Eigenmittelvorschriften zur Abdeckung der Systemrisiken bei global tätigen Banken / Faktische Garantenpflicht der Eidgenossenschaft für Grossbanken

Strahm Rudolf · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Es ist in der Tat so, dass Herr Schmid Samuel - jetzt Ständerat Schmid - mit seiner Interpellation eigentlich das gleiche Problem wie ich mit meiner Motion anvisiert hat, obschon die Titel völlig unterschiedlich lauten. Beide Vorstösse drehen sich um folgendes Problem: Wir haben mit den internationalen Verflechtungen des Bankensystems immer grössere Risiken, und zwar so genannte "systemische Risiken". "Systemische Risiken" würde ich als Risiken definieren, die der Volkswirtschaft durch das gleich gerichtete Fehlverhalten von Banken entstehen. Das heisst, dass sich alle Banken gleich verhalten und so die ganze Volkswirtschaft in die Krise reissen, wenn irgendein Finanzkollaps oder irgendeine schockartige Entwicklung der Währungs- oder Finanzmärkte vor sich geht. Wir haben das bei der Asienkrise festgestellt, wo mehrere Banken aufs Mal grosse Verluste eingefahren haben.

Ich würde behaupten, dass bei uns faktisch der Staat - konkret die Schweizerische Nationalbank - einer Grossbank unter die Arme greifen müsste, wenn eine solche illiquid oder insolvent würde. Das war in den Achtzigerjahren in den USA so, das war vor zwei Jahren in Japan so. Die Volkswirtschaft kann sich nicht mehr erlauben, eine Grossbank fallen zu lassen. Ich weiss, dass Herr Bundesrat Villiger das jetzt zu Recht wahrscheinlich offiziell in Abrede stellen wird - wahrscheinlich in Abrede stellen muss -, denn der Staat kann ja den Banken nicht versprechen, dass er Ihnen unter die Arme greifen will oder wird, weil wir dann ein "moral hazard"-Problem haben. Das "moral hazard"-Problem besteht darin, dass die Grossbanken Risiken eingehen, und zwar Grossrisiken, nur weil sie wissen, dass ihnen letztlich der Staat respektive der Internationale Währungsfonds mit öffentlichen Geldern unter die Arme greift.

Dieses Phänomen haben wir ganz deutlich in Asien gesehen. Aus den Diskussionen im amerikanischen Kongress wissen Sie, dass das auch dort ein Thema ist. Der Staat ist letztlich der Garant für die Grossbanken - nach dem Motto: "die Gewinne privat und die Kosten dem Staat".

Das ist das, was Ständerat Samuel Schmid mit seiner Interpellation als "Garantenpflicht des Staates" versteht. Ich spreche von Sozialisierung von Risiken durch eine de-facto-Staatsgarantie.

Nun haben wir die schwierige Situation, dass, obschon die Risiken bei den internationalen Finanzmärkten zunehmen, die Grossbanken ihre Eigenmittel gesenkt haben, weil verminderte Eigenmittel bei der Berechnung des "return on equity" die Eigenkapitalrendite erhöhen. Man will eine möglichst hohe Eigenkapitalrendite. Deswegen will man möglichst wenig Eigenmittel in der Kasse. Wir stehen also vor der absurden Situation: Je grösser die Risiken im internationalen Bankgeschäft, desto weniger Eigenmittel, desto weniger Bonität in der Bank selber.

Mit meiner Motion möchte ich, dass die Schweiz über die Minimalstandards des Basler Ausschusses hinausgeht. Der Basler Ausschuss ist bekanntlich eine Behörde im Rahmen der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ), die nicht bindend Empfehlungen abgibt. Ich möchte, dass die Schweiz über die Mindeststandards des Basler Ausschusses hinausgeht.

In der Frage der Bankenrisiken sind wir ein Sonderfall, weil wir nämlich im Vergleich zur kleinen Volkswirtschaft mit den Grossbanken eine überdimensionierte Finanzmaschinerie haben. Wir finden, es würde sich lohnen, die Eigenmittelvorschriften vor allem für die grossen Banken, für die international tätigen Banken zu verschärfen.

Ich entnehme der Antwort des Bundesrates, dass er die Motion als Postulat entgegennehmen will. Ich entnehme ihr auch und weiss es aus in der WAK erhaltenen Informationen, dass der Bundesrat bereit ist, das Problem wenigstens anzugehen. Ich möchte Ihnen danken, dass Sie das jetzt nicht bis zur nächsten Krise schlittern lassen - vielleicht ist es nicht die Asienkrise, sondern die Russlandkrise oder die Südamerikakrise oder vielleicht eine Derivatgeschäftskrise.

Ich glaube aber, Herr Bundesrat, wir brauchen eine Änderung der Philosophie. Wir können es uns nicht leisten, uns die Mindeststandards der Eigenmittelvorschriften des Basler Ausschusses einfach zu eigen zu machen und zu sagen, das sei jetzt der internationale Standard. Ich glaube, es ist im Interesse der Volkswirtschaft, dass diese Eigenmittel erhöht werden, dass wir nicht einfach nach dem Motto weiterfahren: "die Gewinne privat, und die Kosten werden einfach dem Staat überbunden."

In dem Sinne bitte ich Sie, wenigstens das Postulat zu überweisen. Ich glaube, das ist auch der Sinn der Interpellation Schmid Samuel gewesen.

Ich erwarte, Herr Bundesrat Villiger, dass wir aufgrund der eingesetzten Expertenkommission von Ihnen auch eine Gesetzesänderung vorgeschlagen erhalten.

Kaufmann Hans · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich werde einiges von der Zeit meines Vorredners wieder hereinholen.

Ich bin mit der Stellungnahme des Bundesrates zur Motion weitgehend einverstanden, obwohl sich die Problematik bezüglich der Überwachung der Finanzsysteme in den letzten zwei Jahren weiter kompliziert hat. Ich denke an die internationalen elektronischen Handelssysteme, an das Internet-Banking und an das Auftauchen immer neuer Finanzdienstleistungen und -dienstleister und natürlich an die Verschmelzung von Versicherungs- und Bankdienstleistungen.

In der Vergangenheit war es glücklicherweise so, dass unsere Grossbanken ihre Risiken selber tragen konnten, ganz im Gegensatz zu einigen staatlichen Banken. Da haben unsere Grossbanken schlussendlich die Probleme der staatlichen Banken gelöst. Ich denke hier an die Solothurner oder an die Appenzeller Kantonalbank.

Ich bin der Meinung, dass man die Überwachungsprobleme mit höheren Eigenmittelvorschriften nur beschränkt lösen kann. Ich denke hier an die technischen Risiken. Wir haben letztes Jahr einen Vorgeschmack davon gehabt, was es heisst, wenn Computersysteme zusammenbrechen, und ich glaube darum nicht, dass man das Problem mit Eigenmitteln bewältigen kann. Ich trete eher für die Meinung ein, dass man die Überwachung durch die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) verstärken soll.

Dennoch glaube ich, dass es eine Problematik ist, die uns beschäftigen muss. Ich kann mich deshalb mit einer Überweisung der Motion in Form eines Postulates einverstanden erklären.

Hess Peter · 1VP-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Ich kann mich grundsätzlich den Worten von Herrn Kaufmann anschliessen: Wir müssen nämlich das Heil in dieser durchaus wichtigen Frage nicht in Vorschriften betreffend einer Erhöhung der Eigenmittel suchen, sondern in der Überwachung durch die Eidgenössische Bankenkommission (EBK). Es ist denn auch etwas zu billig, wenn Herr Strahm einfach mit Sprüchen um sich schlägt wie: "Staat als Garant der Grossbanken", "Sozialisierung der Risiken" oder "Gewinne privat, Kosten dem Staat". Ich glaube, diese Sprüche lösen das Problem nicht.

Meine Wortmeldung gilt aber einer anderen Problematik. Im Nachgang zu den Hedge-Fund-Zusammenbrüchen hat die EBK reagiert. Sie hat verlangt, dass die schweizerischen Banken neue Überwachungssysteme auf EDV-Basis einführen. Jetzt kommt das Schweizer Problem: Wie im Aktienrecht, wie in vielen anderen Bereichen richten wir immer mit der grossen Kelle an, indem wir nämlich praktisch über alle Banken hinweg analoge Vorschriften erlassen. Dieses Vorgehen hat nun vor allem bei den Kantonal- und bei den Regionalbanken, die ja bei diesen Hedge-Fund- und Risikogeschäften im Gegensatz zu unseren international tätigen Grossbanken nicht mitgemacht haben, zu Schwierigkeiten geführt. Sie wurden gezwungen, in völlig unproportionaler Weise ebenfalls neue EDV-Software-Lösungen einzuführen, die Millionen gekostet haben. Ich glaube, hier gilt es anzusetzen, wenn wir auf der einen Seite zur verbesserten oder verstärkten Überwachung durch die EBK grundsätzlich ja sagen, auf der anderen Seite aber nach einer klaren Differenzierung nach den anfallenden Risiken rufen, d. h., die Risikobekämpfung bzw. -überwachung nach den Problemen differenzieren, wie sie tatsächlich anfallen, und dann auch durch die zuständigen Überwachungsorgane entsprechend abgestufte Risikoüberwachungsmodelle vorschlagen.

Konkret: Wenn sie darangehen, Herr Bundesrat, zusammen mit der EBK diese Frage nochmals zu überprüfen, schauen Sie doch bitte, dass unsere Banken, die primär in der Schweiz tätig sind, also die Kantonal- und die Regionalbanken, nicht über den gleichen Leisten geschlagen werden wie die international tätigen Grossbanken. Die Kantonal- und Regionalbanken erleiden in einer heute doch recht schwierigen Wettbewerbssituation noch zusätzliche Nachteile durch die horrenden Kosten, die durch diese gleichmacherische Überwachungspolitik anfallen.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Die Fragen, die hier aufgeworfen worden sind, beschäftigen den Bundesrat intensiv. Sie beschäftigen auch mich, es sind legitime Fragen. Ich werde etwas zu den einzelnen Punkten sagen und im Laufe meiner Ausführungen auf die besonderen Fragen, die aufgeworfen worden sind, besonders eingehen.

Zur Frage, ob man von Staates wegen eine Bank retten muss, wenn sie ins Torkeln kommt: In einer Marktwirtschaft darf unternehmerisches Scheitern nicht zu einer staatlichen Intervention führen. Das gilt auch beim Scheitern einer Bank. Keine private Bank - sei sie noch so gross und ihre Wettbewerbsstellung noch so bedeutend - darf auf staatliche Rettungsaktionen vertrauen. Das ist das Problem des "moral hazard"; Herr Strahm hat das zu Recht angeführt. Staatliche Absicherung für Private kann falsche Anreize schaffen, und zwar dahingehend, dass unternehmerische Risiken auf Gemeinwesen abgewälzt werden. In einem marktwirtschaftlichen System sind Verluste eines Bankenzusammenbruches von den Eigentümern und allenfalls von den Gläubigern zu tragen; es ist systemfremd, diese Verluste der Allgemeinheit aufzubürden. Eine Intervention und eine finanzielle Unterstützung vonseiten des Gemeinwesens könnte höchstens dann diskutiert werden, wenn es nicht um den Einzelfall einer überschuldeten Bank ginge, sondern um erhebliche Risiken für das System als Ganzes, und wenn die volkswirtschaftlichen Kosten einer Liquidation diejenigen einer staatlichen Unterstützung überstiegen; doch das müsste schon sehr sorgsam abgewogen werden. Es ist nur im Einzelfall möglich, so etwas überhaupt zu beurteilen. Aber der Grundsatz, wonach keine Bank "too big to fail" ist, ist sehr, sehr wichtig.

Es stimmt übrigens auch nicht, wie man oft sagt, dass die Gewinne den Privaten und die Verluste der öffentlichen Hand zufallen würden. Alle diese Kredite, die aus Stabilisierungsgründen vom Währungsfonds usw. gewährt worden sind, sind meines Wissens entweder noch hängig oder zurückbezahlt, aber eigentliche Verluste sind hier ausser bei Umschuldungen bei sehr armen Ländern noch nicht eingetreten. Man muss also etwas aufpassen, wenn man das als Schlagwort braucht.

Nun zu Ihren Fragen und zur Aufsicht über die Banken: Die Bankenaufsicht ist, da hat Herr Kaufmann Recht, etwas sehr Komplexes geworden. Die Bankenaufsicht ist etwas Nationales, aber unsere Global Players sind international tätig, und wenn es um die Sicherheit des globalen Gesamtsystems geht, müssen die nationalen Aufsichtsgremien funktionieren, weil sonst das Fehlen einer Aufsicht in einem Land zu einer Turbulenz führen könnte, die um den ganzen Globus geht. Diesbezüglich haben wir einiges eingeleitet, aber die Eidgenössische Bankenkommission erledigt diese Aufsicht selbstständig und, wie ich meine, auch sehr qualifiziert.

Grosse, global tätige Finanzkonglomerate stellen natürlich ein erhöhtes Risiko für die einzelnen Volkswirtschaften dar. Ich nenne dazu eine Zahl, weiss aber nicht, wie die neueste lautet: Der Bund hat etwa 100 Milliarden Franken Schulden, und wir empfinden das zu Recht als gigantisch. Aber die Bilanzsumme der UBS war, zumindest bei der Gründung, etwa zehnmal höher, nämlich 1000 Milliarden Franken. Sie sehen hier die Verhältnisse: Auch ausgefeilteste Risikoüberwachungssysteme bieten keine absolute Garantie gegen Gläubigerverluste.

Hier gibt es verschiedene Möglichkeiten: Man kann Eigenmittel nehmen. Wir sind der Meinung, Eigenmittelvorschriften seien ein gutes Instrument, wenn auch vielleicht nicht das allein selig Machende. Ich habe auch Verständnis für die Meinungen, die hier geäussert worden sind. Die Frage ist aber berechtigt, ob man bei den international tätigen Grossbanken die Eigenmittel nicht erhöhen sollte. Wir unterstützen diese Diskussion, aber es ist eine international koordinierte Diskussion. Ich komme bei der Interpellation Schmid Samuel (98.3008) im Zusammenhang mit dem Basler Ausschuss darauf zurück.

Schon vor der Grossfusion zur UBS hat die EBK beschlossen, die Aufsicht über die Grossbanken materiell und personell zu verstärken. Sie hat das gemacht. Ich bin durchaus der Meinung, Aufsicht sei ein Instrument. Die EBK hat die Abteilung Grossbanken geschaffen. Der Sollbestand ist erreicht, und die Abteilung ist vollständig operationell. Je ein Wirtschaftsprüfer für je eine Grossbank ist dabei, der das aus gesamtheitlicher Sicht anschaut. Dann hat es Spezialisten für bankenübergreifende Beurteilungen. Es hat auch Juristen usw. Wir haben das also verstärkt. Das wird von den Betroffenen selber bezahlt.

Die Kontrolltätigkeit der bankenexternen Revisionsstellen wird durch direkte Überwachungsmassnahmen durch die EBK so ergänzt, dass man quartalsweise Aussprachen mit der Konzernleitung der Grossbanken hat und Aufsichtsbesuche bei den Grossbanken in London und New York macht - das hat stattgefunden -, dass man die Zusammenarbeit mit den ausländischen Aufsichtsbehörden intensiviert und dass auch Meetings zur Koordination der Arbeit der verschiedenen Aufsichtsbehörden stattfinden. Das ist wichtig.

Dank der Gesetzesänderung, die Sie beschlossen haben, sind auch Vor-Ort-Kontrollen im Ausland in enger Zusammenarbeit mit lokalen Aufsichtsbehörden möglich - natürlich auch umgekehrt. Das alles belastet den Bundeshaushalt nicht, weil es von den Banken bezahlt wird. Wir haben auch zwei Expertenkommissionen eingesetzt, die den Fragenkomplex durchleuchten. Die Untersuchung der Frage der Bankenliquidation ist eben erst angelaufen. Das andere ist die Gruppe Zufferey, auf die ich ebenfalls zurückkomme. Wir sind der Meinung, dass wir doch signifikante Fortschritte bei der Überwachung der Grossbanken gemacht haben.

Herr Strahm hat die Ressourcen der EBK noch etwas detaillierter angesprochen. Wir haben nun die Bankenverordnung geändert. Man wollte eigentlich volle Freiheit geben. Ich habe mich dagegen immer etwas gewehrt, weil ich glaube, dass das nicht nötig ist. Wir haben aber die Verordnungen angepasst. Die EBK kann den Stellenbestand nun relativ leicht vergrössern, wenn sie das will. Sie kann unter bestimmten Voraussetzungen für Spezialisten auch von der Besoldungsstruktur der allgemeinen Bundesverwaltung abweichen. Sie hat also mehr Flexibilität. Wir haben ihnen auch bei der Ausgabenbudgetierung Erleichterungen gegeben. Wir haben eine Art Globalkredit. So können notwendige Investitionen rascher getätigt werden. Man will damit jetzt Erfahrungen sammeln, aber ich bin der Meinung, dass das eine signifikante Verbesserung der Situation darstellt.

Die Eigenkapitalbestimmungen, das Postulat der WAK, haben wir immer ernst genommen. Wir vertreten an sich eine Erhöhung der Eigenmittel - ich hätte fast von "Eigenmieten" gesprochen, aber das ist déformation professionnelle. Wir sind der Meinung, die Vorschriften würden an sich nicht genügen. Ich muss aber sagen, dass der Basler Ausschuss im Moment eher in eine andere Richtung geht. Irgendwie hat sich das angelsächsische Denken eben durchgesetzt, bei dem man die Verstärkung der Sicherheit des Systems eher beim Risikomanagement als bei der Eigenmittelausstattung sieht.

Das hat damit zu tun, dass die grossen Banken möglichst wenig Eigenmittel haben möchten, um möglichst hohe Kapitalrenditen ausweisen zu können. Das hat natürlich seine Problematik. Je komplexer es wird - das hat Herr Kaufmann eindrücklich gesagt -, desto komplexer werden auch die mathematischen Formeln zur Risikobewertung. Ich habe einmal Ingenieurwesen studiert, aber ich staune nur über diese Formeln. Die kann der normale Revisor gar nicht mehr beurteilen. Aber es geht nun einmal in diese Richtung. Da kann man sich die Frage stellen, ob wir - und das möchte Herr Strahm - im Alleingang die Eigenmittelvorschriften für die grossen Banken verstärken sollten.

Da muss ich nun einfach zur Vorsicht mahnen, denn diese Banken sind auf globalen Märkten tätig und müssen global wettbewerbsfähig sein. Wir können ihnen nicht Vorschriften auferlegen, die ihre Konkurrenten in anderen Ländern nicht haben, weil wir sonst die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Banken schmälern und vielleicht sogar Mitverursacher von Sitzverlegungen sind. Deshalb muss man das sehr genau anschauen. Aber das Problem besteht, und wir werden unseren Einfluss im Basler Ausschuss weiter in dieser Richtung geltend machen.

Ich komme noch kurz auf die Expertengruppe Zufferey zu sprechen. Ich habe sie eingesetzt, weil ich genau wie Sie die Sorge hatte: Sind wir mit unserem System eigentlich noch up to date, sind wir zeitgemäss? Zufferey hat in zwei Untergruppen zu arbeiten angefangen und war letzte Woche für einen Zwischenbericht bei mir. Ich habe den Eindruck, dass die Kommission Substanzielles leistet und kompetent an die Arbeit gegangen ist. Es gibt auch intern unterschiedliche Meinungen; das ist ein gutes Zeichen, d. h., dass man in die Tiefe geht. Es geht dort um die Frage, ob man ein Finanzdienstleistungsgesetz schaffen müsse oder ob man gewisse Vorschriften in anderen Gesetzen - Börsengesetz, Gesetze für Fonds, für Vermögensberater usw. - verstärken soll. Da scheint es, dass ein gewisser Handlungsbedarf besteht; aber ob es ein eigenes Gesetz braucht oder nicht, ist noch offen.

Ich erzähle das auch deshalb, weil man sich in Bezug auf die Frage Gedanken macht, ob alle Banken über den gleichen Leisten geschlagen werden müssen - wie das Herr Hess hier angeführt hat - oder ob unterschiedliche Banken unterschiedlich behandelt werden könnten, so dass z. B. die Eigenmittelvorschriften für kleinere Banken eher etwas rigider sind, diese dafür bei den Risikoberechnungen nicht mitmachen müssten, im Zusammenhang mit den Hedge-Fund-Geschichten usw. Ich kann noch nicht sagen, ob es in diese Richtung geht, aber es ist ein Denkansatz, der von der erwähnten Expertengruppe im Moment geprüft wird. So viel zu all diesen Dingen.

Ich glaube, für das Anliegen von Herrn Strahm ist die Motionsform nicht geeignet, weil das zu weit ginge. Aber auf ein entsprechendes Postulat einzugehen - das ist nicht bestritten -, sind wir aus den erwähnten Gründen durchaus bereit.

Hess Peter · 1VP-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

98.3480

Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat

98.3008

Erklärung Urheberin/Urheber: nicht befriedigt

Déclaration auteur/auteurs: non satisfait