Praxisorientierte Gestaltung der Übergangspflege

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Der Initiative Folge geben

Antrag der Minderheit

(Herzog, Clottu, Giezendanner, Pezzatti, Sauter, Steinemann)

Der Initiative keine Folge geben

Proposition de la majorité

Donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Herzog, Clottu, Giezendanner, Pezzatti, Sauter, Steinemann)

Ne pas donner suite à l'initiative

Stahl Jürg · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Herzog Verena · Mit-F · Nationalrat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die parlamentarische Initiative "Praxisorientierte Gestaltung der Übergangspflege" verlangt, dass die Leistungen der Akut- und Übergangspflege vollumfänglich nach den Regeln der Spitalfinanzierung vergütet werden. Das heisst, nicht nur die Pflege, Betreuung, Behandlung und Therapie, sondern auch die Hotellerie wird vergütet. Zudem will sie die Zeitdauer von zwei Wochen überprüfen lassen.

In der jetzigen Phase des Geschäfts "Praxisorientierte Gestaltung der Übergangspflege" stellt sich jedoch nicht die Frage, ob Handlungsbedarf besteht, sondern ob uns die vorhandenen Fakten genügen, um über diese parlamentarische Initiative entscheiden zu können und zu wollen. Und dies muss klar mit Nein beantwortet werden.

Unsere grosse Minderheit - der Entscheid fiel mit 8 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung - will gleich wie die SGK des Ständerates, die deutlich, mit 9 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, gegen die parlamentarische Initiative gestimmt hat, zuerst die vom Bundesrat in Auftrag gegebene Evaluation der Neuordnung der Pflegefinanzierung abwarten. Das Büro Infras soll in der Studie unter anderem die Gründe evaluieren, woran es liegt, dass die Akut- und Übergangspflege von den Institutionen nur wenig angeboten wird, weshalb sich dieses Instrument zur Förderung eines selbstständigen Lebens zu Hause nach einem Spitalaufenthalt bisher nicht etabliert hat und vor allem ob überhaupt und wo Nachbesserungsbedarf besteht. Die gesetzlichen Grundlagen sind nämlich klar. Entscheidend ist jedoch die Interpretation und Umsetzung der neuen Spitalfinanzierung, die erst vor vier Jahren eingeführt worden ist. Für diese doch einigermassen revolutionären Kurskorrekturen brauchen die Kantone Zeit. Die Unterschiede zwischen den Kantonen entstehen auch viel weniger aufgrund gesetzlicher Leitplanken als schon eher aufgrund der kantonalen Instanzen und ihrer Interpretation und Umsetzung der Gesetzgebung. Deshalb ist unsere Minderheit nicht davon überzeugt, dass im Moment - Sie hören: im Moment - bei der Akut- und Übergangspflege überhaupt gesetzlicher Handlungsbedarf besteht.

Es stellt sich hierbei die grundsätzliche Frage, ob man der teilweise mangelnden Umsetzung in den Kantonen mit noch weiter gehenden Reglementierungen und Regulierungen überhaupt Herr werden kann oder ob es vielleicht andere Lösungen braucht, um die an sich korrekten gesetzlichen Grundlagen zu stärken. Da es sich zudem einmal mehr um einen Leistungsausbau im Gesundheitswesen handelt, ist in Anbetracht der stetig steigenden Gesundheitskosten doppelt Vorsicht geboten.

Es ist wichtig, die Pflegefinanzierung insgesamt anzuschauen und zu überprüfen, wie das Zusammenspiel der verschiedenen Pflegephasen heute überhaupt funktioniert. Die vom Bundesrat in Auftrag gegebene Evaluation der Neuordnung der Pflegefinanzierung wird bereits im Herbst 2017 erwartet. Dann wissen wir mehr und können überlegen, wo und wie bedarfs- und kostengerecht Änderungen vorgenommen werden sollen.

Aus diesen Gründen bittet Sie unsere Minderheit zum jetzigen Zeitpunkt, der parlamentarischen Initiative "Praxisorientierte Gestaltung der Übergangspflege" keine Folge zu geben.

Humbel Ruth · Mit-F · Nationalrat · Aargau · CVP-Fraktion

Die parlamentarische Initiative verlangt eine praxisorientierte Gestaltung der Übergangspflege, d. h. eine Präzisierung im Sinne, wie es der Gesetzgeber ursprünglich wollte. Er wollte, dass die Leistungen der Akut- und Übergangspflege während zwei Wochen vollumfänglich nach den Regeln der Spitalfinanzierung vergütet werden. Zudem ist die Zeitdauer von zwei Wochen zu überprüfen.

Bei den Leistungen der Akut- und Übergangspflege handelt es sich um Pflegeleistungen, die im Anschluss an einen Spitalaufenthalt notwendig sind. Der Gesetzgeber wollte, dass diese Leistungen während einer befristeten Zeit vollständig von der Krankenversicherung und den Kantonen übernommen werden, und zwar nach dem gleichen Schlüssel wie für die stationären Spitalleistungen.

Die Schaffung dieser neuen Leistungsart war primär in der Einführung der neuen Spitalfinanzierung mit den leistungsorientierten Fallpauschalen begründet. Die Fallpauschalen führen zu einer Verkürzung der Spitalaufenthaltsdauer. Insbesondere ältere Patientinnen und Patienten dürfen nach einem stationären Spitalaufenthalt zu einem Zeitpunkt entlassen werden, wo sie, medizinisch gesehen, nicht mehr hospitalisationsbedürftig sind, aber gleichwohl noch nicht in der Lage sind, wieder nach Hause zu gehen und ein eigenständiges Leben zu führen. Für diesen Fall sieht Artikel 25a Absatz 2 KVG vor, dass die Versicherer und der Wohnkanton während längstens zwei Wochen die Leistungen der Akut- und Übergangspflege, welche im Anschluss an einen Spitalaufenthalt notwendig sind und die im Spital ärztlich angeordnet werden, nach den Regeln der Spitalfinanzierung zu vergüten haben.

Bei der Einführung der Pflegefinanzierung wollte der Gesetzgeber für diese Übergangsbehandlung keine Finanzierungslücke für Patientinnen und Patienten, aber ebenso sollte eine Kostenverschiebung auf die Krankenkassen vermieden werden, weshalb der gleiche Finanzierungsschlüssel wie für die Spitalfinanzierung gelten soll, also eine Vollkostenfinanzierung von Pflege, Betreuung und Behandlung inklusive Hotellerie. Der Kostenverteiler zwischen Kanton und Versicherer richtet sich nach Artikel 49a KVG. Die Befristung auf 14 Tage macht auch nur bei einer Vollkostenübernahme Sinn, weil es darum geht, die Kosten für die Übergangspflege im Griff zu behalten.

In der Praxis werden heute nur die Pflegekosten im engen Sinne nach den Regeln der Spitalfinanzierung aufgeteilt. Die Hotelleriekosten gehen ganz zulasten der Patientinnen und Patienten. Bei dieser Umsetzung macht eine Begrenzung auf zwei Wochen keinen Sinn. Vor allem funktioniert aber die so konzipierte Übergangspflege in der Praxis nicht und kann auch nicht auf die Bedürfnisse der betroffenen Patientinnen und Patienten eingehen oder darauf ausgerichtet werden.

Frau Herzog hat auf die laufende Evaluation der Pflegefinanzierung verwiesen. Dazu sind zwei Punkte festzuhalten.

Erstens haben wir im Nationalrat vor einer Woche praktisch einstimmig eine Nachbesserung der Pflegefinanzierung zur Gewährleistung der Freizügigkeit, das heisst der freien Wahl des Pflegeheimes in der ganzen Schweiz, beschlossen. Wir haben also den Handlungsbedarf erkannt und gehandelt, ohne die in Aussicht gestellte Evaluation abzuwarten.

Zweitens: Diese Evaluation bezüglich Wirkung der Akut- und Übergangspflege abzuwarten macht keinen Sinn, weil nicht evaluiert werden kann, was nicht ist oder nicht bzw. kaum praktiziert wird. Gemäss Statistik der sozialmedizinischen Institutionen gibt es in der ganzen Schweiz 93 410 Langzeitpflegeplätze in Pflegeheimen. Davon sind 318 Plätze für die Akut- und Übergangspflege bestimmt. Das sind 0,3 Prozent der Plätze. Von den ganzen Pflegekosten entfallen 0,2 Prozent auf die Übergangspflege. Was also kann da evaluiert werden, wenn es praktisch nicht vorhanden ist? Bei einem so verschwindend kleinen Volumen kann eben wohl kaum etwas evaluiert werden.

Es gibt kaum ein Angebot, weil weder die Finanzierung noch die Dauer der Übergangspflege praxistauglich sind. Gewisse Kantone scheinen die Übergangspflege gar nicht anzubieten. Vereinzelt gibt es kreative, über das KVG hinausgehende Modelle. Das ist löblich, aber das ist Föderalismus am falschen Ort. Leistungen nach dem Krankenversicherungsgesetz müssen in der ganzen Schweiz gleich angeboten werden, damit Patientinnen und Patienten einen rechtsgleichen Zugang zu den Leistungen haben.

Es besteht Einigkeit darüber, und zwar von Leistungserbringern, Kantonen, betroffenen Familien, Patientinnen und Patienten, dass die Übergangspflege im KVG untauglich geregelt ist und praxisfähig korrigiert werden muss. Die Kommissionsmehrheit anerkennt den Handlungsbedarf und will die gesetzlichen Grundlagen anpassen. Idealerweise wäre das KVG dahingehend zu präzisieren, dass entsprechend dem ursprünglichen Willen des Gesetzgebers die Leistungen der Akut- und Übergangspflege vollumfänglich nach den Regeln der Spitalfinanzierung vergütet werden. Zumindest aber muss die heute geltende Dauer von 14 Tagen aufgehoben oder verlängert werden. Wie eine Erhebung des nationalen Spitalverbandes H plus bei seinen Mitgliedern zeigt, beansprucht die notwendige Übergangspflege in der Regel mindestens 21 Tage.

Die SGK-NR hat der parlamentarischen Initiative erstmals am 13. November 2015 Folge gegeben. Die SGK-SR hat diesem Beschluss am 21. März 2016 nicht zugestimmt. Die SGK Ihres Rates hat die parlamentarische Initiative am 3. November erneut beraten und beantragt mit 11 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung erneut, dieser Initiative Folge zu geben.

Ich bitte Sie, dem Mehrheitsantrag zu folgen, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben und damit den Handlungsbedarf in diesem Bereich anzuerkennen.

Steiert Jean-François · Mit-M · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

L'initiative parlementaire Humbel portant sur les soins de transition a été traitée pour la première fois le 13 novembre 2015 par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique de notre conseil. Par 17 voix contre 3 et 2 abstentions, cette dernière a décidé de donner suite à l'initiative. Suite au refus de la commission du Conseil des Etats d'y donner également suite, votre commission vous propose, cette fois-ci par 11 voix contre 8 et 1 abstention, de maintenir sa position et de donner suite à l'initiative.

Pour mémoire, l'initiative vise premièrement à harmoniser le financement des soins aigus et des soins de transition, à savoir les soins proprement dits, l'assistance médicale, le traitement ou la thérapie ainsi que l'hébergement, et ce selon les règles du financement hospitalier. Cela doit permettre d'éviter des sous-financements et de fausses incitations qui mènent notamment à des durées d'hospitalisation inutilement longues et, ainsi, à des coûts supplémentaires pour le système sans aucune plus-value. L'auteure de la proposition de minorité qui a pour but de ne pas donner suite à l'initiative invoque d'éventuelles augmentations de coûts. C'est plutôt le contraire: en donnant suite à cette initiative, on peut supprimer de fausses incitations et, globalement, aller vers une baisse plutôt que vers une hausse des coûts inutiles.

Deuxièmement, l'initiative prévoit de réexaminer la durée maximale de deux semaines pendant laquelle les soins de transition peuvent être rémunérés, dans la mesure où la pratique a montré que la durée moyenne pendant laquelle les critères de financement sont remplis est supérieure de 50 pour cent à la durée maximale légale, ce qui implique un sous-financement très important au quotidien.

Notre commission avait donné suite dans un premier temps à l'initiative notamment suite à l'analyse des conséquences de l'introduction des forfaits par cas. Elle s'est rendu compte que les soins de transition devaient être traités par analogie aux soins hospitaliers, y compris pour ce qui concerne les frais d'hébergement, et que cela permet d'éviter les hospitalisations trop longues et/ou les sous-financements à la sortie de l'hôpital. Il y avait donc une volonté claire, et le rapporteur de la commission du Conseil des Etats de l'époque, l'ancien conseiller aux Etats Urs Schwaller, avait relevé après la séance de la Conférence de conciliation que lors de l'introduction des soins de transition dans la loi fédérale sur l'assurance-maladie, une volonté claire de créer en quelque sorte une phase extrahospitalière de financement selon les règles du financement hospitalier existait - cela figure au Bulletin officiel.

Par ailleurs, la loi actuelle a un effet pervers: les règles ne sont pas conséquentes. Aujourd'hui, les coûts d'hébergement sont entièrement à la charge du patient, ce qui empêche les soins de transition de fonctionner correctement, car soit les patientes et les patients sont hospitalisés trop longtemps en soins aigus, soit ils quittent l'hôpital trop tôt.

De plus, la commission a estimé que la durée prévue n'était pas réaliste: le maximum de deux semaines est aujourd'hui dépassé de 50 pour cent en pratique, ce qui montre clairement qu'il y a un décalage entre la loi et la réalité ainsi qu'un sous-financement, dont les principales victimes sont non seulement les patients, mais aussi la collectivité lorsque les fausses incitations du régime actuel induisent des solutions plus coûteuses pour tous, mais mieux couvertes pour l'individu concerné.

Le Conseil fédéral et le Conseil des Etats admettent qu'il y a un problème, mais invoquent, pour rejeter l'initiative parlementaire Humbel, d'autres réformes, des évaluations en cours et des difficultés potentielles de différenciation par rapport à la réhabilitation. C'est aussi, dans les principes, ce qu'invoquent les défenseurs de la proposition de la minorité Herzog, qui vise à ne pas donner suite à l'initiative parlementaire.

Lorsqu'un problème est admis et que l'on ne peut pas exclure, par principe, la possibilité de trouver une solution, les conditions formelles pour transmettre une initiative au stade de l'examen préalable sont réunies. Il s'agit ensuite, lors de l'élaboration du projet d'acte, d'examiner les différentes esquisses de solutions, en l'occurrence la possibilité, par exemple, de dissocier la question du financement intégral de celle de la prolongation de la durée légale actuelle du financement des soins transitoires, d'examiner les conséquences de ces deux variantes et de déduire quelle est la meilleure solution possible pour résoudre au moins une partie du problème.

Dire non à la présente initiative, c'est considérer que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes possibles en ce qui concerne le financement des soins transitoires, ce que personne ne prétend. Attendre d'ici la fin 2017 un éventuel rapport qui nous donnera d'éventuelles pistes de réflexion pour éventuellement relancer une démarche, c'est repousser à la Saint-Glinglin toute amorce de réflexion sur une solution à un problème que personne ne conteste.

En ce sens, au nom de la majorité de la commission, je vous encourage à donner suite à l'initiative.

Stahl Jürg · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Die Kommissionsmehrheit beantragt, der Initiative Folge zu geben. Eine Minderheit beantragt, der Initiative keine Folge zu geben.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 93 Stimmen

Dagegen ... 94 Stimmen

(0 Enthaltungen)