Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung. Internationales Übereinkommen

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Der Bundesbeschluss lag uns schon einmal vor. Wir haben ihn zur Beantwortung einiger Fragen noch einmal an die Kommission zurückgewiesen. Herr Reimann, Präsident der APK, wird uns nun einen mündlichen Zusatzbericht liefern.

Reimann Maximilian · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

In der letzten Sommersession stand dieses Geschäft schon einmal zur Debatte. Es geht um den umstrittenen Artikel 14 des Übereinkommens, der eine internationale Anrufungsinstanz für Mitteilungen in Sachen Rassendiskriminierung vorsieht. Bei dieser Instanz handelt es sich um das am Genfer Uno-Sitz ansässige Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD). Die Schweiz gehörte bis anhin zu jenen Staaten, die das Übereinkommen 1994 lediglich unter Vorbehalt dieses Artikels 14 ratifiziert hatten. Inzwischen beantragte der Bundesrat dem Parlament, diesen Vorbehalt aufzuheben. Der Nationalrat als Erstrat stimmte dem mit 86 zu 35 Stimmen zu. Unsere Kommission hingegen beantragte Ihnen im letzten Sommer mit 7 zu 5 Stimmen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Sie tat dies insbesondere aus rechtlichen und politischen Gründen. Auf Antrag von Kollege Pfisterer Thomas beschloss das Plenum dann Eintreten auf die Vorlage, wies sie aber an die Kommission zurück, um weitere Fragen abklären zu lassen: die Frage der Notwendigkeit, die Frage der Wünschbarkeit und die Frage nach den Auswirkungen.

Diese Fragen hat die Kommission inzwischen abgeklärt. Sie lud dazu den Präsidenten des CERD zu einer Anhörung nach Bern ein. Das war Herr Ion Diaconu, hauptamtlicher Generalsekretär im rumänischen Aussenministerium. Das CERD besteht meines Wissens aus neun Mitgliedern. Herr Diaconu bot uns einen vertieften Einblick in die Tätigkeit seines Komitees und zeigte auch die klare Grenzlinie gegenüber einem Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg auf. In der Folge konnte die Kommission ihre ursprünglichen Bedenken weitgehend ausräumen, insbesondere konnte sie feststellen, dass die Empfehlungen des CERD keinen juristisch zwingenden Charakter haben, sondern als Beiträge zum Dialog mit dem Vertragsstaat über eine wirksame Bekämpfung des Rassismus zu verstehen sind. Die Unabhängigkeit der schweizerischen gerichtlichen Instanzen bleibt somit vollauf gewahrt. Zudem - und das ist in diesem Kontext auch hervorzuheben - enthält Artikel 14 kein Klagerecht gegen irgendwelche Einzelpersonen, sondern ausschliesslich ein Klagerecht gegen den Staat.

Gestützt auf diese Erkenntnisse hat die Kommission dann - und nun muss ich Atem holen - dem Bundesbeschluss betreffend die Anerkennung der Zuständigkeit des Uno-Ausschusses zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) für die Entgegennahme und Erörterung von Mitteilungen gemäss Artikel 14 des Internationalen Übereinkommens von 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung bei einer Enthaltung einstimmig zugestimmt.

Abschliessend noch zwei Bemerkungen:

1. Ich habe ursprünglich in einem Einzelantrag verlangt, den vorliegenden Bundesbeschluss dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Ich verzichte auf diesen Antrag, weil der Rückzug des Vorbehaltes nicht mit irgendwelchen Verpflichtungen zulasten des Bürgers verbunden ist, sondern ihm ein Recht einräumt - das Recht, sich an ein überstaatliches Gremium zu wenden.

2. Zur Frage der Doppelspurigkeit zwischen dem CERD und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte: Dazu erwähnte der Präsident des CERD, Herr Diaconu, dass in der Praxis bis heute keine solchen Doppelanhängigmachungen registriert worden seien und dass es zudem in der Kompetenz der Vertragsstaaten liege, solche Doppelverfahren zu verhindern. Das wünscht sich die Kommission auch für unser Land. Botschafter Nicolas Michel, Chef der Direktion für Völkerrecht, EDA, stellte dazu in der Kommission in Aussicht, dass der Bundesrat in unserem Plenum eine Erklärung abgeben werde. Frau Bundesrätin, ich gehe davon aus, dass Sie bereit sind, uns heute eine solche Erklärung abzugeben, welche die Doppelspurigkeit zwischen CERD und EMRK ausschliesst. Dann wäre auch dieser Aspekt geregelt und bei den Materialien.

In diesem Sinn hat die Kommission vorsorglich darauf verzichtet, den Bundesbeschluss selber mit einer solchen Zusatzerklärung zu belasten.

Schmid Carlo · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Die Kommission hat am 21. November 2002 diese Anhörung von Herrn Präsident Diaconu veranstaltet. Ich bin leider aus einem Grund, den ich nicht mehr rekonstruieren kann, davon ausgegangen, dass nach Abschluss des Hearings die Geschichte erledigt wäre und wir zum Beschluss erst an einem späteren Datum zusammentreten würden. Das hat bei mir zu einer Terminplanung geführt, die es mir verunmöglicht hat, an der Abstimmung teilzunehmen. Das hat zur Konsequenz, dass ich jetzt nicht einen Nichteintretensantrag wiederhole, aber dieser Vorlage bei der Gesamtabstimmung nicht zustimmen werde.

Herr Pfisterer hat in seinem Rückkommensantrag vier Fragen gestellt. Ich möchte auf drei davon eingehen und eine Vorbemerkung machen. Ich bin voll überzeugt, dass die Kommission von der Persönlichkeit und vom integren Auftreten des Präsidenten dieser Organisation, von Herrn Diaconu, sehr stark beeindruckt war - zu Recht beeindruckt war. Nur meine ich, es sei falsch, wenn man vom subjektiven Eindruck, den eine Person macht, auf eine Organisation schliesst. Ich billige Herrn Diaconu alle Ehrenhaftigkeit zu. Ich glaube ihm jedes Wort. Aber auch er kann nicht die Garantie dafür übernehmen, dass irgendeine spätere Zusammensetzung dieser Organisation nicht völlig anders judizieren wird.

Zur ersten Frage von Herrn Pfisterer - die Erfahrungen mit den Staatenberichten -: Sie hatten die Gelegenheit, den Staatenbericht selbst zu beziehen. Ich weiss nicht, ob Sie das getan haben. Sie hatten auch die Gelegenheit, Einblick in den Staatenbericht zu nehmen. Wir von der Kommission haben das getan und haben zwei, drei Dinge moniert. Ich bitte Sie, einen kurzen Moment dabei zu verweilen, dass wir - gerade als die Kammer der Kantone - diese ersten beiden Staatenberichte einmal gründlich anschauen.

Es geht bei diesem Staatenbericht darum, dieser Organisation der Uno zu erklären, wie die Rassendiskriminierung in der Schweiz bekämpft wird, wo Gefahren bestehen, wo Schwachstellen sind, was der Staat unternimmt, um diese Schwachstellen zu beheben. Wenn ich dann als im kantonalen Bereich engagierter Ständerat lese, dass in einem solchen Bericht der Schluss nahe gelegt wird, die Tatsache, dass es kantonale Zuständigkeiten im prozeduralen und Vollzugsmechanismus gibt, führe zu rassendiskriminatorisch relevanten Missständen in der Schweiz, dann verstehe ich die Welt nicht mehr. Wenn Sie Folgendes lesen, dann werden Sie das ohne Kontext durchaus akzeptieren und unterschreiben: "Einen wesentlichen Aspekt der Justizreform stellt die auch aus der Sicht der Kantone notwendige Vereinheitlichung bei den gegenwärtig 27 Zivil- und 29 Strafprozessordnungen dar." Aber der Kontext ist, dass die Verwaltung, dass der Bundesrat diesen Satz dort bringt, wo es darum geht aufzuzeigen, was der Bund dafür unternimmt, dass in der Schweiz die Rassendiskriminierungskonvention besser eingehalten wird - als ob die Kantone im Bereiche der Rassendiskriminierung die zentralen Übeltäter wären. Ich muss Ihnen sagen, ich war perplex.

Wenn dann solche Berichte - es gibt übrigens zwei, drei Wiederholungen in genau gleichem Sinne in diesem Bericht - von der eidgenössischen Verwaltung nach Genf an die Uno geschickt werden, dann gibt das eine bestimmte Stimmungslage in der Uno, gegen die Schweiz, gegen die Kantone, gegen den Föderalismus, und das setzt sich fort.

Das setzt sich in der Kinderrechtkonvention fort. Dort wird auch gesagt, dass der Föderalismus es unmöglich mache, seitens der Uno ein zuverlässiges Assessment dessen zu veranstalten, was die Schweiz im Rahmen der Kinderrechtkonvention tatsächlich leistet und nicht leistet, denn man könne natürlich nicht 26 verschiedene Organisationen anschauen. Wenn wir auf dem Umweg über solche Veranstaltungen am Föderalismus Schaden leiden, dann, meine ich, haben wir ein falsches Ross aufgezäumt.

Frau Bundesrätin ist vom Herrn Kommissionspräsidenten aufgefordert worden, eine Erklärung abzugeben. Ich möchte sie auffordern, eine zweite Erklärung abzugeben, und das ist die: dass wir in diesem Saal oder mindestens die Kommissionen diese Berichte - ich glaube, im Dezember 2003 sind der dritte und vierte Bericht fällig - noch anschauen und "strählen" können, bevor solche Dinge wieder nach aussen gehen. Ich glaube, das ist eine Sache, die man ganz klar sagen muss.

Es ist auch eine Veranstaltung, die mich in dieser ganzen Geschichte umso skeptischer macht, als es nicht so sehr darum geht - damit komme ich zur zweiten Frage von Herrn Pfisterer -, ob die aussenpolitische Bedeutung und Wünschbarkeit einer solchen Unterschrift unter Artikel 14 so ist, dass der Status in der Weltgemeinschaft verbessert wird. Es kann gute Gründe geben, Artikel 14 zu unterschreiben; aber es geht darum, dass die Wirkungen im Inland natürlich erheblich sind.

Damit komme ich zur dritten Frage von Herrn Pfisterer: Was sind die rechtlichen und politischen Auswirkungen eines solchen Schrittes auf die Schweiz? Die rechtlichen Auswirkungen - ich will nicht weiter ausholen - hängen für mich immer noch etwas in der Luft. Ich hatte ein unerfreuliches Intermezzo mit Herrn Professor Nicolas Michel in dieser Frage, weil ich der Auffassung bin, man könne nicht in die Zukunft sehen und man könne seitens des Bundes nicht einfach hundertprozentig garantieren, dass nichts passieren wird; das kann man nicht. Für die politische Situation in der Schweiz wird dies zwar nicht eine der zentralsten Fragen der nächsten Jahre sein - das ist mir auch klar -, aber wir werden hier wieder Belastungen erhalten.

Herr Diaconu hat nicht aufgehört, darauf hinzuweisen, dass das Verfahren vor seinem Gremium ein faires Verfahren sei und dass es auch ein vertrauliches Verfahren sei. Je veux bien! Selbstverständlich seitens des Gremiums! Selbstverständlich seitens der Schweiz! Aber diese Heerscharen von Anwälten, die jetzt in den Startlöchern hocken, um mit Beschwerden nach Genf zu gehen, wenn Artikel 14 unterschrieben worden ist, werden es nicht vertraulich behandeln. Sie werden uns coram publico, vor der ganzen Welt, herumzerren, wie es bereits geschehen ist. Das, meine ich, sollten wir nicht tun und nicht zulassen.

Darum bin ich nach wie vor gegen diese Konvention.

Reimann Maximilian · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Schmid hat auch gleich das nächste Traktandum - nämlich das Postulat 03.3001 - in die Debatte hineingezogen. Ich glaube, es macht Sinn, wenn ich auch dazu noch etwas sage, bevor Bundesrätin Micheline Calmy-Rey das Wort ergreift. Vielleicht hat Herr Schmid das übersehen.

Zu den Mitteilungen, die diese Anrufungsinstanz entgegennehmen wird, gehören tatsächlich auch die so genannten Länderberichte. Das war aber schon bisher so. Obwohl wir Artikel 14 des Übereinkommens ja noch nicht angenommen haben, sind schon bisher solche Länderberichte an diese Instanz gegangen, weil auch die Schweiz gehalten ist, in periodischen Abständen solche Berichte nach Genf abzuliefern. Der letzte, der unserer Kommission vorgelegt worden ist, datiert vom Februar 2002. Darin waren in der Tat Tatsachen aufgelistet, die unseres Erachtens nichts - ich würde sogar sagen gar nichts - mit Rassendiskriminierung zu tun haben, z. B. Nichteinbürgerungsentscheide oder die Nichtexistenz von politischen Rechten wie dem Ausländerstimmrecht in kommunalen oder kantonalen Angelegenheiten. Solche Sachen waren in diesem Länderbericht aufgelistet. Zumindest eine Mehrheit der Mitglieder unserer Kommission - auch der Sprechende - war der Meinung, dass solche Sachen die Kantone oder einen Teil der Kantone, gewisse Gemeinden und vor allem die Mehrheit ihrer Bürgerinnen und Bürger beleidigen können.

Sie spüren es: In unserer Kommission hat es Standesvertreter, die in Sachen angeblicher Rassismus besonders sensibel sind. Die Kommission hat sich folglich dafür ausgesprochen, dass diese Länderberichte, bevor sie an ein internationales Gremium gehen, in Zukunft den zuständigen parlamentarischen Fachkommissionen zur Stellungnahme unterbreitet werden. Wir haben das mit 6 zu 1 Stimmen so beschlossen, und zwar verpackt in das Ihnen als nächstes Traktandum vorliegende Postulat. Ich bedanke mich beim Bundesrat schon jetzt dafür, dass er bereit ist, dieses Postulat kommentarlos entgegenzunehmen.

Ich bitte Sie, diesem Postulat ebenso schnörkellos zuzustimmen, auf dass den in dieser Hinsicht doch berechtigten Bedenken von Herrn Schmid Rechnung getragen wird.

Calmy Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

La Convention internationale de 1965 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale est un des instruments les plus largement acceptés dans le domaine, puisqu'elle a été ratifiée par 165 Etats parties. Pour l'heure, 41 d'entre eux ont reconnu la procédure de communication individuelle au sens de l'article 14. Tous les pays voisins de la Suisse ont reconnu la procédure, à l'exception du Liechtenstein, qui suivra attentivement la position suisse en la matière. La Suisse bénéficie d'un crédit considérable dans ce contexte et ses partenaires auraient donc beaucoup de mal à comprendre qu'elle renonce à faire ce dernier pas vers une mise en oeuvre rigoureuse de la convention. Compte tenu de l'importance qu'elle accorde à sa politique des droits de l'homme et de l'énergie qu'elle y consacre, la Suisse ne peut plus rester à l'écart.

Même si la possibilité de communication individuelle n'est que de nature subsidiaire, dans la mesure où elle ne peut être entamée qu'après avoir épuisé tous les recours juridiques au niveau national, il importe de ne pas priver de cette opportunité les victimes du racisme, de l'intolérance et de la xénophobie, ne serait-ce que dans l'intérêt de la politique suisse des droits de l'homme et de sa crédibilité. J'ajoute que le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale se limite à formuler des suggestions et des recommandations. Il dialogue avec l'Etat intéressé en se fondant sur les rapports périodiques que nous présentons et dans lesquels nous sommes censés faire état des mesures prises en réaction aux recommandations du comité. Comme les expériences faites avec les rapports périodiques présentés jusqu'ici ont été bonnes, notre pays n'a aucune raison de refuser ce genre de dialogue.

Encore un mot pour répondre à M. Reimann sur la question de la concurrence avec d'autres instruments de contrôle internationaux: la Suisse reconnaît la compétence du Comité pour l'élimination de la discrimination raciale pour recevoir et examiner des communications émanant de personnes ou de groupes de personnes relevant de la juridiction de la Suisse, qui affirment être victimes d'une violation par la Suisse de l'un quelconque des droits énoncés dans ladite convention, sous réserve que le comité n'examine les communications émanant d'une personne ou d'un groupe de personnes qu'à la condition que le comité se soit assuré que la même affaire n'est pas examinée ou n'a pas été examinée dans le cadre d'une autre procédure d'enquête ou de règlement international.

Enfin, pour ce qui concerne le deuxième objet, en réponse au postulat 03.3001 de la Commission de politique extérieure, je puis vous affirmer à ce propos que le Conseil fédéral s'engage à soumettre les futurs rapports périodiques du comité aux Commissions de politique extérieure, qui auront ainsi l'occasion de donner leur avis.

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Wir sind bereits in der letzten Sommersession auf die Vorlage eingetreten.

Bundesbeschluss betreffend die Anerkennung der Zuständigkeit des Uno-Ausschusses zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) für die Entgegennahme und Erörterung von Mitteilungen gemäss Artikel 14 des Internationalen Übereinkommens von 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung

Arrêté fédéral portant reconnaissance de la compétence du Comité de l'ONU pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD) pour recevoir et examiner des communications au sens de l'article 14 de la Convention internationale de 1965 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale

Gesamtberatung - Traitement global

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Titre et préambule, art. 1, 2

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 20 Stimmen

Dagegen .... 2 Stimmen