auf Verordnungsstufe namentlich aufgeführt werden sollten. Dies ist auch möglich, ohne dass man die BWIS-II-Revision abwartet. In ihrem Bericht fordert die GPDel den Bundesrat deshalb auf, umgehend die Stellen, die Onyx Aufträge erteilen, auf Verordnungsstufe aufzuführen. Wir haben auch zum Ausdruck gebracht, dass wir eigentlich eine weitere Aufschiebung nicht akzeptieren können.

Ein weiteres Geschäft, das uns intensiv beschäftigt hat, war die Affäre um den Informanten im Islamzentrum Genf, bekannt unter dem Titel "Covassi-Affäre". Während Wochen hatte Herr Covassi die Öffentlichkeit über die Medien mit verschiedensten Informationen und Behauptungen unterhalten. Es war dann die Aufgabe der Delegation, dem Wahrheitsgehalt dieser Aussagen auf den Grund zu gehen und einen Bericht zu verfassen. Wir verfolgten drei Ziele: Zum einen prüften wir, ob Herr Covassi gleichzeitig für den Dienst für Analyse und Prävention (DAP) und für den Strategischen Nachrichtendienst (SND) gearbeitet hat; wir prüften zweitens, ob sich die schweizerischen Nachrichtendienste rechtswidriger Methoden bedient haben; und wir prüften drittens, ob es notwendig sei, dem Bundesrat konkrete Vorschläge bezüglich Massnahmen zu machen.

Aufgrund der Untersuchung war die Delegation in der Lage aufzuzeigen, dass Claude Covassi gleichzeitig als Informant für den DAP und für den SND gearbeitet hat, dass aber kein beweiskräftiger Hinweis für die Anwendung rechtswidriger Methoden durch die Nachrichtendienste vorlag. Der DAP beauftragte Covassi nicht, unter anderem das Centre Islamique de Genève zu infiltrieren. Er sandte ihn ebenso wenig in einer gemeinsamen Mission mit einem ausländischen Nachrichtendienst nach Syrien, wie das Covassi öffentlich immer wieder dargestellt hat. Die vom Strategischen Nachrichtendienst angeordnete Afrikareise hingegen erfolgte in Übereinstimmung mit der Gesetzgebung. Laut den Informationen, welche die Bundesanwaltschaft der GPDel lieferte, spielte Claude Covassi überdies - entgegen seinen öffentlichen Aussagen - bei der Vereitelung des Attentatsversuchs gegen ein Flugzeug der Fluggesellschaft El Al keinerlei Rolle.

Die GPDel stellte aber bei ihrer Untersuchung grosse Mängel sowohl bei der Rekrutierung als auch bei der Führung von Claude Covassi durch den DAP und den SND fest. Das Fehlen einer eingehenden Prüfung der Persönlichkeit von Claude Covassi, die fehlende Zusammenarbeit zwischen DAP und SND - darauf komme ich noch zurück - sowie die Mängel in der Zusammenarbeit zwischen den Bundesstellen und der Genfer Polizei bei der Bearbeitung von offiziellen klassifizierten Informationen ermöglichten es Claude Covassi, die Nachrichtendienste gegeneinander auszuspielen. Zusammengefasst ist das eine ungefreute Geschichte, bei welcher der DAP zwar in vielfacher Hinsicht zu Unrecht kritisiert wurde, bei welcher aber die mangelnde Zusammenarbeit zwischen den Diensten eine der Ursachen dafür war, dass Herr Covassi sich dermassen in Szene setzen konnte. Viele Medien, die zahlreiche seiner Äusserungen für bare Münze nahmen, haben dabei auch nicht gerade brilliert.

Wie bereits angedeutet, erörtere ich als letzten Punkt die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste. Die Mängel bei der Zusammenarbeit und der Führung der Nachrichtendienste beschäftigt die GPDel seit Jahren. Der Bundesrat selber hatte bereits Ende der Neunzigerjahre die Notwendigkeit erkannt, dass der zivile Inland- und der Auslandnachrichtendienst besser koordiniert werden müssen. Vor Jahren setzte der Bundesrat einen Nachrichtenkoordinator ein, in der Erwartung, hier weiterzukommen. Mit seinen beschränkten Kompetenzen hatte der Nachrichtenkoordinator jedoch kaum Einfluss, weil er bei den Nachrichtendiensten, vereinfacht gesagt, nicht erwünscht war.

Die Delegation stellte in ihrem Jahresbericht bereits vor fünf Jahren fest - im Jahr 2003 -, dass die Koordination der Nachrichtendienste Probleme bereitet und weitgehend zufällig und vor allem ohne politische Führung erfolgt. Im Juni 2005 wurde der Nachrichtenkoordinator wieder abgeschafft. Als Ersatz dafür wurden dann Plattformen für die Zusammenarbeit von DAP und SND in den Bereichen Terrorismus, Proliferation und organisierte Kriminalität ins Leben gerufen.

Die Delegation beschäftigte sich intensiv mit diesem neuen Instrument, das den Nachrichtenkoordinator ersetzen sollte. Inzwischen hat sich der Verdacht bestätigt, dass SND und DAP vor allem deshalb eine verbesserte Zusammenarbeit gelobt hatten, um den lästigen Nachrichtenkoordinator loszuwerden. Die Delegation machte sich dann selber ein Bild von diesen Plattformen. Ich fasse zusammen, was der ehemalige Präsident der Delegation dazu an anderer Stelle gesagt hat: Die Plattformen seien, gut gesagt, ein Flop, sie seien unbrauchbar und hätten ihr Ziel nicht erfüllt. Der Bundesrat zeigte sich noch vor einem Jahr von den Plattformen überzeugt und sah im Bereich der Nachrichtendienste keinen Handlungsbedarf. Für die Delegation waren die anhaltenden Mängel in Führung und Zusammenarbeit der Nachrichtendienste so gravierend, dass sie das Zepter selber in die Hand nahm. Ihr damaliger Präsident, alt Ständerat Hans Hofmann, lancierte eine parlamentarische Initiative (07.404), durch die er zusammen mit der Delegation den Bundesrat dazu verpflichten wollte, die Nachrichtendienste unter eine gemeinsame Führung zu stellen.

Diese parlamentarische Initiative hat die ersten Hürden der beiden Räte genommen. Die GPDel wurde beauftragt, einen Entwurf zu erarbeiten. Ihre GPK hat ihn bereits behandelt und zuhanden des Plenums verabschiedet; er wird in der Sommersession traktandiert werden. Als Parlament werden wir gefordert sein, den Bundesrat zu zwingen, das zu tun, was er seit Jahren nicht getan hat.

Ich möchte an dieser Stelle noch den Kollegen den gebührenden Dank abstatten, die in den letzten vier Jahren die Delegation geleitet und ihre Arbeit geprägt haben. Es ist zum einen unsere Kollegin Leumann - sie war Präsidentin in den Jahren 2004 und 2005 -, und zum anderen ist es unser ehemaliger Kollege Hans Hofmann, Präsident in den Jahren 2006 und 2007. Ich danke auch Franz Wicki, welcher der Delegation am längsten angehört hatte und demzufolge über den grössten Erfahrungsschatz verfügte. Die neue GPDel wird sich zweifellos finden. Meines Erachtens ist Kontinuität bei der Delegation sehr wichtig, damit sie als starker Partner der kontrollierten Dienste auftreten kann.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich möchte das Einleitungszitat von John Stuart Mill aufgreifen, das über dem Geschäftsbericht prangt und besagt, man solle sich melden, wenn einem etwas bedenklich erscheine. Ich möchte das tun, und zwar bezüglich der Aussenpolitik, auch etwas aus aktuellem Anlass.

Ich möchte hier zum Ausdruck bringen, dass ich es für bedenklich halte, dass sich unsere schweizerische Aussenpolitik im Iran engagiert, damit Schweizer Firmen Gaskraftwerke beliefern können, die in Italien gebaut werden. Dabei geht es mir nicht um die Frage, ob Gas geliefert wird oder nicht. Ich finde es auch richtig, dass die Schweizer Firmen diese Gaskraftwerke bauen können, wenn sie sie bauen wollen. Ich finde es aber nicht richtig, dass sich die schweizerische Aussenpolitik im Gebiet Nahost engagiert; denn der Präsident dieses Landes, wir wissen es, Herr Ahmadinejad, betreibt eine sehr konfrontative Aussenpolitik auch gegenüber Europa, wo wir leben. Er ist unberechenbar. Er betreibt eine Aussenpolitik, die der Verbreitung der Atomwaffen das Wort spricht. Ich finde, die schweizerische Aussenpolitik sollte diese Art Politik in keiner Weise unterstützen - auch dann nicht, wenn es darum geht, geschäftlichen Interessen, die ich durchaus achte, zum Durchbruch zu verhelfen.

Ich denke, das darf man hier bei der Behandlung des Berichtes der Geschäftsprüfungskommission als Meinung so zum Ausdruck bringen.

Brändli Christoffel · P-M · Ständerat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich möchte an dieser Stelle der Geschäftsprüfungskommission für die grosse Arbeit und auch für die Berichterstattung recht herzlich danken!

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport