Swissair-Krise. Bericht

Béguelin Michel · Ständerat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

S'agissant de l'affaire Swissair, la Commission de gestion, par l'intermédiaire de sa sous-commission présidée par M. Stadler, a réagi très rapidement, à l'occasion d'une de ses réunions en automne passé - c'était le 10 octobre 2001. Lors de cette séance, nous avons décidé de suivre et d'enquêter sur l'affaire Swissair.

Je précise tout de suite le mandat de la sous-commission et l'objectif que nous nous sommes donné: premièrement, se renseigner sur le rôle joué par les organes fédéraux, je dirai dans l'affaire de la chute de la maison Swissair, puis de la mise en place de la solution de remplacement; deuxièmement, examiner la façon dont la Confédération a exercé ses droits d'actionnaire; et, troisièmement, tirer les leçons des événements et apporter les corrections au fonctionnement actuel.

Le rapport que nous vous présentons n'est que la première pièce d'un puzzle beaucoup plus vaste. D'autres enquêtes sont en cours et je les cite pour bien marquer les limites de notre travail:

Premier élément: l'enquête sur les responsabilités civiles des organes de la SAir Group. Cette enquête est effectuée par le commissaire au sursis concordataire - c'est ce que l'on appelle une "Sonderprüfung" - et porte sur les trois ans au moins qui ont précédé le "grounding" du 2 octobre 2001. Le rapport sur ces responsabilités civiles est annoncé pour la fin de l'automne 2002.

Deuxième élément: l'enquête pénale du Ministère public III du canton de Zurich, qui est compétent pour les délits économiques. Suite aux nombreuses plaintes déposées, il s'agit de savoir s'il y a eu faux dans les titres, gestion déloyale, faux renseignements, etc. Selon les indications du Ministère public, "cette enquête pénale va sans doute prendre au moins trois ans avant d'aboutir". En vertu de la règle de la séparation des pouvoirs, la Commission de gestion n'a évidemment pas à se mêler de cette enquête; en revanche, la Commission de gestion regrette la longueur de ces délais.

Troisième élément: les procédures qui sont en cours à l'étranger. Au moins en France, en Belgique et au Portugal, des actions sont en cours contre l'ex-SAir Group pour des montants considérables. Si l'on totalise toutes les demandes, on arrive à un montant qui dépasse 2,5 milliards d'euros.

Quatrième élément: la Délégation des finances. Pour éviter des travaux à double, nous avons laissé à la Délégation des finances le soin de suivre le dossier des plans sociaux. Elle rapportera le moment venu sur cet aspect.

Finalement, cinquième élément: la sécurité aérienne. C'est un aspect important que nous avons suivi dès le début, mais ce dossier n'est pas clos. Suite à l'accident survenu en Allemagne du Sud, il a pris une nouvelle dimension. Une expertise est en cours. Vous avez d'ailleurs pu lire dans un communiqué de presse du Conseil fédéral que des experts néerlandais avaient été désignés. La Commission de gestion suit ce dossier sécurité.

Un autre aspect de notre rapport auquel je veux vous rendre attentifs, ce sont les annexes.

La première annexe est constituée par le rapport d'experts sur le fonctionnement de l'Office fédéral de l'aviation civile. Je mentionne en particulier les comparaisons avec l'étranger. Cela situe le travail de cet office, je dirai, sur une échelle. Ces comparaisons avec l'étranger sont particulièrement intéressantes.

Ensuite, la seconde annexe contient l'évolution des cours de l'action Swissair à la Bourse depuis 1999 et les jugements du marché sur la marche de l'entreprise. C'est particulièrement révélateur également.

Enfin, la troisième annexe présente la structure de SAir Group, surtout la structure financière extrêmement opaque de ce groupe.

Un autre aspect que je vais aborder brièvement, c'est l'aspect politique. La commission propose deux motions, cinq postulats et dix recommandations. Ces instruments politiques ordinaires seront traités lors de la session d'hiver selon la procédure classique. Donc, nous n'allons pas entrer dans les détails sur ces éléments-là. Simplement, soit dit en passant: ces recommandations, postulats et motions se réfèrent au fonctionnement amélioré, je dirai à la supervision du fonctionnement de l'Office fédéral de l'aviation civile, et en particulier à l'utilisation des normes européennes. Nous proposons également des modifications de lois à propos de la transparence des sociétés complexes et éventuellement des modifications de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite si l'on prend l'exemple américain où, pour éviter des "groundings", on a des possibilités légales qui donnent six mois aux entreprises pour essayer de se retourner.

Enfin, dernier élément politique essentiel - nous aurons l'occasion d'en reparler beaucoup -, c'est la détection précoce, la "Früherkennung". Nous avons, à travers cet exemple Swissair, mis en évidence un certain nombre de problèmes, notamment la nécessité de rassembler des informations, de mieux les synthétiser et mieux les coordonner. En particulier - ça dépasse le domaine aérien -, on peut arriver à la définition de branches d'importance nationale où les intérêts supérieurs du pays peuvent être mis en jeu et engendrent la nécessité de prévenir de gros pépins.

Maintenant, au moment de conclure, j'aimerais adresser mes remerciements d'abord à la sous-commission DFI/DETEC et à la Commission de gestion pour le travail effectué, et également au secrétariat de la commission qui a fait un boulot tout à fait remarquable. J'aimerais aussi remercier particulièrement les membres de la commission d'avoir su résister à la pression médiatique. Elle a été très forte, mais démonstration est faite que c'est possible, et ça, c'est une bonne chose.

Le Conseil fédéral, ce matin, a publié un communiqué où il fait part de son point de vue sur le rapport de la Commission de gestion concernant la crise de Swissair, et je dois dire que ce rapport est presque trop beau! Mais je remercie, bien sûr, le Conseil fédéral et j'aimerais dire que si ce rapport est presque trop beau, ça n'est en tout cas pas de la complaisance. La sous-commission a fait son boulot de la façon la plus précise et toujours avec l'objectif constructif de tirer les leçons essentielles pour que de telles choses ne se reproduisent plus.

Maintenant, je prie le président de passer la parole à M. Stadler, rapporteur de la sous-commission DFI/DETEC.

Stadler Hansruedi · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Am Sonntag, dem 30. September 2001, genau heute vor einem Jahr, wurde Ihnen, Herr Bundespräsident Villiger und Herr Bundesrat Leuenberger, hier in Bern von Vertretern der SAir Group mitgeteilt, die Gruppe sei praktisch ab sofort zahlungsunfähig. In diesem Zeitpunkt spitzte sich die Krise so dramatisch zu, dass es schlussendlich zu jenem Erdbeben kam, das die ganze Schweiz bewegt hat. Da diese Krise auch in diesem Rat in einer emotionsgeladenen Atmosphäre Gegenstand eingehender Diskussionen war, bitte ich Sie darum, mir heute auch eine etwas ausführlichere Berichterstattung über die durchgeführte Untersuchung zu erlauben. Die GPK versuchte, nach einer Zeit, in der viele ausser sich geraten waren, mit einer gewissen Distanz und Nüchternheit in sich zu gehen.

Zum ersten Gegenstand, den wir untersucht haben, zur Wahrnehmung der Aufsicht durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt: Die Frage der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Inhabern einer Betriebsbewilligung stand hier im Zentrum unserer Untersuchung. Die Prüfung und Überwachung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gehört zur Aufsicht des Bazl. Damit wir diesen Bereich ausleuchten konnten, haben wir ein Expertengutachten eingeholt; ich verweise auf Anhang 1. Zusammenfassend kann Folgendes festgehalten werden: Wie steht es mit den Rechtsgrundlagen? Die entsprechenden Artikel des Luftfahrtgesetzes und der Luftfahrtverordnung sind unklar, und zwar in dreifacher Hinsicht: Unklar ist, was unter "glaubhaft machen" zu verstehen ist. Im Weiteren ist nicht spezifiziert, welche Angaben einverlangt werden müssen und notwendig sind, um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit glaubhaft zu machen. Schliesslich ist unklar, welche Anforderungen während der Dauer einer Betriebsbewilligung an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Fluggesellschaft zu stellen sind. Als zweite Frage hängt damit zusammen, wie das Bazl diese unklaren Rechtsgrundlagen auslegt und handhabt.

Die Unklarheit unseres Luftfahrtrechtes hat zu einer restriktiven Auslegung und Handhabung dieser Bestimmungen durch das Bazl geführt. Der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wurde nach unserer Beurteilung nur sekundäre Bedeutung beigemessen. Diese Überprüfung erfolgte im Allgemeinen nur bei der Erteilung einer Betriebsbewilligung. Auch wurde dieser Aspekt vor allem unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit geprüft. Während der Dauer der Betriebsbewilligung wurde die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit weder einer vertieften noch einer systematischen Überprüfung unterzogen. Die GPK ist auch der Ansicht, dass beim Bazl die fachlichen und personellen Ressourcen für eine solche vertiefte Überprüfung fehlten.

Welche Regelung kennt nun das EG-Recht? Dies ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Das Expertengutachten hat aufgezeigt, dass die EG-Verordnung 2407/92, anders als das schweizerische Recht, genauer spezifiziert, welche Angaben und Belege von den Antragstellern und Bewilligungsinhabern erwartet werden. Wir haben 1998 eine Revision des Luftfahrtrechtes vorgenommen. Damals erfolgte in verschiedenen Bereichen eine Anpassung an das EG-Recht. Die GPK ist erstaunt darüber, dass damals nur die Grundsätze, nicht aber diese präziseren Vorgaben übernommen wurden.

Welche Regelung hat heute in der Schweiz Geltung? Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Luftverkehrsabkommens ist die EG-Verordnung auch in der Schweiz direkt anwendbar. Die restriktive Praxis des Bazl kann deshalb nicht mehr aufrechterhalten werden. Es werden heute nämlich höhere Anforderungen an die Überwachung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gestellt.

Immer wieder tauchte die Frage auf, ob das Bazl im Dezember 2000 die Erneuerung der Betriebsbewilligung hätte verweigern können. Die gesetzlichen Grundlagen und die Umstände hätten es nach Ansicht der GPK nicht erlaubt, die Bewilligungserneuerung zu verweigern. Denn hier zeigt sich eine zweite wesentliche Lücke unseres Gesetzes: Es fehlen klare Kriterien für den Entzug einer Betriebsbewilligung oder die Verweigerung der Erneuerung einer Betriebsbewilligung. Ebenfalls ist nicht spezifiziert, welche Verfahrensschritte einer solchen Verweigerung einer Erneuerung der Betriebsbewilligung voranzugehen hätten.

Das Bazl hätte nach unserer Beurteilung die Erneuerung aber bedingt aussprechen können. Es hätte darauf bestehen müssen, dass die SAir Group nähere Angaben über die Finanzzahlen des Jahres 2000 und die Zahlen zu den finanziellen Perspektiven 2001 hätte nachreichen müssen. Unser Experte kommt jedoch dabei zum Schluss, dass es für das Bazl selbst in diesem Fall sehr schwierig gewesen wäre, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu beurteilen. Denn die Transparenz war aufgrund der sehr komplexen Verhältnisse erschwert. Ausserdem lieferte die Swissair aufgrund der Holdingstruktur keine eigenen Zahlen.

Dann stellte sich die Frage, ob das Bazl im Jahre 2001 hätte eingreifen müssen. Ein Entzug der Betriebsbewilligung der Swissair während der sich verschlechternden Situation der SAir Group im Jahre 2001 wäre angesichts der fehlenden Kriterien für einen Entzug aus rechtlicher und politischer Sicht nur schwer begründbar gewesen. Ein sofortiger Entzug aus wirtschaftlichen Gründen ist nach Ansicht der GPK nicht möglich und würde als Ermessensmissbrauch des Bazl interpretiert. Es kann nicht Aufgabe einer Aufsichtsbehörde sein, eine chaotische Stilllegung des Flugbetriebes eines Unternehmens auszulösen.

Aus Sicherheitsgründen wäre ein sofortiger Entzug möglich. Die Sicherheit konnte aber trotz der schwierigen Lage immer gewährleistet werden. Dies bestätigen auch die Inspektionen der Safety Assessment of Foreign Aircraft (Safa). Im Expertengutachten auf Seite 79 können wir dazu lesen: "Interessant ist jedoch die Feststellung, dass die Safa-Inspektoren während des ganzen Zeitraums, in dem die Swissair in der Krise steckte, keinerlei Veränderungen in Bezug auf die Sicherheit beobachteten."

Welches ist nun der Handlungsbedarf beim Bazl und beim UVEK? Wir haben den Handlungsbedarf im Bereich des Bazl in verschiedenen Vorstössen festgehalten. Wir stellen klare Forderungen an das Bazl und an das UVEK. Wir erwarten in diesem Zusammenhang unter anderem auch eine engere Beaufsichtigung des Bazl durch das UVEK und eine vermehrte Transparenz in der Aufsichtstätigkeit.

Ein weiterer Vorwurf steht immer auch im Raum, nämlich der Vorwurf des Interessenkonfliktes und der personellen Verflechtungen zwischen dem Bazl bzw. dem Büro für Flugunfalluntersuchungen und den zu beaufsichtigenden Fluggesellschaften. Auch dieser Frage haben wir uns einmal mehr angenommen. Es gab in diesem Zusammenhang 1997 die Untersuchung "Oberholzer". Aus den damaligen Empfehlungen hat das Departement Konsequenzen gezogen und organisatorische und rechtliche Massnahmen getroffen. Auch die Experten äussern sich auf den Seiten 67ff. zu diesem Vorwurf: In Bezug auf die Ausübung der Aufsicht gegenüber der Swissair habe nicht die geringste Voreingenommenheit der in der Aufsicht involvierten Mitarbeiter des Bazl festgestellt werden können. Für die GPK bleibt dieser Bereich jedoch auch in Zukunft sehr sensibel. Der Blick wird immer wieder auf diesen Bereich gerichtet sein. Hier ist das Departement besonders gefordert. In der Empfehlung 4 fordern wir deshalb das Departement auf, auch in diesem Bereich eine enge Aufsicht wahrzunehmen. Diesen Punkt werden wir im Rahmen der Umsetzung der Empfehlungen sicher wieder überprüfen.

Auch zur Sicherheitsaufsicht finden Sie entsprechende Äusserungen im Bericht; ebenso haben sich die Experten damit befasst. Der Medienmitteilung unserer Subkommission vom 19. August dieses Jahres konnten Sie entnehmen, dass wir in unserem Gespräch mit Bundesrat Leuenberger am 15. August auch diesen Themenbereich angesprochen haben. Gerade gestützt auf die verschiedenen Unfälle und Vorfälle wollen wir uns dieser Frage in Zukunft intensiv annehmen. Der Vorsteher des UVEK hat eine vertiefte, unabhängige Überprüfung des Gesamtsystems der Flugsicherheit in der Schweiz eingeleitet. Über den aktuellen Stand informierte das UVEK mit der Medienmitteilung vom 27. September dieses Jahres. Der Auftrag ging an eine niederländische Firma; der entsprechende Bericht soll im Mai 2003 vorliegen.

Entscheidend ist für uns die weit gefasste Umschreibung des Untersuchungsgegenstandes. Hier verweise ich ausdrücklich auf die Medienmitteilung des UVEK: "Der Bericht soll überprüfen, ob alle Protagonisten .... des schweizerischen Luftverkehrs ihre sicherheitsrelevanten Funktionen wahrnehmen. Insbesondere soll untersucht werden, ob die Rollenverteilung richtig ist, wie die verschiedenen Protagonisten ihre Aufgaben wahrnehmen, ob die Schnittstellen adäquat sind und ob der Informationsaustausch sichergestellt ist. Ebenfalls soll untersucht werden, ob die Unabhängigkeit sichergestellt ist und ob die Aufsichtsfunktionen korrekt wahrgenommen werden. Zudem sollen die Wahrung der Eignerinteressen des Bundes gegenüber Skyguide und die organisatorische Eingliederung des Büros für Flugunfalluntersuchungen überprüft werden." Soweit ein Ausschnitt aus dieser Medienmitteilung. Das entspricht genau auch dem Sinne unserer Subkommission. Die GPK wird die Problematik der Sicherheitsaufsicht intensiv weiterverfolgen und die Arbeiten des UVEK eng begleiten.

Zum zweiten untersuchten Gegenstand, zur Rolle des Bundes als Aktionär und Mitglied des Verwaltungsrates der SAir Group: Bis zur Generalversammlung der SAir Group vom 25. April 2001 war der Einfluss des Bundes als Aktionär der SAir Group gering. Das Gleiche gilt für den Bund als Mitglied des Verwaltungsrates der SAir Group, dem er bis zum Frühjahr 1999 mit zwei Mitgliedern angehörte. Die damaligen Bundesvertreter hatten die tatsächlichen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der Verwaltungsratsmitglieder, die nicht dem Ausschuss angehörten, als unbefriedigend beurteilt. Entsprechend intervenierten sie am 4. Juli 1997 mit einem Schreiben beim damaligen Präsidenten des Verwaltungsrates. Unter anderem schrieben sie: "Entscheide von grosser Tragweite können unseres Erachtens nur nach persönlichem Aktenstudium, nach Anhören der Geschäftsleitung und aufgrund einer eingehenden Diskussion im Rat selber seriös und mit dem erforderlichen Wissensstand getroffen werden." So lautete die Mitteilung der beiden Bundesvertreter im Jahre 1997 an den Präsidenten des Verwaltungsrates. Die Bundesvertreter verlangten deshalb bereits 1997 auch eine Umstrukturierung des Verwaltungsrates hinsichtlich der Grösse und der Arbeitsweise. Dieser Prozess wurde erst 1999 abgeschlossen. Aufgrund der Revision des Luftfahrtgesetzes im Jahre 1998 gab es ab Frühjahr 1999 im Verwaltungsrat der SAir Group auch keine Bundesvertreter mehr.

Aufgrund des Konzernverlustes der SAir Group von 2,885 Milliarden Franken für das Geschäftsjahr 2000 hat der Bundesrat Massnahmen getroffen, um die Aktionärsrechte des Bundes zu wahren und um allfällige Verantwortlichkeiten der Organe der SAir Group abzuklären. Die Eidgenössische Finanzverwaltung hat die Generalversammlung der SAir Group vom 25. April 2000 sowie die Einleitung der Sonderprüfung gemäss Artikel 697a ff. OR sorgfältig und gut vorbereitet und begleitet. Verantwortlichkeiten könnten sich nach Ansicht der GPK lediglich aus der Rolle als Mitglied des Verwaltungsrates bis im Frühjahr 1999 ergeben. Eine Beurteilung einer allfälligen aktienrechtlichen Verantwortlichkeit des Bundes ist jedoch erst dann möglich, wenn im Spätherbst 2002 die Ergebnisse der Untersuchung des Sachwalters vorliegen, welche sich mit der Geschäftsführung der Organe der SAir Group befasst.

Zum dritten Bereich, zur Begleitung der Krise durch den Bundesrat und die Bundesverwaltung: In Ziffer 4 unseres Berichtes haben wir die Rolle der involvierten Bundesbehörden im Vorfeld und während der Krise aufgezeigt. Wir haben uns eingehend auch mit der Frage der Früherkennung von Krisen befasst. Was haben Bundesrat und Bundesverwaltung gut gemacht? Die GPK möchte insbesondere folgende Punkte positiv würdigen: Im Hinblick auf die beantragte Sonderprüfung anlässlich der Generalversammlung im April 2001 hat die Eidgenössische Finanzverwaltung eine gründliche und sorgfältige Auslegeordnung erstellt, die eigentlich den dramatischen Zustand der Gruppe ungeschminkt aufgezeigt hat. Der Bundesrat hat dann nach dem Hilferuf der SAir Group im September den Sanierungsprozess begleitet. Der Bundesrat hat am 1. Oktober 2001 die akute Gefahr des Groundings und die damit verbundene enorme politische und wirtschaftliche Brisanz absolut richtig erkannt. Aber nicht nur die Einschätzung war richtig, sondern er hat auch gehandelt und sich bei den Banken mehrmals für einen Überbrückungskredit eingesetzt, an dem er sich selber mit 125 Millionen Franken beteiligen wollte.

Am 3. Oktober 2001 übernahm der Bund das Steuer. Die Zeit danach war von der Task Force Luftbrücke unter der sehr guten Leitung des Direktors der Eidgenössischen Finanzverwaltung und vom grossen persönlichen Engagement des Vorstehers des Eidgenössischen Finanzdepartementes geprägt. Die GPK ist der Ansicht, dass nur dank dieses Einsatzes ein zweites Grounding verhindert werden konnte.

Besonders erwähnen möchten wir auch die grossen Anstrengungen des Bazl bei der Übertragung der Flugrechte auf die Swiss. Als gute Leistung möchten wir schlussendlich die Arbeiten der Eidgenössischen Finanzkontrolle bei der Liquiditätsplanung der Swissair im Oktober 2001 und beim Aufbau der Swiss erwähnen - auch wenn man sich durchaus fragen könnte, wo wir denn sind, wenn die Eidgenössische Finanzkontrolle in einem privaten Unternehmen die Liquiditätsplanung vornehmen muss. Ich habe mir in diesem Zusammenhang erlaubt, einmal nachzulesen, was der Bundesrat vor einigen Jahren bezüglich der Eidgenössischen Finanzkontrolle in einer Botschaft geschrieben hat. Das entspricht effektiv nicht dieser Tätigkeit. Diese ausserordentliche Massnahme war aber aufgrund des grossen Engagements des Bundes und der ausserordentlichen Situation ein angemessenes Mittel.

Was haben Bundesrat und Bundesverwaltung nach Ansicht der GPK nicht gut gemacht? Wir möchten folgende Punkte hervorstreichen:

Der Bundesrat kannte die schwierige Lage der SAir Group seit dem Frühjahr 2001 und verfügte über eine pessimistische Lagebeurteilung der Visura. Im Visura-Gutachten steht beispielsweise: "Die Eigenkapitaldecke ist ausserordentlich dünn und eine rasche Verstärkung unumgänglich. Andernfalls ist die Überlebensfähigkeit akut gefährdet." Trotzdem hat der Bundesrat, wie alle, ob Aktionäre oder Öffentlichkeit, lediglich auf die optimistischen Signale vertraut. Es war die Zeit des kollektiven Optimismus. Der Bund hat es nach unserer Beurteilung verpasst, im Frühjahr verschiedene Szenarien für den Fall zu entwerfen, dass die Restrukturierung der SAir Group scheitern sollte. Dies wäre nach unserer Beurteilung notwendig gewesen, ging doch der Bundesrat schon vor dem Grounding von einem öffentlichen Interesse, das heisst vom volkswirtschaftlichen und verkehrspolitischen Interesse an einer nationalen Airline, aus.

Eine direkte Folge davon war auch, dass der Bund bei der dramatischen Zuspitzung der Krise im September unvorbereitet in eine Rolle gedrängt wurde. In diesen hektischen Tagen wurde er in die Rolle des eher reagierenden statt agierenden Akteurs gedrängt. Zur Entlastung des Bundesrates kann angebracht werden, dass ihm keine nachvollziehbaren Sanierungskonzepte präsentiert wurden. Auch bestand keine Klarheit über den ganzen Sanierungsumfang. Wir anerkennen dabei durchaus auch, dass die Einsetzung der Arbeitsgruppe Bremi eigentlich vom Bundesrat initiiert wurde. Entsprechende Szenarien und vorbehaltene Entscheide hätten es aber nach Ansicht der GPK dem Bundesrat erlaubt, gezielter und besser vorbereitet in die sich rasant verschlechternde Swissair-Krise einzugreifen. Die Frage kann heute offen bleiben, ob in diesem Fall das Bundesengagement so hoch hätte ausfallen müssen.

Die Auswirkungen eines möglichen Konkurses der SAir Group auf unsere Volkswirtschaft und auf den Bund hätten nach unserer Beurteilung früher analysiert werden müssen. Eine entsprechende Analyse des Seco ist erst viel zu spät, d. h. am 16. Oktober 2001, also nach dem Grounding der Swissair, erfolgt. Das UVEK und das Bazl haben die Einführung der Holdingstruktur im Jahre 1997 auch nicht kritisch genug begleitet. Was eigentlich Transparenz hätte bringen sollen, hat es für die Aufsichtsbehörde sehr schwierig gemacht, die Aufsicht gegenüber der Swissair wahrzunehmen. Der Bundesrat und das Bazl hätten auch die Lücken im schweizerischen Luftfahrtrecht durch die Übernahme der Detailregelung - ich betone: nicht die Grundsätze, sondern die Detailregelung - der EG-Verordnung 2407/92 schliessen können.

Generell ist die Frage der Früherkennung von Krisen mit politischen und volkswirtschaftlichen Dimensionen angesprochen. Das Erkennen von Krisen ist das eine, das entsprechende zeitgerechte Handeln das andere. Den Handlungsbedarf haben wir in den verschiedenen Vorstössen aufgenommen. Ausschlaggebend für das Bundesengagement war die Kombination von volkswirtschaftlichen, arbeitsmarkt- und verkehrspolitischen Gründen. Wir sind uns voll bewusst, dass eine Bundesintervention sehr heikle Fragen aufwirft. Eine grosse volkswirtschaftliche Bedeutung alleine dürfte noch nicht genügen. Als zusätzliches Element muss ein Unternehmen für die Schweiz eine systemrelevante Bedeutung haben. Dann fragt es sich auch, welche Wirtschaftsdaten man für eine solche Früherkennung des Bundes braucht. Dabei haben wir zu bedenken, dass die ganze Verantwortung grundsätzlich bei den privaten Akteuren verbleiben muss.

Diese ganze Reihe von heiklen Fragen, die sich uns stellen, befreit uns aber noch nicht davon, uns auch intensiv mit ihnen zu befassen. Die GPK ist sich durchaus bewusst, dass es irgendwo ordnungspolitische Grenzen geben muss.

Ich komme zu Ziffer 5, zu weiteren Bereichen, die wir im Rahmen unserer Untersuchung noch gestreift haben. Ich komme zuerst zu einzelnen Fragen des Sanierungs- und des Gesellschaftsrechtes: Im Zusammenhang mit dem Fall der Swissair wurde verschiedentlich die Meinung geäussert, das schweizerische Schuldbetreibungs- und Konkursrecht genüge den Erfordernissen der Praxis nicht, es müsse in Richtung eines eigentlichen Sanierungsrechtes revidiert werden. Schlagwörter waren diesbezüglich das "Chapter 11" des US-amerikanischen Konkursrechtes und der Gruppenkonkurs. Nachlassbehörden scheinen in der Praxis Lücken festgestellt zu haben. Die schweizerische Lösung wurde in der öffentlichen Diskussion, die in Zeitungen und auch Fachzeitschriften intensiv geführt wurde, aber ebenso verteidigt und für grundsätzlich angemessen befunden. Auch hier in unserem Rat sind bezüglich des Nachlassverfahrens verschiedene Vorstösse deponiert worden.

Die GPK ist der Meinung, dass eine Überprüfung bei der Frage ansetzen muss, ob das Ziel der SchKG-Revision von 1994, sanierungsfähige Unternehmen zu erhalten, in der Praxis erreicht werden kann. Eine radikale Änderung des Systems unter der Vorgabe des "Chapter 11" ist nach Ansicht der GPK aber gut zu überlegen. Das amerikanische Verfahren ist nämlich von einem Sanierungsdogma und der Autorität der Nachlassbehörden geprägt, die eine Sanierung unter Umständen auch gegen den Willen der Gläubiger und entgegen einer volkswirtschaftlich notwendigen Strukturbereinigung erzwingen können. Das schweizerische Recht stellt demgegenüber das Sanierungsinteresse auf die gleiche Stufe wie den Gläubigerschutz.

Nach unserer Einschätzung sind aber die massgebenden Mängel hauptsächlich nicht im Bereich des Schuldbetreibungs- und Konkursrechtes, sondern im Obligationenrecht bzw. in der Art und Weise zu suchen, wie sanierungsbedürftige Unternehmen dem Obligationenrecht nachleben. Ein Stichwort ist Artikel 725 OR. Wir sind der Meinung, dass es in erster Linie einmal einer Revision des Rechnungslegungsrechtes bedarf. Reformbedarf herrscht nach unserer Ansicht auch im Bereich der Revisionstätigkeit. Die Transparenz der Rechnungslegung soll demnächst im Rahmen eines Bundesgesetzes über die Rechnungslegung und Revision verbessert werden.

Die GPK ist im Weiteren auch der Meinung, dass angesichts der internationalen Entwicklung die Luftverkehrspolitik der Schweiz neu zu formulieren ist; ebenso ist die Rolle des Staates bei der Aufrechterhaltung der Luftverkehrsinfrastruktur zu definieren. Dabei ist auch die Rolle der Luftfahrtkommission zu überprüfen.

Und noch einen weiteren Punkt möchte ich erwähnen: Das von uns veranlasste Gutachten verweist auf den Seiten 75ff. auf die verschiedenen Massnahmen, um die Flugpassagiere gegen die Annullierung oder Verspätung von Flügen sowie gegen die Nichtbeförderung oder Überbuchung zu schützen. Uns beschäftigten ja am 2. Oktober 2001 die Tausenden von Passagieren, die irgendwo auf der Welt gestrandet waren. Heute werden innerhalb der Flugindustrie vor allem Möglichkeiten diskutiert, um die Konsumenten vor den Folgen einer überraschenden wirtschaftlichen oder technischen Stilllegung zu schützen. Im Vordergrund stehen dabei offenbar freiwillige Versicherungslösungen.

Ich komme zu Ziffer 6, zu einer politischen Reflexion der Vorgänge rund um das Grounding und die Rolle der verschiedenen Akteure: Unsere Untersuchung hatte zur Hauptsache die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung zum Gegenstand. Private Akteure spielten jedoch eine entscheidende Rolle. Die vorübergehende Stilllegung des Flugbetriebes der Swissair hat eine politische Dimension erhalten, sodass sich eine kritische Reflexion aufdrängt. Es besteht ein Erklärungsbedarf, weshalb es so weit kam, dass der Bund den Flugbetrieb einer privaten Gesellschaft mit mehr als 2 Milliarden Franken Steuergelder unterstützte. Die GPK möchte einen Beitrag zu diesem Erklärungsbedarf leisten. Wir haben deshalb die Abläufe rund um das Grounding unter Ziffer 6.2 soweit als möglich rekonstruiert. Unter Ziffer 6.3 haben wir wichtige Umstände herausgegriffen und auf unterschiedliche Beurteilungen durch die privaten Akteure hingewiesen.

Angesichts der politischen Dimension der Ereignisse im Zusammenhang mit der Swissair-Krise hat die GPK unter Ziffer 6.4 ihre Eindrücke festgehalten. Diese Darstellung hat keineswegs zum Ziel, die Abklärung allfälliger rechtlicher Verantwortlichkeiten vorwegzunehmen. Wir nehmen jedoch aufgrund unserer Untersuchung für uns in Anspruch, einen Beitrag zu einer kritischen politischen Reflexion leisten zu können. Ich kann Ihnen versichern, dass uns dieses Kapitel sehr gefordert hat. Die Worte wurden praktisch auf die Goldwaage gelegt.

Einige Bemerkungen zur SAir Group: Durch die Umstrukturierung der Swissair im Jahr 1997 entstand ein grosses, komplexes Firmenkonglomerat. Auch grosse, komplexe Firmengruppen sind grundsätzlich führbar. Nach Ansicht der GPK bestehen aber Anhaltspunkte, dass diese Struktur die Führung der Gruppe im konkreten Fall tendenziell erschwerte und die entsprechenden Führungs-, Steuerungs- und Aufsichtsinstrumente entweder nicht voll eingerichtet waren oder nur ungenügend und vielleicht auch nicht zeitgerecht wahrgenommen wurden.

Bereits im Sommer 2000 zeigte die McKinsey-Studie "Shield I" eine Finanzierungslücke von 3 Milliarden Franken auf. Es stellt sich damit die Frage, ob die Strategie der SAir Group nicht zu spät als gescheitert erklärt wurde. Die SAir Group hätte nach unserer Beurteilung spätestens im Frühjahr 2001 eine gründliche Sanierung einleiten müssen. Hier hätte der Schnitt tiefer angesetzt werden müssen. Eine Sanierung mit einer allfälligen Nachlasslösung auch von Teilen einer solchen Gruppe braucht Monate an Vorbereitungszeit. Bereits im Frühjahr war die Krise nach unserer Beurteilung sehr weit fortgeschritten, und ein eigentlicher Krisenstab hätte installiert werden müssen. Die SAir Group hatte zu lange auf den einzigen, schmalen Pfad der Sanierung gesetzt. Das war insofern verhängnisvoll, als keine alternativen Szenarien entwickelt wurden. Darin liegt auch der Grund, dass der Gang zum Nachlassrichter nicht vorbereitet war und dass die vorzeitige Bekanntgabe der Einreichung der Nachlassstundung am Abend des 1. Oktober 2001 zu einer wahren "Explosion" des Liquiditätsbedarfes führte. Der 11. September 2001 übte dann noch eine beschleunigende Wirkung aus.

Zu den Banken: Die Banken haben nach der Beurteilung der GPK die enorme politische und volkswirtschaftliche Brisanz eines Groundings verkannt. Auch hat das Konzept Term Sheet "Phoenix" insofern einen Mangel, als man der Frage einer geordneten Überführung - sprich: Überbrückungskredit - zu wenig Rechnung getragen hat. In beiden Punkten hatte der Bund am 1. Oktober 2001 noch energisch interveniert. Das Term Sheet "Phoenix" sah für bestimmte Bereiche der Gruppe eine Nachlasslösung vor. Auch hier wurde die notwendige Vorbereitungszeit verkannt. Ebenso wurden sowohl der Finanzbedarf wie auch die Vorbereitungszeit für einen Neustart unterschätzt.

Dann gibt es schliesslich noch allgemeine Umstände, die diesen Ausgang mit verursacht haben dürften: Ein Krisenstab, der all die unterschiedlichen Interessen gebündelt hätte, fehlte im September 2001. Die Gruppe Bremi hätte vielleicht eine solche Funktion übernehmen können. So aber klappte es auch mit der Kommunikation unter den verschiedenen Akteuren und mit der Kommunikation mit der Öffentlichkeit nicht. Im Weiteren haben wir zu bedenken, dass innert einer sehr kurzen Frist, d. h. unter einem enormen Zeitdruck, Ende September 2001 hochkomplexe Konzepte buchstäblich aus dem Boden gestampft werden mussten. Komplexe Vertragswerke mussten innert weniger Tage - ein Tag bis drei Tage waren es - vorbereitet und umgesetzt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass jede Partei die Verantwortung für allfällige Risiken, auch gegenüber den eigenen Institutionen, den eigenen Aktionären und den eigenen Kontrollorganen, mit einer gewissen Sorgfalt gewährleisten musste. Dazu kam schlussendlich noch, dass die Nerven aller Akteure blank lagen. Alle standen unter einem unmenschlichen, enormen Druck.

Dies sind alles Umstände, die schliesslich zum Grounding geführt haben dürften. Das Chaos am 2. Oktober 2001 führte schliesslich zu einer Eskalation der Emotionen und Schuldzuweisungen.

Dann, Herr Bundespräsident, haben wir uns am 16. September 2002 auch kurz über die Chaostheorie unterhalten, wonach es anscheinend Ereignisse gibt, die nicht in jedem Punkt nachvollziehbar und erklärbar sind.

Zwei Schlussbemerkungen: Den Bundesbehörden und auch der Bundesverwaltung kann für die Begleitung der damaligen Krise keine politische und rechtliche Verantwortung angelastet werden. Es gibt einen aktienrechtlichen Vorbehalt, der in den Untersuchungsbereich des Sachwalters fällt.

Dies alles heisst aber noch lange nicht, dass aufseiten des Bundes keine Lehren aus der Krise zu ziehen sind. Es besteht klarer Handlungsbedarf:

1. Das Bazl hat seine Praxis bezüglich der Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu ändern, was inzwischen auch eingeleitet worden ist.

2. Das UVEK hat die Aufsicht über das Bazl zu verstärken.

3. Die Rechtsgrundlagen sind anzupassen.

4. Die Vorschriften über die Rechnungslegung sind zu verschärfen.

5. Der Bund muss sich einmal mehr über das Dossier "Früherkennung von politisch und volkswirtschaftlich brisanten Krisen" beugen.

Unser Bericht soll von Ihnen heute zur Kenntnis genommen werden. Die einzelnen Vorstösse kommen heute nicht zur Behandlung; sie werden in dieser Session lediglich eingereicht und werden in der nächsten Session behandelt werden.

Abschliessend danke ich meinen Kolleginnen und Kollegen aus der Subkommission, die mitgeholfen haben, diese Untersuchung so voranzutreiben, dass wir sie innerhalb einer vernünftigen Zeit abschliessen konnten.

Ich danke hier auch einmal namentlich dem stellvertretenden Sekretär der GPK, Martin Albrecht, ebenso Christoph Leuenberger - es gab keine Ausstandsprobleme mit Bundesrat Leuenberger -, Franziska Kübli und Natalia Agra vom Sekretariat der GPK. Wir konnten auf ihre sehr kompetente Unterstützung zählen, auch beim Schlussspurt: Innerhalb einer Woche haben wir diesen Bericht dem Plenum der GPK vorgelegt, den Berichtsentwurf mit dem Bundesrat besprochen und den Bericht den Medien vorgestellt. So konnten wir die Berichterstattung über die Untersuchung beschleunigen.

Ihnen, geschätzte Kolleginnen und Kollegen, danke ich, dass Sie so viel Zeit für diese Berichterstattung der GPK eingeräumt haben - oder haben einräumen müssen.

Wicki Franz · Ständerat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Wir haben nun diesen Bericht erhalten, und Herr Stadler als Präsident der Subkommission, der sich dieser Sache sehr eingehend angenommen hat - ich möchte auch ihm hier danken -, hat die ganze Situation dargelegt. In grossen Teilen ist dieser Bericht retrospektiv. Retrospektiv ist die Situation der Swissair-Krise beleuchtet. Für mich ist es wichtig, in die Zukunft zu schauen und aus diesem Fiasko die Lehren zu ziehen. Ich möchte aber betonen: Ich verlange keineswegs eine "Lex Swissair". Aber wie ich bereits in meinem Postulat, das überwiesen wurde, verlangt habe, muss der Bundesrat prüfen und umgehend Bericht erstatten, welche Lehren aus dem Swissair-Debakel auf der rechtlichen Ebene zu ziehen sind und inwieweit diese Erfahrungen Änderungen bzw. Ergänzungen erfordern, Ergänzungen oder Änderungen von bundesrechtlichen Bestimmungen. Ich denke dabei insbesondere an das Obligationen- und Nachlassrecht, aber auch an das Verfahrensrecht. Im Aktienrecht stellt sich erstens die konkrete Frage, inwieweit die Kontroll- und die Informationsrechte der Aktionäre zu stärken sind, und zweitens, inwieweit die Kapitalschutzbestimmungen für die Gläubiger zu ändern sind. Beim Schuldbetreibungs- und Konkursrecht stellt sich die Frage, ob das Nachlassverfahren nicht durch ein neues Sanierungsverfahren ergänzt oder sogar ersetzt werden soll. Denn ein Wertzerfall von an sich funktionierenden Unternehmungen sollte verhindert werden. Dieses Ziel sollten wir unbedingt erreichen, allenfalls mit entsprechenden Änderungen des Schuldbetreibungs- und Konkursrechtes.

Dringend ist meines Erachtens auch die Harmonisierung zwischen Obligationen- und Nachlassrecht, und schliesslich sind die Verfahrensvorschriften zu überprüfen. Das Verantwortlichkeitsverfahren ist sicher zu beschleunigen, denn wir können die relevanten Tatsachen nur dann noch beschaffen, wenn wir nicht zu viel Zeit verstreichen lassen.

Abschliessend möchte ich noch betonen, dass das Kapitel der Früherkennung im Bericht sehr wichtig ist. An sich ist das eine heikle Frage, gerade für das Verhältnis zwischen Staat und Wirtschaft. Aber mir scheint, dass die in den Postulaten der GPK enthaltenen Forderungen wichtig sind und dass der Bundesrat die Frage der Früherkennung baldmöglichst angehen sollte.

Früherkennung heisst auch Koordination. Wir stellen ja fest, dass es in unseren Departementen eine Grosszahl von Informations- und Kommunikationsbeauftragten gibt. Es würde uns interessieren, einmal eine Liste zu erhalten. Für die Früherkennung braucht es aber nicht nur solche Sprachrohre, sondern auch Ohren - Ohren, die aufnehmen, was in der Wirtschaft läuft, was im Lande Schweiz passiert.

Daher bitte ich den Bundesrat, gerade das Kapitel Früherkennung baldmöglichst anzugehen und uns im Sinne der Vorstösse Bericht zu erstatten.

Studer Jean · Ständerat · Neuenburg · Sozialdemokratische Fraktion

A mon tour, je voudrais m'associer aux remerciements qu'on doit adresser à la sous-commission qu'a présidée M. Stadler. Au moment où la Confédération a décidé d'investir de l'argent, on a entendu ici ou là des personnes réclamer l'institution d'une commission d'enquête parlementaire. Je trouve que le rapport fourni par la sous-commission présidée par M. Stadler montre qu'on peut parfaitement analyser une situation en profondeur sans toujours imaginer la mise en oeuvre d'une commission d'enquête parlementaire. C'est un travail important qui a été fait, et la qualité de ce travail permet de réserver ce qu'on appelle les commissions d'enquête parlementaires aux objets qui concernent vraiment l'administration, et non pas simplement aux objets qui sont importants. C'est le premier point que j'aimerais souligner.

Le deuxième point que je voudrais relever, c'est encore une fois le constat de la qualité de la gestion de la crise par le Conseil fédéral et par l'administration fédérale. Sur ce point aussi, on a entendu il y a un peu moins d'une année de nombreuses critiques. Je remercie la sous-commission d'avoir, comme en dit en français, remis les pendules à l'heure et permis de constater que, sans l'intervention décidée et efficace de l'autorité politique, un second "grounding" n'aurait peut-être pas pu être évité.

Reste la question de la prévisibilité des décisions. C'est là aussi une question importante, mais qui a forcément des limites, et ce en fonction de deux principes: le premier, c'est qu'on est toujours plus intelligent après qu'avant, et le deuxième, c'est que le pire n'est jamais sûr. En fonction de ces deux limites, il est quand même un peu illusoire de croire qu'on peut avoir une maîtrise de l'avenir.

On ne peut pas transformer le Conseil fédéral en ce qu'on appellera ici aujourd'hui "Mme Irma". Le Conseil fédéral n'est pas composé de voyants. On ne peut pas demander des dons de voyance au Conseil fédéral, mais on peut lui demander des capacités d'imaginer l'avenir. Or, ces capacités d'imaginer l'avenir, elles ne peuvent s'acquérir que sur la base d'informations transparentes.

Sur ce point, je rejoins également l'analyse de M. Wicki: il est vraiment important de se donner dans la loi les moyens d'apprécier au mieux la réalité, la situation économique des grandes entreprises de ce pays, et de modifier en particulier les exigences légales quant au contenu matériel des comptes des sociétés anonymes. Tant qu'on ne se donnera pas les moyens d'avoir des informations de plus grande qualité et de plus grande crédibilité, tout exercice de "Früherkennung" sera encore plus aléatoire qu'il ne l'est de toute façon.

Saudan Françoise · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Je joins mes remerciements à ceux qui ont précédé, en particulier à l'intention du président de la sous-commission et des collaborateurs de la Commission de gestion qui nous ont énormément facilité la tâche. Je dois dire que nous avons eu une collaboration absolument exemplaire. Mais je dois vous avouer - je reviens sur le thème de la "Früherkennung" parce qu'il me semble extrêmement important - que je m'en veux un peu.

Je m'en veux parce que nous avons eu un signal d'alarme quand même assez important au début de l'année 2000 - vous vous souviendrez qu'il y a eu d'ailleurs une interpellation dans cette enceinte -, au moment où SAir Group a voulu reprendre les fonds libres de sa caisse de pension à hauteur de 1,1 milliard de francs. Aucune société ne fait ce genre de manoeuvre si elle n'est pas réellement mise sous pression.

Ce que je regrette - et c'est ce que les travaux de la sous-commission ont montré -, c'est qu'on s'est rendu compte à ce moment-là que les normes comptables qu'appliquait SAir Group dans ce cas-là étaient des normes beaucoup plus souples que celles qui existent en droit suisse, alors qu'en matière de consolidation des comptes - ce qui était essentiel pour qu'on se rende compte de la situation de SAir Group -, là au contraire on appliquait les normes helvétiques qui n'imposaient pas une consolidation pour des participations à hauteur de 49 pour cent.

C'est là où je me fais un reproche a posteriori. Nous aurions dû nous aussi prendre conscience d'un problème. Nous devons nous aussi être attentifs à certains faits qui pourraient attirer notre attention sur des problèmes qui peuvent se poser au sein d'une société. Comme le dit M. Studer, on est toujours beaucoup plus intelligent après. Mais pour avoir beaucoup étudié la portée de la consolidation des comptes dans ma jeunesse, je regrette à quelque part d'avoir manqué le coche.

Schiesser Fritz · 2VP-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wenn schon eine solche Arbeit der Geschäftsprüfungskommission auf unseren Pulten liegt, dann ist es, so glaube ich, angebracht, dass auch ein Nichtmitglied der Kommission zwei, drei Worte dazu sagt. Ich möchte vorausschicken, dass auch ich der GPK für diese grosse Arbeit danke und dass ich nicht mit der Absicht intervenieren möchte, an diesem Bericht irgendetwas zu kritisieren.

1. Dieser umfassende Bericht der Geschäftsprüfungskommission zeigt, dass die ordentlichen Instrumente, die wir uns in diesem Parlament gegeben haben, üblicherweise ausreichen, um auch Fälle von grosser Tragweite zu bearbeiten. Wir haben es noch in unseren Köpfen: Der Ruf nach einer Parlamentarischen Untersuchungskommission hallte laut durch die Gemächer dieses Hauses. Damals haben wir in diesem Rat den Standpunkt vertreten, die Geschäftsprüfungskommission sei durchaus in der Lage, diese Arbeit zu erledigen. Auch im Büro wurde diese Auffassung vertreten, und ich darf nachträglich mit Genugtuung feststellen, dass sich das Vertrauen des Büros, aber auch des ganzen Rates in die Fähigkeiten der Geschäftsprüfungskommission, in die Fähigkeiten der Subkommission und insbesondere auch in die Fähigkeiten des Präsidenten der Subkommission als richtig erwiesen hat. Wir haben in einem Gespräch mit Kollege Stadler die Frage aufgeworfen, ob es Punkte gebe, die in einer Untersuchung der Geschäftsprüfungskommission nicht ausgeleuchtet werden könnten. Damals wurde uns, dem Büro, gesagt, das sei nicht der Fall, und ich glaube, es hat sich als richtig erwiesen. Die Geschäftsprüfungskommission hat ihre Arbeit mit den herkömmlichen Instrumentarien so ausführen können, wie wir das erwartet haben.

2. Ich bin aufgrund dieses Berichtes der Auffassung, dass die Kommission ihren Auftrag sinnvoll begrenzt und diese Begrenzung eingehalten hat. Sie hat nicht "übermarcht", wie man sagt, sondern sie hat, wie es sich gehört, diesen Auftrag klar und sachlich erfüllt und hat der Versuchung widerstanden, auf Gebiete überzugreifen, die nicht in den Untersuchungsbereich des Parlamentes gehören, sondern Sache des Sachwalters oder anderer zivil- oder strafrechtlicher Instanzen sind.

Ich meine, auch das verdiene Anerkennung und dürfe herausgestrichen werden. Denn ich kann mir vorstellen, dass da und dort von aussen Druck vorhanden war, die Kommission zu einer Aussage zu zwingen, die nicht von ihr gemacht werden muss, sondern in einem Rechtsstaat anderen Institutionen bzw. anderen Behörden obliegt. Ich glaube auch, dass dieser Bericht hier aufzeigt, dass man in einer nüchtern-sachlichen und zurückhaltenden Art ein Problem von grosser Tragweite aufarbeiten kann, wie es sich gehört.

3. Aufgrund der Feststellungen der Kommission gehe ich davon aus, dass sich auch das Parlament - und das sind wir - vielleicht die eine oder andere Frage stellen muss. Wir erörterten soeben die Früherkennung und - man könnte weitergehen - allgemein die Voraussehbarkeit solcher Ereignisse; denn Gesetzgebung ist ja immer auch vorausschauende Tätigkeit. Wenn ich an die Revision des Luftfahrtgesetzes denke, so komme ich zum Schluss, dass wir damals vielleicht auch nicht so weit gedacht haben, wie man das heute nun wünschen würde. Auch wir als Gesetzgeber sind in dem Sinne gefordert, dass wir aufgrund dieses Berichtes aufarbeiten müssen, was man schon vorher hätte tun müssen, es aber in guten Treuen nicht so wahrgenommen hat. Deshalb meine ich, wir müssten den Finger auch auf diesen Punkt legen und dazu stehen. Es ist richtig, im Nachhinein eine vorausschauende Haltung zu fordern. Sie aber im richtigen Moment zu haben ist ausserordentlich schwierig.

4. Hier handelt es sich um einen materiellen Punkt. Die Kommission fordert eine bessere Kontrolle der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Luftfahrtgesellschaften. Das ist eine Anforderung, die als solche im Luftfahrtgesetz enthalten ist. Die Kommission erklärt, dass die Anforderungen im schweizerischen Recht nicht derart konkretisiert sind, wie sie sich aus der entsprechenden Richtlinie der Europäischen Union ergeben. Ich bin durchaus damit einverstanden, dass man die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit inskünftig genauer unter die Lupe nimmt. Aber man muss sich vielleicht einmal überlegen, was es geheissen hätte, wenn das Bazl im Dezember 2000, als die SAir Group nach den Unterlagen noch über ein Triple-A verfügte, festgestellt hätte, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Firma sei nicht mehr gegeben; man muss sich einmal vorstellen, was das politisch, wirtschaftlich und von den Auswirkungen her geheissen hätte! Ich möchte einfach im Sinne einer Relativierung darauf hinweisen, dass es für eine Aufsichtsinstanz nicht ganz einfach sein dürfte festzustellen, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sei nicht mehr gegeben.

5. Es kommt ein Punkt hinzu, auf den ich im Hinblick auf die Gesetzgebungstätigkeit hinweisen möchte: Wenn der Staat mit seiner Aufsichtsbehörde feststellt, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines solchen Unternehmens sei weiterhin gegeben, stellt sich natürlich auch folgende Frage: Wie weit lässt sich der Staat im Zusammenhang mit der Frage über Verantwortlichkeit und Staatshaftung auf etwas ein, was ihn teuer zu stehen kommen könnte, wenn die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu einem gewissen Zeitpunkt nicht mehr gegeben sein sollte und die Aufsichtsbehörde das nicht oder zu spät erkennt? Der Ausbau der Aufsichtstätigkeit in diesem Bereich ist gut und recht, aber ich frage mich, ob man hier nicht ein System einführen müsste, wie man es andernorts hat: Bei Banken oder Finanzgesellschaften setzt man qualifizierte Dritte ein und überprüft von Staates wegen, ob diese qualifizierten Dritten ihre Aufgabe richtig erfüllen oder nicht. Ich möchte das einfach in den Raum gestellt haben, und zwar einfach deswegen, weil es hier um sehr grosse Beträge gehen kann.

6. Ein letzter, auch materieller Punkt: Ich habe aus dem Bericht der GPK gelernt, dass auch bei der Rechnungslegung in unserem Recht offenbar nicht alles so ist, wie es sein sollte, wenn Minderheitsbeteiligungen nicht in die Konsolidierung einbezogen werden müssen, Minderheitsbeteiligungen, die im Rahmen der verhängnisvollen Hunter-Strategie eine wichtige Rolle gespielt haben. Auch diese Erkenntnis müsste in entsprechende Änderungen im Recht über die Rechnungslegung ausmünden.

Das waren die sechs Bemerkungen, die ich machen wollte. Zum Abschluss möchte ich der Kommission, dem Kommissionspräsidenten und dem Subkommissionspräsidenten danken. Ich bin der Auffassung, dass das, was hier vorliegt, der Art und Weise, wie in diesem Rat gearbeitet wird, entspricht: nüchtern, sachlich, ohne politische Schaumschlägerei, ohne irgendwelches Brimborium, aber solid. Auf diesem soliden Fundament kann man aufbauen. Es hilft, ein Ereignis zu bewältigen, das uns vor einem Jahr nicht nur in diesem Haus, sondern auch ausserhalb sehr stark beschäftigt hat. Die Kommission hat einen wesentlichen Beitrag zur Verarbeitung dieses Ereignisses und seiner Folgen geleistet.

Stähelin Philipp · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Die GPK hat mit ihrem Bericht innert kurzer Zeit eine breite und detaillierte Auslegeordnung zur Rolle des Bundes im Zusammenhang mit der Swissair-Krise erstellt. Auch ich möchte ihr dafür allerbestens danken. Meines Erachtens hat die zuständige Subkommission der GPK gründliche und seriöse Arbeit geleistet, soweit dies mit ihren Mitteln - den Aufsichtsmitteln einer GPK - möglich war. Ich begrüsse sehr, dass sie keine "Beisshemmungen" gezeigt und auch Fehlleistungen und Missstände aufgedeckt hat.

Allerdings kann ich meinem Vorredner nicht in allem zustimmen. Ich meine, es sei nicht zu übersehen, dass ein Gesamtbild nach wie vor fehlt. Unter Ziffer 1.3.2 des Berichtes ist ja nachzulesen, welche weiteren Verfahren laufen. Insbesondere könnte die Strafuntersuchung, bei welcher - wie im Falle einer PUK - auch Zeugen einvernommen werden können, weitere Klärung bringen. Unter diesem Titel vermisse ich nach wie vor eine PUK-Arbeit. Es darf auch nicht vergessen werden, dass die GPK zwar sehr viele Aspekte der ganzen Luftfahrtproblematik ausgeleuchtet hat - und ich betone nochmals: sie hat dies gut gemacht -, dass aber eine Gesamtschau, welche insbesondere auch der Frage der Sicherheit vermehrt nachgegangen wäre, noch ausstehend ist. Hier hätte meines Erachtens eine PUK tatsächlich Licht ins Dunkel bringen können.

Wenn die GPK feststellt, dass im Bereich der Finanzaufsicht die Voraussetzungen für eine qualifizierte Aufsicht erst geschaffen werden müssen, so hege ich doch etwas die Befürchtung, dass es in anderen Aufsichtsbereichen ebenfalls noch Dunkelstellen gibt, die es nun so rasch als möglich zu erhellen gilt.

Der GPK-Bericht bestätigt meines Erachtens immer noch eine gewisse kritische Haltung zum Untersuchungsthema. Bis zum heutigen Tag wurde es, so meine ich, versäumt, vorhandene Lücken im Luftrecht zu schliessen. Offenbar bestehen nach wie vor diverse Weisungen des Bazl, welche noch auf alten Rechtsgrundlagen beruhen. Ich habe dies nicht in allen Details nachuntersucht, habe mir aber sagen lassen, es sei nach wie vor so.

Insbesondere gilt dies auch für die Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Luftverkehrsbetrieben. Der GPK-Bericht zeigt auf, dass das Bazl die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Swissair eingehender hätte prüfen können, vielleicht auch hätte prüfen müssen. Herr Schiesser, was wären die Auswirkungen gewesen, wenn bereits im Jahr 2000 jemand - und zwar nicht irgendwer, sondern die Aufsicht - bei der Swissair den Finger auf die wunden Punkte gelegt hätte? Man kann umgekehrt fragen: Wären diese Auswirkungen schlimmer gewesen als das, was nun tatsächlich eingetreten ist? Ich überlasse Ihnen die Beantwortung dieser Frage. Mit der EG-Regelung hätte es die entsprechenden Mittel dazu bereits seit einigen Jahren gegeben, und das Bazl hätte es in der Hand gehabt. Ich erwarte, dass das Bazl aufgrund des auf den 1. Juni 2002 in Kraft getretenen bilateralen Luftverkehrsabkommens seine Praxis ändern wird. Es geht - ich möchte das klar sagen - nicht einfach um Verurteilungen, sondern um Lehren für die Zukunft, wobei wir alle, wie schon andere gesagt haben, durchaus auch noch klüger geworden sind.

Der Bericht hat darüber hinaus - da greife ich noch einmal den gleichen Punkt auf wie andere Vorredner - dem Bundesrat und damit dem federführenden Departement in der Krisenerkennung und im Krisenmanagement nicht nur genügende Noten ausgestellt. Es wurde verpasst, rechtzeitig ein Worst-Case-Szenario zu entwickeln. Seit dem Frühjahr 2001 wurde den Missständen doch eher tatenlos zugesehen. Die Frage bleibt offen, ob ein effizienteres Krisenmanagement das chaotische Grounding der Swissair hätte verhindern können. Die Aktivitäten des Bundes haben jedenfalls erst in erheblichem Umfang eingesetzt, als die Lage kaum mehr zu retten war. Das wird alles im Bericht ausgedrückt. Ich freue mich darüber, dass der Bund nach dem Grounding so gut reagiert hat, und danke dafür. Das ist wirklich erfreulich und lobenswert. Besser wäre es natürlich gewesen, wenn es gar nicht erst zu dieser chaotischen Situation gekommen wäre.

Einmal mehr stellt sich die Frage nach der Frühwarnung. Ich stelle sie insbesondere deshalb auch noch einmal, weil wir als erstes Geschäft heute die Erklärung des Bundesrates betreffend die Vorgänge um die Swiss Dairy Food angehört haben. Auch dort kann man sich die Frage stellen: Hat das Frühwarnsystem geklappt bzw. genügend gegriffen? Haben wir rechtzeitig eingegriffen? Die beiden Fälle sind nicht identisch, das ist völlig klar, aber sie haben gewisse gemeinsame Züge.

Die GPK hat in ihrem Bericht eine ganze Reihe von Empfehlungen formuliert. Sie zielen vor allem darauf ab, solche Vorkommnisse in Zukunft zu verhindern und - sollten sie doch auftreten - besser auf sie reagieren zu können und nicht im letzten Augenblick einen Rettungsplan zimmern zu müssen. Diese Empfehlungen sind nun durchzusetzen. Besonders wichtig scheinen mir die erste und die vierte Empfehlung. Hier wird empfohlen, die Tätigkeit des Bazl enger zu begleiten. Tatsächlich haben sich in letzter Zeit die Negativmeldungen über die Schweizer Luftfahrt gehäuft, was zu einer breiten Verunsicherung geführt hat. Wir müssen hier wieder Vertrauen schaffen. Die Vergabe einer externen Expertise ist in diesem Sinne sicher ein Schritt in die richtige Richtung. Ich danke dafür. Ich hoffe, dass diese externe Kommission ihre Arbeit ebenso zielstrebig und sauber machen wird wie die GPK.

Dem UVEK wird empfohlen, darauf zu achten, dass das Bazl bzw. das Büro für Flugunfalluntersuchungen (BFU) ihre Aufgaben frei von Interessenkonflikten gegenüber den beaufsichtigten Fluggesellschaften und Luftfahrtbetrieben wahrnehmen. Das ist ein zentraler Punkt. Denn im "Bermuda-Dreieck" Bazl/BFU/Fluggesellschaften gibt es doch viele Verstrickungen, Abhängigkeiten und Doppelmandate, welche zumindest der Transparenz Schaden zufügen. Ich bin überzeugt, dass die Dringlichkeit des Problems nun erkannt ist und dass möglichst rasch gehandelt wird. Die Sicherheitsaufsicht ist ebenso wichtig und notwendig wie die Finanzaufsicht, welche bei der Arbeit der GPK im Vordergrund gestanden hat. Nun ist die Aufgabe wieder beim Bundesrat und bei den Departementen.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Die Vorstösse, welche die GPK in ihrem Bericht auf den Seiten 85ff. aufgeführt hat, sind noch nicht eingereicht worden. Sie werden noch in dieser Session eingereicht werden. Wir werden in der kommenden Wintersession darüber beraten.

Lombardi Filippo · Ständerat · Tessin · Christlichdemokratische Fraktion

Avendo fatto parte anch'io della sottocommissione della Commissione di gestione che ha prodotto questo rapporto, ovviamente condivido la soddisfazione espressa sin qui dai colleghi per la qualità del lavoro svolto e, soprattutto, la sua rapidità. Questa rapidità contrasta singolarmente con la lentezza della giustizia penale che, sin d'ora, annuncia che non arriverà a nessuna conclusione prima di tre anni, il che deve veramente porci qualche interrogativo su quella che rimane una delle condizioni quadro dello sviluppo armonioso di un paese e della sua economia.

Era opportuna questa inchiesta che permette di chiarire, senza alcun dubbio, come la responsabilità pressoché totale della crisi risiede nel management e negli amministratori di SAir Group, colpevoli di numerose e crasse violazioni di quei principi di "corporate governance", di cui si fa un gran parlare di questi tempi, ma che troppo spesso vengono dimenticati. La domanda che potremmo porci, in questo come in altri consessi, è di sapere quali altri e quanti altri gruppi, eventualmente, presentano violazioni simili a quelle che abbiamo potuto registrare in questa inchiesta.

Era importante anche questa inchiesta perché doveva affermare che l'eventuale responsabilità della Confederazione rimane totalmente sussidiaria rispetto a quella di SAir Group medesimo e si limita semmai ad una insufficiente definizione del compito di vigilanza sul piano economico e della detezione precoce di eventuali crisi, con conseguente preparazione di scenari che permettono al Consiglio federale di intervenire il più rapidamente possibile. Ed è importante riaffermare questo, un anno dopo la crisi, ricordando soprattutto le emozioni dei giorni di questo "grounding", che avevano visto parecchi, anche in questo palazzo, puntare il dito contro la Confederazione, contro il Consiglio federale, anche contro gli istituti bancari, ritenuti responsabili del problema. Sappiamo che così non era e sappiamo che le responsabilità erano nel gruppo, anzi sappiamo anche che, qualunque fosse stata, nel settembre, nell'ottobre 2001, la reazione della Confederazione, la crisi era talmente profonda che non avrebbe più potuto essere evitata, tutt'al più pilotata in un modo leggermente meno violento.

Alcuni di coloro che mi hanno preceduto hanno voluto sottolineare il fatto che non sia stato necessario, con questa inchiesta, ricorrere ad una commissione parlamentare di inchiesta ad hoc. Condivido la soddisfazione espressa in questo giudizio, facendo però notare, visto che facevo parte dei favorevoli di una commissione ad hoc, che coloro che abbiamo sentito nelle nostre inchieste ci hanno singolarmente aiutati a far sì che non fosse necessario citarli obbligatoriamente, è un potere questo che non avremmo avuto come Commissione di gestione e che solo una Commissione parlamentare di inchiesta avrebbe potuto avere. Il fatto che abbiamo potuto avere accesso a tutta la documentazione, e a tutte le persone che volevamo interrogare, dimostra che, effettivamente, questa Commissione parlamentare di inchiesta non è stata necessaria, ma non lo si poteva sapere a priori.

C'è però un secondo aspetto per cui una Commissione parlamentare d'inchiesta ad hoc sarebbe stata importante, ed è la ricaduta politica dei risultati ai quali si è giunti. Di questo non sappiamo ancora quale sarà il risultato. La nostra commissione ha presentato tutta una serie di mozioni, postulati e raccomandazioni affinché si ponga rimedio per il futuro alle lacune che sono state constatate e si possano evitare situazioni di questo genere, tanto nel campo dell'aviazione civile, quanto in altri campi economici vitali.

Dipenderà dal nostro Parlamento se avrà la volontà di dar seguito alle proposte contenute nel rapporto dimostrando così di aver capito l'importanza politica e dimostrando così che non era effettivamente necessario il peso politico di una Commissione parlamentare d'inchiesta per arrivare a questa presa di coscienza del Parlamento. Il lavoro e il compito rimangono tutti a questo Parlamento e, naturalmente, al Consiglio federale.

David Eugen · Ständerat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Ich möchte aus diesem Bericht zwei Punkte hervorheben, die mich mit Blick auf die Zukunft bewegen: Der erste Punkt, der auch von der Kommission herausgehoben wurde, betrifft die Früherkennung. Der zweite Punkt betrifft die Neuformulierung der Luftverkehrspolitik der Schweiz. Diese beiden Punkte sind mir deswegen ein besonderes Anliegen, weil der Luftverkehr in der Schweiz mit dem letzten Jahr ja nicht ein Ende genommen hat, sondern weil wir jetzt eine schweizerische Luftverkehrspolitik weiterführen. Ich persönlich sah vor einem Jahr einen wichtigen Grund, weshalb ich diesem Beschluss zugestimmt habe, darin, dass in der Schweiz das öffentliche Interesse an einer nationalen Fluggesellschaft nach wie vor bestand.

Wir haben jetzt wieder ein Jahr Luftverkehr, auch Luftverkehrspolitik, erlebt. Wir müssen uns über die hier in diesem Bericht viel zitierte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Luftverkehrsunternehmens - die im Gesetz gefordert wird, die vom gegenwärtigen Inhaber der Konzession beispielsweise ja nicht erfüllt werden kann, was aber im Sinne einer in Kauf genommenen Startlösung anerkannt wird - auch weiter Gedanken machen. Jetzt geht es dennoch darum: Erkennt der Bundesrat, im Sinne der Früherkennung, wie es in Zukunft etwa weitergehen könnte? Wie sieht der Bundesrat die Neuformulierung der nationalen Luftverkehrspolitik, vor allem auch im zeitlichen Ablauf? Leider steht in der dazu vorgeschlagenen Empfehlung nicht, bis wann man das haben möchte. Ich denke, dass das ziemlich dringlich ist, weil sich die Dinge sehr schnell weiterentwickeln und wir wahrscheinlich eben nicht noch ein Jahr Zeit haben, um uns klar zu werden, ob ein nationales Luftverkehrsunternehmen wirklich im öffentlichen Interesse der Schweiz liegt und ob wir dieses auch mit öffentlichen Mitteln unterstützen müssen. Daraus ergäben sich nach meiner Überzeugung dann verschiedene Konsequenzen. Oder ist diese Position - fragt es sich, wenn man die Entwicklung, die Zukunft des Luftverkehrs, anschaut - so nicht mehr aufrechtzuerhalten?

Ich erwarte eigentlich vom Bundesrat, dass er uns sehr bald über diesen Punkt Aufschluss gibt, damit wir nicht wieder in eine gleiche Situation geraten, wie wir es vor einem Jahr waren, und am Schluss plötzlich sehr schwierige und auch schwer verständlich zu machende Entscheide treffen müssen.

Schmid Carlo · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Auch ich möchte der Kommission für ihre nüchterne und in dieser Nüchternheit zum Teil doch auch recht aufwühlende Präsentation dessen danken, was sie in diesem Jahr in bemerkenswerter Weise an Fakten gesammelt und sich an Beurteilungen erdacht hat. Ich halte das für eine für die weitere Diskussion ausgezeichnete Grundlage.

Am 4. Oktober 2001 behandelten wir in diesem Saal im Rahmen der Behandlung der dringlichen Interpellation Lombardi 01.3446 die Situation der Swissair. Ich stellte damals zwei Fragen. Die erste Frage ging dahin, ob betreffend die chaotischen Rechnungsverhältnisse bei der Swissair die bestehenden Rechnungslegungs- und Revisionsvorschriften für Konglomerate in dieser Grösse überhaupt noch tauglich seien. Die zweite Frage ging dahin, ob die Aufsichtspflicht des Bazl, gestützt auf Artikel 27 Absatz 2 Litera c des Luftfahrtgesetzes und auf Artikel 103 Absatz 1 Litera i der Luftfahrtverordnung, erfüllt worden sei.

Auf beide Fragen gibt der Bericht verdankenswerterweise Antwort. Was die Rechnungslegungsvorschriften und die Bestimmungen über die Revisionsgesellschaften betrifft, bin ich mir allerdings nicht ganz im Klaren, ob wir hier noch in der Lage sind, autonom und souverän das zu "gebenedeien", was wir an sich für richtig erachten. Da gibt es IAS, und da gibt es FER, und da gibt es eine Börsenzulassungskommission in der Schweiz, welche in eigener Machtvollkommenheit - oder vielleicht von New York aus gesteuert, das weiss ich nicht - parastaatliches Recht setzt, an dem wir auflaufen. Die Rechnungslegungsnormen, die wir im Obligationenrecht und in den Sozialversicherungsgesetzen gemacht haben, sind gut, aber offenbar mit den "Rechnungslegungsvorschriften" der Börse nicht kompatibel. Eine Gesellschaft, die am Haupttableau kotiert werden will, hält sich an parastaatliches Recht, das staatliche Recht hat für sie keinerlei Bewandtnis. Diese Gesellschaften richten sich nach dem, was notwendig ist, damit sie kotiert werden. Das staatliche Recht können diese grossen Gesellschaften vergessen; dieses gilt nur für kleine Gesellschaften. Ich will Sie einfach darauf hinweisen, dass wir vermutlich nicht in der Lage sein werden, jene Rechnungslegungsvorschriften zu machen, die wir eigentlich für notwendig erachten.

Das Verhalten der Revisionsgesellschaften und der Beratungsfirmen im Vorfeld dieses Groundings ist für mich auch völlig unklar geblieben. Es war nicht Aufgabe dieser Kommission, alles im Detail nachzuzählen. Darüber werden wir vielleicht eines Tages noch nähere Auskunft erhalten. Aber auch da frage ich mich, ob es einen Sinn hat, wenn wir uns gesetzgeberisch "verköstigen", wenn diese amerikanisch beherrschten Revisionsgesellschaften jede schweizerische Gesetzgebung für sich ablehnen und weiterhin das amerikanische Recht als das Nonplusultra preisen dürfen. Seit Enron und Konsorten weiss man ja warum: Das ist das bessere Recht, es macht alles besser als das schweizerische Recht. Hier gibt es noch einen ganzen Strauss von Fragen, welche nicht geklärt sind. Hier ist eine grosse Firma - mindestens nach aussen ohne erkennbare Warnung der dafür berufenen Instanzen - in die Gosse geritten worden, und wir wissen nicht, was hier effektiv in Zukunft gemacht werden kann, dass solche Dinge nicht mehr passieren. Hier ist, so meine ich, der Bundesrat schon noch aufgerufen, sich gesetzgeberisch einige Gedanken zu machen.

Was die Aufsichtspflicht des Bazl betrifft, habe ich am 4. Oktober 2001 gesagt: "Wir müssen den Mut haben, diese Aufsichtspflichten wahrzunehmen und durchzusetzen. Es ist mir völlig klar: Stellen Sie sich vor, das Bazl hätte vor einem Jahr gestützt auf Artikel 103 (der Luftfahrtverordnung) der Swissair die Betriebsbewilligung entzogen!" (AB 2001 S 695) Ich fügte an, dass es das gesetzlich hätte tun müssen. Nun sagt die Kommission, gesetzlich sei die Geschichte gar nicht so einfach. Das mag sein, aber ich stelle mir die Frage: Hat es tatsächlich einen Sinn - es wird jetzt gesagt, man solle die EU-Normen nehmen usw. -, weiter auf diesem Weg zu bleiben? Ich möchte Sie einladen, sich diesbezüglich ernsthaft Gedanken zu machen, denn wenn wir als Staat die Verantwortung übernehmen zu beurteilen, ob eine Firma überlebensfähig ist oder nicht, haben wir auch die Konsequenzen zu tragen; Herr Schiesser hat es gesagt. Jetzt haben wir zwei Milliarden Franken ausgegeben, aber vermutlich wäre dann, wenn wir diese Verantwortung wirklich hätten, unter Umständen die Belastung eines Tages grösser.

Ich stelle mir eine andere Frage: Wäre es nicht sinnvoll, hier einmal eine kartesianische Klarheit zu erreichen? Entweder halten wir solche Aufsichtspflichten für faktisch nicht mehr denkbar und nicht mehr möglich, dann müssen wir aber auch sagen: Das, was diese Firmen tun, über welche wir keine Aufsichtspflicht mehr ausüben wollen, ist weder im nationalen Interesse noch eine öffentliche Aufgabe. Dann ist das eine rein private Geschichte, und wir machen hier noch eine Sicherheitsüberprüfung, aber keine wirtschaftliche Überprüfung mehr. Dann nehmen wir vom weissen Kreuz im roten Feld Abschied und nennen diese Gesellschaft "Unique Airways" oder wie man dann will, aber es ist keine schweizerische, nationale Veranstaltung mehr.

Oder aber wir halten dafür, dass es eine nationale Aufgabe von öffentlichem Interesse ist; dann könnte man wieder von Verstaatlichung reden. Dann haben wir die Verantwortung, und wenn wir schon zahlen müssen, wissen wir auch, weswegen. Wir befinden uns im Moment in einer unklaren Situation: Wir zahlen, ohne die eigentliche Verantwortung zu haben und ohne weisungsbefugt zu sein. Das passt mir nicht! Entweder sie übernehmen die Verantwortung ganz, oder wir wollen entscheiden; ein Drittes gibt es nicht.

Mit diesen beiden Bemerkungen, welche eigentlich auch eher im Blick auf die Beratung der einzelnen Empfehlungen und Vorstösse gedacht sind, wollte ich Ihnen meine Unsicherheit in der Beurteilung dieser Vorstösse mitgeben. Hier hat es noch offene Fragen, welche wir miteinander näher bedenken müssen.

Stadler Hansruedi · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Ich kann mich kurz halten. Ich danke Ihnen für die Beurteilung des Berichtes. Ich muss bestätigen: Es stehen viele offene Fragen im Raum. Es war nicht unsere Aufgabe, diese vielen Fragen zu beantworten, aber wir haben sie angeschnitten. Es wird auch in diesem Rat, im Zusammenhang mit verschiedenen Revisionsvorlagen, noch Diskussionen geben müssen.

Ich erlaube mir noch Bemerkungen zu zwei Themen:

1. Zur Sicherheitsaufsicht. Wir haben in unserem Bericht ausdrücklich auf diesen Punkt hingewiesen. Wir möchten uns der Frage der Sicherheitsaufsicht intensiv annehmen.

Wir begrüssen es, dass die jetzt laufende Untersuchung eine Untersuchung des Gesamtsystems Sicherheitsaufsicht darstellt und dass dieser Untersuchungsgegenstand weit gefasst worden ist. Ich glaube, es ist wichtig und auch im Interesse des Bazl, dass auch beim Bazl selber Sicherheit einkehrt. Das wird von ihm eigentlich auch verlangt.

Wir werden uns spätestens im Mai 2003 wieder melden, wenn der entsprechende Bericht vorliegen wird. Ich denke, dass voraussichtlich bis Ende Jahr bereits der erste Zwischenbericht vorliegen wird. Die Subkommission und die GPK werden bei diesem Punkt dranbleiben.

2. Zur Frage der PUK: Ich habe heute als Mitglied der betroffenen Kommission nicht zu beurteilen, ob diese Abklärungen für Sie tief genug gehen oder nicht. Das haben Sie zu beurteilen. Ich möchte nur zwei Bereiche anschneiden: Erstens reichten die Informationsrechte der GPK nach unserer Beurteilung aus, um den Untersuchungsgegenstand, den wir uns abgesteckt hatten, abzuklären. Wir haben jederzeit offene Türen vorgefunden. Wir haben sämtliche Auskünfte, die wir einverlangt haben, erhalten. Zweitens können die Verantwortlichkeiten der Organe der SAir Group auch von einer PUK nicht abgeklärt werden. Antworten wird hier die Untersuchung des Sachwalters geben. Wir haben den Untersuchungsgegenstand und die Rolle der Bundesakteure in diesem Ereignis zu klären, und wir haben uns strikte auf diesen Untersuchungsgegenstand beschränkt. Ich denke, das ist bei der Beurteilung der Frage, ob es noch eine PUK braucht oder gebraucht hätte, wichtig zu wissen.

So weit meine Bemerkungen zu diesen beiden Punkten. Ich hoffe - und bin überzeugt davon -, dass wir mit diesem Bericht auch eine Art vertrauensbildende Massnahme leisten konnten.

Villiger Kaspar · BPR-M · Bundesrat · Luzern

Sie haben zwei Bundesräte vor sich, die vor einem Jahr mitten in diesem Kampf standen, die häufig aufgrund von wahrscheinlich unzureichenden Informationen handeln mussten, weil Nichthandeln eben auch ein Handeln gewesen wäre. Es hat schon einen besonderen Reiz, diese Ereignisse ein Jahr später mit etwas Distanz zu reflektieren. Ich hoffe, dass wir beide die nötige Distanz haben und dass wir dies auch einigermassen objektiv tun können. Wenn man selber so mit drin war, ist man natürlich auch noch etwas davon geprägt. Jedenfalls ist es mir im Moment ziemlich wohl, weil es nicht mehr ganz so hektisch zugeht wie damals.

Ich möchte zuerst sagen, dass dieser Bericht aus unserer Sicht sehr sorgfältig, sehr sachkundig, kritisch, aber auch sehr fair ist. Ich möchte dafür danken. Ich weiss, dass es jetzt vielleicht Leute gibt, die sagen: Wenn sozusagen Betroffene die Arbeit rühmen, ist vielleicht doch etwas falsch. Aber ich habe mir ja selber auch alles notiert und versucht, mir ein Bild zu verschaffen, weil damals sehr vieles - Sie haben die Chaostheorie angesprochen - schwer zu beurteilen war, solange man im Gefechtslärm stand. Ich muss sagen: Wenn ich diesen Bericht lese, so halte ich die Nachzeichnung der Geschehnisse für sehr plausibel. Ich glaube, es gibt vertiefte Erkenntnisse. Es gibt immer Dinge, die man nicht voll erklären kann; das ist klar. Sie haben, meine ich, einen gewichtigen Beitrag zur Aufarbeitung des Swissair-Debakels geleistet, und Sie haben auch wertvolle Anstösse gegeben, in Bezug auf die verstärkte Aufsicht im Luftverkehr, auf die Verbesserung der Vorbereitung auf Krisen und auf die bessere Bewältigung von Krisen durch den Bund usw.

Natürlich sind die Wertungen Ihrer Kommission und jene des Bundesrates nicht überall deckungsgleich. Wenn ich jetzt vor allem auf ein paar Unterschiede hinweise, darf das nicht darüber hinwegtäuschen, dass wir in der grossen Breite der Beurteilung eigentlich ziemlich konform sind. Wir sind vielleicht auch in jenen Bereichen etwas unterschiedlicher Auffassung, bei denen ich jetzt spüre, dass auch Ihre Auffassungen sehr unterschiedlich sind. Auch ich habe den Eindruck, dass Sie sehr wichtige Fragen aufgeworfen haben; deren Beantwortung ist schwierig und wahrscheinlich noch nicht abschliessend möglich. Die Zeit ist dafür wahrscheinlich noch nicht reif.

Der Fokus der Untersuchung war zwangsläufig auf das Handeln der Bundesbehörden gerichtet. Der Bericht weist darauf hin - jetzt hat auch Herr Stadler zu Recht darauf hingewiesen -, dass es daneben natürlich noch die zivil- und strafrechtlichen Untersuchungen gibt. Sie konnten das nicht untersuchen; das darf man jetzt auch nicht als Mangel rügen. Erst der Abschluss dieser Prozesse wird dann ein vollständiges Bild über die Ursachen für diesen Unternehmenszusammenbruch und über die Verantwortlichkeiten geben - für einen Zusammenbruch, der wahrscheinlich in der neueren schweizerischen Unternehmensgeschichte beispiellos und einmalig ist.

Zentral ist für uns die Feststellung der Kommission - wir danken ihr dafür -, dass aus heutiger Sicht keine Verantwortlichkeiten der Bundesorgane für den Verlauf und den dramatischen Ausgang der Krise ersichtlich sind. Ich bin froh um diese Feststellung. Ich bin durchaus der Meinung, dass uns wahrscheinlich einige Fehler unterlaufen sind. Wenn Sie so nahe am Geschehen sind und handeln müssen, dann fragen Sie sich nachher immer, ob es richtig war. Das ist ähnlich, wie wenn Ihnen auf der Rückfahrt nach einer Fernsehsendung - im Nachhinein - die richtige Antwort auf eine Frage in den Sinn kommt. Wahrscheinlich ist es Ihnen allen schon so ergangen. Aber wir haben damals versucht, nach bestem Wissen und Gewissen zu handeln. Ich bin froh über diese Grundbeurteilung. Es wäre eben auch falsch, wenn jetzt durch die Kritik am Handeln des Bundes - das sein musste - am Schluss der Eindruck entstehen würde, der Bund sei am ganzen Debakel schuldig. Wir müssen schon sehen, dass hier ein privatwirtschaftlich strukturiertes Unternehmen in Probleme kam, das mit Organen versehen war, die vom Gesetz her klar verantwortlich waren und ihre Aufgabe erfüllen mussten.

Ich werde noch kurz auf die Problematik zurückkommen, wo der Bund intervenieren soll und wo eben nicht. Ihre Kommission hat Folgerungen gezogen und Lehren formuliert. Dafür sind wir dankbar. Auch hier sind unsere Meinungen vielleicht nicht immer ganz identisch, aber es ist auch dem Bundesrat klar, dass die Fragen geprüft und in gewissen Bereichen vielleicht sogar stark vertieft angegangen werden müssen.

Das betraf die zukunftsgerichtete Komponente; jetzt noch einmal zur vergangenheitsorientierten Komponente: Die Ereignisse sind aus unserer Sicht sehr sorgfältig und sachgerecht nachgezeichnet worden. Ich glaube, man kann sich ein zutreffendes Bild machen. Es ist klar, dass sich der Bericht vor allem auf die Zeitspanne zwischen dem Frühjahr 2001 - damals, im April 2001, hat die GV der SAir Group stattgefunden - und dem Oktober 2001, dem Grounding der Flotte, bezieht. Die Vorgeschichte, insbesondere die Frage, wie es zur Hunter-Strategie kam, warum sie gescheitert ist, wird natürlich nicht so intensiv beurteilt. Hierüber werden uns die anderen Berichte Auskunft geben. Ich muss aber immer noch sagen, dass es in einem Unternehmen eben hin und wieder falsche Strategien gibt. Aber man kann die Unternehmen dafür nicht bestrafen, denn sie müssen ja irgendetwas tun. Wenn Sie Unternehmen für Strategien bestrafen, dann verunmöglichen Sie das Unternehmertum. Die Frage lautet dann natürlich, ob bei der Umsetzung Fehler gemacht worden sind oder ob das Scheitern einer Strategie zu spät bemerkt worden ist.

Wir sind der Meinung, Sie hätten die Rolle der Bundesbehörden sachgerecht nachgezeichnet.

Ihre Beurteilung ist auch nuanciert; Sie haben die Vorbereitung der Generalversammlung, die Einleitung der Sonderprüfung und die Versuche einer Verhinderung des Groundings und dann das Krisenmanagement für den Aufbau der neuen nationalen Fluggesellschaft positiv gewürdigt. Ich bin mit Ihnen der Meinung, das alles sei recht gut gelaufen - es ist zwar schwierig, wenn man das als Beteiligter bewerten muss. Die abschliessende Bewertung, wie gut diese Übung gelungen ist, wird man in zwei, drei Jahren vornehmen können, wenn die Swiss, wie ich hoffe, bestens läuft und über die Aktien vielleicht sogar wieder etwas zurückfliesst. Wenn ich Ihnen im Moment etwas übernächtigt scheine, so deshalb, weil ich direkt von einem Swiss-Flug in den Bundesrat und dann zu Ihnen kommen musste und einen gewissen Time-Lag habe. Aber ich kann hier immerhin sagen: Der Flug war ganz hervorragend, ich bin sehr zufrieden und kann die Swiss nur empfehlen.

Nun, ich danke Ihnen für die positive Würdigung dieser Arbeit. Ich muss Ihnen sagen: Was teilweise in der Verwaltung geleistet worden ist, hat mich fast ein bisschen stolz auf die Verwaltung gemacht. Ich glaube, es tut ihr auch gut, dass Sie ihre Arbeit würdigen. Sie sagen es ja auch immer, wenn die Verwaltung etwas falsch macht. Das müssen Sie auch tun; aber wir schätzen es, wenn Sie nebst der Kritik auch das würdigen, was positiv war.

Sie haben vor allem die mangelnde Vorbereitung von Worst-Case-Szenarien im Sommer 2001 und dann die zu passive, reaktive Haltung der Bundesbehörden in der Zeitspanne zwischen dem 17. und 30. September 2001 kritisiert. Ich möchte zu diesen beiden Punkten etwas sagen. Zu den Fragen der Aufsicht und der Luftfahrtpolitik wird sich dann mein Kollege Leuenberger äussern.

Ich glaube, dem Bund kam nur die Rolle eines - zwar qualifizierten - Minderheitsaktionärs zu, der einen Anteil von rund 3 Prozent hatte. An der Generalversammlung hat der Bund die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten mit grosser Sorgfalt wahrgenommen. Er tat dies als Aktionär, hat aber auch versucht, der wirtschafts- und verkehrspolitischen Bedeutung des Unternehmens Rechnung zu tragen. Die Frage stellt sich: Wie hätte der Bund als Aktionär vorher intervenieren müssen, und was hätte er wirklich tun können, auch aufgrund der Informationen, die wir damals hatten? Man hatte einen Verwaltungsrat, der noch an die Rettung glaubte, man hatte Strategien und Aussagen usw. Welche rechtliche Grundlage hätten wir gehabt, um zu sagen: Ihr müsst das alles ganz anders machen? Die Frage wurde angedeutet: Was wäre passiert, wenn wir das getan hätten und es schief gelaufen wäre? Dann wären plötzlich wieder Fragen der Verantwortlichkeit auf den Bund zugekommen, die er so nicht wahrnehmen kann: Er kann nicht in das Management eines Unternehmens eingreifen, dessen Organe noch glauben, sie hätten das Ganze in der Hand. Ich spreche nicht aus dem Blickwinkel der Aufsicht; ich sage dies, weil Sie gesagt haben, der Bund sei ein wichtiger Aktionär gewesen. Bei all diesen Frühwarnungen und im Hinblick auf die Frage, was wir tun sollen und was nicht, ist eine sehr grosse Sorgfalt geboten. Wo sind die Grenzen, was kann man tun, welche Verantwortung lädt man auf sich? Wir konnten damals mit einigem Recht davon ausgehen, dass die Ursachen und Verantwortlichkeiten vom Unternehmen abgeklärt worden waren - andere Informationen hatten wir nicht - und dass die Unternehmensorgane die notwendigen Massnahmen in die Wege leiten würden.

Es war für uns eigentlich auch von der Liquidität her kein Alarm angesagt, denn man hatte einen Bankenkonsortialkredit von 1 Milliarde Franken angekündigt. Ich frage Sie: Muss ich jetzt, wenn ich lese, dass bei ABB oder bei der CS oder wo auch immer irgendein Problem besteht, die Verantwortlichen kommen lassen und überprüfen, wie es mit der Bilanz der Unternehmungen steht, was sie für Aussichten haben, was der Bund tun kann? Soll ich denen die Verantwortung abnehmen? Ich muss Ihnen sagen, dass wir hier aus ordnungspolitischer Sicht in einem explosiven Bereich sind. Das war eigentlich auch bei der Swissair so. Zudem war der rechtliche Spielraum nach dem Freihandelsabkommen begrenzt. Ich kritisiere nicht, dass Sie die Frage aufwerfen; sie muss uns beschäftigen. Aber es ist nicht so einfach, die Grenzen zu sehen.

Wir hatten nachher an der ausserordentlichen Generalversammlung der SAir Group natürlich erste Erkenntnisse aus der Sonderprüfung. Man hatte die Anträge des Verwaltungsrates für weitere Schritte usw. In diesem Rahmen hätte auch über eine Beteiligung des Bundes an einer allfälligen Aktienkapitalerhöhung befunden werden können. Aber es ist dann im Herbst nicht so weit gekommen, weil sich die Ereignisse überstürzt haben.

Hier besteht, glaube ich, auch eine etwas unterschiedliche Beurteilung des Einflusses des 11. September 2001. Ich bin eigentlich noch immer der Meinung, ohne den 11. September hätte durchaus eine Rettungsmöglichkeit bestanden - immer vorbehältlich, das Management hätte dann wirklich den Mut gehabt, durchzugreifen und die richtigen Massnahmen zu treffen, was man so ja auch nicht weiss. Ein Management neigt dazu, noch ein bisschen zu warten und zu sagen, es versuche es noch. Ich kenne ungefähr die Bewertungen, den Marktwert, all dieser Tochterfirmen. Sie hätten verkauft werden können und hätten sehr viel Liquidität gebracht. Über Nacht waren diese Firmen nur noch die Hälfte bis ein Drittel wert. Damit waren diese Mittel für die Sanierung gar nicht mehr erschliessbar. Ein solcher terroristischer Anschlag war natürlich bei aller Früherkennung nicht vorauszusehen. Wenn die Amerikaner mit Investitionen von 47 Milliarden Dollar jährlich - glaube ich - in ihre Dienste das nicht können, wie sollen wir das dann können?

Aber es ist richtig, und es hat etwas für sich, wenn Sie kritisieren, man könnte vielleicht in einigen Bereichen mögliche Szenarien früher anschauen. Ich war selber überrascht über die wirtschaftlichen Konsequenzen dieses Zusammenbruchs, dass das dann bis auf die Firmen, die die Flugplätze betreiben müssen, durchgeschlagen hat. Wenn ich den Verlust der Crossair im letzten Jahr anschaue, dann bin ich heute auch überzeugt, dass die Crossair nicht überlebt hätte, denn sie hätte ohne den Bund auch die Zubringerdienste zur Swissair nicht mehr gehabt. Dann wäre der Verlust noch viel grösser gewesen, sie hätte nicht überlebt, damit hätten alle Firmen auf den Flugplätzen keine Überlebenschancen gehabt. Wer hätte das finanziert? Die Aufrechterhaltung der Flugplätze wäre wahrscheinlich für Aussenstehende gleich teuer geworden.

Sie haben einige Empfehlungen gemacht. Der Bundesrat wird darauf antworten. Sie behandeln diese ja nicht heute, aber ich mache doch drei Vorbehalte dazu:

1. Präventive Vorkehrungen des Bundes sind selbstverständlich auf die wenigen Unternehmen zu beschränken, die für unsere Volkswirtschaft von systemrelevanter Bedeutung sind. Ich habe zuerst Ihre Empfehlungen als etwas umfassender empfunden, aber wir haben in der Diskussion mit der Subkommission gesehen, dass es sich nur um Unternehmen handeln kann, die systemrelevant sind. Die Frage, was systemrelevant ist, ist wieder etwas schwieriger zu beantworten.

2. Ich habe es schon angedeutet: Diese Aktivitäten dürfen niemals zu einer Verwischung der Verantwortlichkeiten zwischen Unternehmensorganen und staatlichen Stellen führen.

3. Die präventiven staatlichen Aktivitäten - so sich solche aufdrängen würden - haben Signalwirkung. Sie können negative Anreize geben, die man nicht unterschätzen darf. Abklärungen, Analysen, Szenarien staatlicher Stellen lassen sich selten geheimhalten; wobei ich immer noch sagen muss, dass die Verwaltung nicht unbedingt qualifiziert ist, um das bei komplexen Fällen, z. B. bei einer Grossbank, wirklich beurteilen zu können. Die Einrichtung von Krisenstäben lässt sich schon gar nicht geheim halten. Darum muss man schon peinlich darauf achten, dass aus solchen Tätigkeiten nicht auf eine bevorstehende staatliche Intervention geschlossen wird, weil das sonst sofort zum "Moral Hazard" führt. Das ist ein Modewort und bedeutet eine Verführung zu einem grösseren Risiko, in Erwartung, dass der Staat dann schon helfen werde. Das ist etwas ausserordentlich Gefährliches. Deshalb ist der Bereich der Früherkennung sehr heikel.

Es ist auch die Swiss Dairy Food angesprochen worden. Ist das systemrelevant oder nicht? Hier befinden wir uns in einem Bereich, wo die Politik ohnehin eingreift, wo das Landwirtschaftsgesetz eine Grundlage bildet, wo es regional wahrscheinlich systemrelevant ist, wenn ganze Dörfer keine Milch mehr abliefern können usw. Aber wie ist das bei anderen Fällen? Der Bereich der Früherkennung ist also sehr heikel, und ich meine, dass das - wie Herr Stadler sagte - noch sehr viel gedankliche Arbeit braucht. Ich bin nicht ganz sicher, welche Antwort der Bundesrat geben wird, aber wir werden alles daransetzen, hier gute Antworten geben zu können.

Noch etwas, was mich im Zusammenhang mit der Früherkennung und dem Handeln des Bundesrates in den letzten paar Monaten beschäftigt hat: Es gibt einen wichtigen, möglicherweise systemrelevanten Bereich in der Schweizer Wirtschaft, wo die Frühwarnung gespielt hat, nämlich den Versicherungsbereich. Das ist ein Bereich, in dem die staatlichen Rahmenbedingungen - Sie haben das während meines Amerikaaufenthaltes hier schon diskutiert - ganz klar über Überleben oder Nichtüberleben mitentscheiden können und in dem der Staat aufgrund von Gesetzen legitimerweise eingreifen kann und muss. Er muss den Mindestzinssatz gemäss den Anlagemöglichkeiten anpassen. Denken Sie an die politische Debatte zurück, die entstanden ist, als der Bundesrat den Mut hatte, auf dieses Problem hinzuweisen. Das war Früherkennung und Handeln im Rahmen der Früherkennung, aber es war irgendwie nicht populär, weil es störte. Solche Dinge können dann eben auch vorkommen. Das ist nur ein Beispiel, bei dem der arme Bundesrat etwas früh erkennen wollte und eigentlich dafür nur Schläge einsteckte. Ich sage nicht, dass alles optimal war, aber ich wollte doch noch darauf hinweisen.

Es gibt einen weiteren Punkt, bei dem wir eine etwas andere Meinung haben. Dies mehr nebenbei gesagt, es schmälert unseren Respekt vor Ihrer Arbeit überhaupt nicht. Ich sage immer noch: Zu 90 Prozent decken sich unsere Meinungen. Wir glauben, dass der Bund in der zweiten Septemberhälfte 2001 etwas weniger passiv war, als Sie gesagt haben. Er wurde nicht erst beim Grounding aktiv. Ich muss darauf hinweisen, dass Herr Siegenthaler und ich immerhin schon am Tag, nach dem wir von Herrn Mario Corti Besuch bekommen hatten, dies mit der Wirtschaft besprochen und Impulse gegeben haben. Die Arbeitsgruppe Bremi - Herr Stadler hat vorhin darauf hingewiesen - ist eigentlich aufgrund unserer Impulse entstanden. Aber es zeigte sich dann einfach, dass es schon zu spät war und dass es schon zu viel gekostet hätte. Es lag von der Swissair her eben eigentlich kein brauchbares Sanierungskonzept vor. Lange Zeit herrschte auch keine Klarheit über den Sanierungsbedarf. Die Eidgenössische Finanzkontrolle hat die Liquiditätsplanung für dieses Privatunternehmen gemacht. Es wurde zu Recht gesagt: Eine solche Gruppe ist liquiditätsmässig ja fast nicht mehr zu führen. Man muss nur das Organigramm dieser Gruppe anschauen, das vor einigen Jahren entstanden ist. So gesehen musste es halt irgendein Dritter versuchen. Ich bin natürlich sehr froh, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle das sehr qualifiziert gemacht hat. Ich möchte ihr auch danken, sie ist ja von uns unabhängig. Sie hat hier hervorragende Arbeit geleistet.

Ich glaube, dass eigentlich auch das Handeln zwischen dem 17. und dem 30. September 2001 angemessen war, aber Sie sehen das ein bisschen anders. Ich glaube, darüber wollen wir uns nicht streiten. In den grossen Linien sehen wir es doch gleich.

Noch eine kurze Bemerkung: Zu den rechtlichen Fragen möchten wir beide als Vertreter des Bundesrates heute nicht Stellung nehmen. Das betrifft auch die Fragen, die Herr Schmid Carlo und Herr Schiesser aufgeworfen haben. Es ist das zuständige Departement, das dies alles röntgen muss. Ich glaube, Herr Stadler selber hat auf die zwei Seiten hingewiesen: Ist "Chapter 11" des US-amerikanischen Konkursrechtes eigentlich gut, oder ist es nicht so gut? Zuerst hiess es: Halleluja, "Chapter 11" wäre gut. Aber plötzlich sah man, dass es auch einen Pferdefuss hat. Ich glaube, das sind Dinge, die man wirklich sorgfältig anschauen muss. Unsere Autonomie ist begrenzt - Herr Schmid hat eindrücklich darauf hingewiesen.

Ich möchte noch etwas zu einer Aussage von Herrn Schmid sagen. Er hat gesagt, wir müssten uns zwischen Staatsbetrieb und reiner Wirtschaft entscheiden und dann die Schwanzflosse der Flugzeuge vielleicht anders bemalen. Dieser Entscheid ist relativ einfach: Die Schweiz kann sich als kleines Land keine staatliche Fluggesellschaft leisten, die nicht marktfähig ist. Wir haben versucht, einer neuen, marktfähigen Fluggesellschaft einen Impuls zu geben. Wir sind im Bund eher der Meinung, dass wir uns gelegentlich, sobald das geht, zurückziehen müssen - nicht schon morgen, aber wenn die Gesellschaft "flügge" ist. Wenn es sich zeigen sollte, dass die Gesellschaft nicht marktfähig ist, dürften, so glaube ich, nicht noch einmal steuerliche Mittel eingesetzt werden. Wir halten aber die Chancen dieser Fluggesellschaft nach wie vor für recht gut, denn bis jetzt fliegt das Ganze noch - trotz der ständigen Kritik, ich lese ja nur Artikel darüber, was alles falsch ist.

Ich bin in der letzten Zeit sechsmal hin- und hergeflogen - Uno, WEF -, und immer war das Ding voll. Immer waren die Leute zufrieden. Immer war die Crew motiviert. Also müsste das doch eigentlich gelingen. Wir sollten auch die guten Dinge hin und wieder erwägen, nicht das Ganze ins Scheitern hineinreden, nur weil man immer wieder ein Haar in der Suppe findet. Das nur nebenbei; es ist eine Aussage, die nicht wissenschaftlich gestützt und vom Bundesrat abgesegnet ist.

Zusammenfassend: Ich danke Ihnen noch einmal für diesen Bericht. Wir werden versuchen, die Lehren daraus zu ziehen. Wir werden versuchen, Ihre Vorstösse möglichst gut zu beantworten. Wir werden dann Gelegenheit haben, miteinander zukunftsgerichtet konkreter über die einzelnen Probleme zu diskutieren.

Leuenberger Moritz · BR-M · Bundesrat · Zürich

Auch ich möchte es nicht versäumen, für die gründliche und faire Arbeit zu danken. Ich bin froh, dass die Kommission nicht der Versuchung erlegen ist, hier unbedingt Schuldige eruieren zu wollen. Zu den Motionen und Empfehlungen werden wir uns in der nächsten Session äussern. Ich möchte - soweit sie noch nicht durch den Bundespräsidenten beleuchtet worden sind - noch kurz zu vier Punkten Stellung nehmen:

1. Vorerst äussere ich mich zu jenem Punkt, der mir als Vorsteher des betroffenen Departementes am wichtigsten ist, nämlich zur Sicherheit. Ich finde es richtig und empfinde es nicht als Vorwurf, wenn festgestellt wird, dass das Bazl bei der Überprüfung der ganzen Angelegenheit die Sicherheit der Luftfahrt in den Vordergrund gestellt hat. Wir können nachher über die wirtschaftliche Untersuchung und Überprüfung von Fluggesellschaften reden, aber dass die Sicherheit Priorität hat, ist richtig. Ich kann feststellen, dass die GPK keine Vorwürfe formuliert hat, es sei der Sicherheit zu wenig Beachtung geschenkt worden.

Nun hat es - unabhängig vom Swissair-Grounding - zwei Crossair-Unfälle und die Kollision der Flugzeuge über Überlingen gegeben. Deshalb habe ich angeordnet, dass das gesamte Sicherheitssystem - und zwar Bazl, Büro für Flugunfalluntersuchungen, Skyguide und UVEK sowie die schweizerischen Fluggesellschaften mit Streckenkonzessionen und die konzessionierten Flughäfen - diesbezüglich durchleuchtet und am Standard von Sicherheitsorganisationen gemessen wird, wie sie in anderen Ländern durchgeführt werden. Der Auftrag ist an eine holländische Firma gegangen, die jetzt ihre Arbeiten aufnehmen wird.

2. Zur Aufsicht des UVEK über das Bazl, die auch angetönt worden ist: Auch diese Frage soll von dieser holländischen Firma überprüft werden. Diesbezüglich habe ich zwar gelesen, dass die Aufsicht des UVEK über das Bazl in den Augen der GPK verbessert werden könnte. Allein mir fehlt der konkrete Vorhalt und Anlass, was denn nicht gut gewesen sein soll. Aber wir können diesbezüglich im Gespräch bleiben, und ich habe selbstverständlich die Absicht, diese Aufsicht zu verbessern, wenn das möglich ist. Die holländische Untersuchung soll zeigen, ob es dazu einen Anhaltspunkt gibt.

Eines möchte ich aber sagen: Wir können das Problem einer verbesserten Aufsicht nicht einfach lösen, indem wir gewissermassen die Stäbe verdoppeln. Nehmen Sie als Parallelbeispiel die Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen (HSK): Wenn wir in unserem Departement noch zwei, drei weitere Fachleute anstellen würden, die dann diese HSK überprüfen müssten, würden wir meines Erachtens keine wesentliche Verbesserung der Sicherheit erwirken - abgesehen davon, dass es notwendigerweise zu einer weiteren Aufblähung der Verwaltung auf verschiedenen Stufen führen würde. Hingegen finde ich die Methode, dass man periodisch - vielleicht alle paar Jahre - in einem Audit das ganze System untersucht und dann die notwendigen Lehren zieht, eigentlich besser. Das würde bedeuten, dass jemand völlig Aussenstehender, wie jetzt diese holländische Firma, das Ganze einmal durchleuchtet. Das kann System haben, nicht nur jetzt mit dem Bazl, sondern in allen sicherheitsrelevanten Infrastrukturämtern.

3. Das führt mich zum nächsten Punkt, zum Verfilzungsvorwurf: Hier hat die GPK ausdrücklich festgehalten, ein solcher Filz liege nicht vor. Das liegt genau daran, dass wir ein solches Audit zu dieser Frage gemacht haben. Das war der Bericht Oberholzer. Verfilzungsvorwürfe lagen in der Luft. Wir liessen sie durch einen Experten abklären und haben dann die notwendigen Konsequenzen gezogen. Solche Überprüfungen müssen halt wahrscheinlich periodisch immer wieder gemacht werden.

4. Zur Früherkennung: Hier hat Herr Bundespräsident Villiger gesagt, wie heikel das ist und wie intensiv wir im Bundesrat über diese generellen Forderungen Früherkennung und Erstellung alternativer Szenarien für den schlimmsten Fall diskutieren werden. Es geht darum, dass auf der einen Seite der Staat ist, auf der anderen Seite die Wirtschaft. Wir haben nun einmal das System, dass die Wirtschaft frei ist, auch frei ist, Konkurse zu machen. Es gehört zum freien Markt, dass eine Firma scheitert. Wenn es viele Marktteilnehmer hat, ist das nicht so schlimm. Je kleiner die Firma ist, die Konkurs geht, desto weniger schlimm ist es. Es ist umso schlimmer, je grösser die Firma ist. Herr Bundespräsident Villiger hat Ihnen geschildert, wie heikel es wäre, wenn eine sehr grosse Firma - denken wir an eine Grossbank - durch staatliche Früherkennung beglückt würde, und was das alles bedeuten könnte.

Indessen ist eines zu sagen: Dort, wo der Staat involviert ist, z. B. mit Konzessionen, kann sich die Frage zu Recht stellen, dass die wirtschaftliche Situation früh erkannt werden muss. Das ist bei den Fluggesellschaften mit Linienverkehr und bei den Flughäfen der Fall. Doch auch das wird nicht so einfach sein. Ich nenne ein Beispiel, ohne es zu Ende zu denken. Heute wurde in der Fragestunde im Nationalrat die Frage gestellt: Was macht der Bundesrat hinsichtlich des Flughafens Unique in Bezug auf die Früherkennung? Da musste ich sagen: Es gab die Halbjahresbilanz-Pressekonferenz. Da wurde zwar ein Verlust ausgewiesen. Aber es wurde von diesem Verwaltungsrat gesagt: Bis Ende dieses Jahres sind wir wieder in den schwarzen Zahlen, weil der Flugverkehr in der zweiten Jahreshälfte immer grösser ist. Jetzt stellen Sie sich Folgendes vor: Wir haben Unique eine Konzession gegeben. Rechtlich hätten wir wahrscheinlich die Möglichkeit zu sagen: Wenn wir einmal eine Konzession gegeben haben, dann können wir ständig überprüfen, ob diese Konzession immer noch berechtigt ist. Ja, soll ich jetzt Unique schreiben, wir hätten da ein gewisses Misstrauen, ob die angegebenen Zahlen stimmen würden? Sie können sich vorstellen, was dann geschehen würde. Sie kennen die Boten von Unique, die für gutes Geld bereits in diesem Saal sitzen und Sie bezüglich Staatsvertrag einseifen. Jetzt können Sie sich einmal vorstellen, was geschieht, wenn wir Emissionäre nach Zürich schicken und ihnen sagen: Geht einmal und schaut euch die Bilanzen der Unique an; die GPK hat dies verlangt. Wir müssen nämlich früh erkennen, ob die Unique demnächst zusammenbricht, und falls dies der Fall sein sollte, müssten wir die Frage klären, was wir dann mit ihr machen. - Ich habe jetzt diese Fragen nur einmal hingeworfen. So einfach wird es nicht sein.

Aber es leuchtet mir schon ein, dass wir einen Weg zeichnen und Ihnen diesen in der Wintersession aufzeigen sollen. Wir wollen versuchen, dies im Sinne, wie Sie es gefordert haben, zu tun.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Antrag der Kommission

Vom Bericht Kenntnis nehmen

Proposition de la commission

Prendre acte du rapport

Angenommen - Adopté