Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen 2025–2034. Verpflichtungskredit

Nussbaumer Eric · P-M · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Wir führen eine gemeinsame Debatte über das Eintreten und die Detailberatung.

Andrey Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Freiburg · Grüne Fraktion

La Commission de la politique de sécurité de votre conseil a pu traiter du stockage stratégique lors de sa séance de janvier de cette année. Il s'agit de libérer le crédit d'engagement pour les dix prochaines années.

Permettez-moi de résumer en quelques mots le fonctionnement du régime actuel de stockage stratégique en Suisse. Le Conseil fédéral détermine les biens vitaux qui doivent être stockés dans les réserves obligatoires. Il s'agit, par exemple, de produits thérapeutiques, de céréales ou encore de carburants. Pour le dimensionnement, il se base sur la demande effective dans l'économie réelle. Les réserves sont gérées par des entreprises privées. L'économie ne fait pas nécessairement une distinction entre les réserves obligatoires et les réserves régulières. Elle détient tout simplement davantage certains biens afin de pouvoir y recourir en cas de crise. Cette approche ne nécessite donc pas de régime particulier, pour ces biens. C'est pourquoi ils sont constamment renouvelés et ne se détériorent donc pas. Pour ce service, les entreprises reçoivent des garanties dont le montant dépend du prix de base des marchandises stockées.

Le crédit d'engagement actuel d'un montant de 540 millions de francs arrivera à échéance fin 2024. La limite de ce crédit n'a pas été épuisée ces dernières années en raison des faibles taux d'intérêt. Selon les estimations du Conseil fédéral, la demande augmentera par contre avec la hausse attendue des taux d'intérêt. C'est pourquoi le Conseil fédéral demande un crédit d'engagement de 750 millions de francs, qu'il estime suffisamment élevé afin d'assurer le financement pour les dix années à venir.

Lors du débat en commission, il est apparu clairement que la conception de ce régime suisse de stockage stratégique était généralement très bien accueillie. La Confédération peut ainsi s'appuyer sur le fonctionnement de l'économie et se concentrer sur la tâche principale de l'Etat, à savoir l'évaluation des besoins et la fourniture de garanties.

Deux thèmes ont donné lieu à des discussions approfondies au sein de la commission.

Il s'agit tout d'abord de l'extension de la durée de planification de cinq à dix ans. Ce thème a été lancé par le biais du corapport de la Commission des finances, dans lequel avaient été exprimés des doutes quant à la planification d'une durée de dix ans. En effet, une projection des besoins sur dix ans serait assez exigeante et comporterait beaucoup d'incertitudes. L'administration a toutefois réussi à convaincre la Commission de la politique de sécurité qu'un délai plus long ne ferait pas perdre de marge de manoeuvre, parce que les réserves seraient réévaluées constamment et calculées en fonction des besoins réels.

Ce qui m'amène au deuxième point, qui a également été abordé dans ce corapport. Il s'agit du fait que la décision populaire relative à la loi sur la protection du climat et l'innovation prévoit une baisse de la consommation de combustibles fossiles, et qu'il faudrait donc, à moyen terme, en garder moins en réserve. La question a également été posée de savoir si d'autres réserves alternatives devaient éventuellement être constituées dans ce contexte.

Une proposition de postulat de commission visant à approfondir ce sujet a été retirée après que l'administration a laissé entendre qu'une analyse serait de toute façon élaborée d'ici cet automne et soumise au Parlement.

Chers collègues, la Commission de la politique de sécurité vous propose à l'unanimité d'approuver l'augmentation des garanties fédérales pour les prêts de stockage stratégique et de valider le crédit d'engagement de 750 millions de francs pour la période 2025-2034. J'aimerais aussi remercier l'administration pour le travail effectué pour notre commission, pour laquelle tout a été clarifié.

Götte Michael · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich darf Ihnen als Kommissionssprecher der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates Bericht zum Geschäft "Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen 2025-2034. Verpflichtungskredit" erstatten.

Um die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern in schweren Mangellagen zu gewährleisten, schreibt der Bund die Haltung von Pflichtlagern vor. Der Bundesrat legt fest, welche lebenswichtigen Güter in den Pflichtlagern vorhanden sein müssen. Es ist jedoch nicht der Bund, der diese Reserve hält, sondern es sind privatwirtschaftliche Unternehmen, welche diese Lager anlegen und denen die dort gelagerten Güter gehören.

Wie funktioniert dieses Schweizer System? Der Bund gewährt den Banken, welche die Unternehmen beim Halten und Handeln dieser Ware finanzieren, Garantien, die sogenannten Bundesgarantien für Kredit- und Pflichtlagerhaltung. Dank dem Bund kommen die Unternehmen einfacher und günstiger an Kapital, mit welchem sie sich die entsprechenden Güter beschaffen und mit diesen handeln können.

Die Höhe der Bundesbürgschaften hängt grundsätzlich vom Grundpreis der gelagerten Ware ab, der oft sehr niedrig ist. Meist liegt er in einem Bereich von 10 bis 20 Prozent des Marktwertes. Es werden zudem nur Waren gelagert, die dem Handel verkauft werden, das heisst Getreide, Öl, Fette, Zucker und raffinierte Produkte wie Heizöl und Benzin. Mit diesem wirtschaftlichen Ansatz unterscheiden wir uns von anderen Staaten. Zudem hat sich gezeigt, dass sich dieser Ansatz bewährt hat, sowohl mit Blick auf die Qualität und Stabilität unserer Lager als auch mit Blick auf die finanziellen Folgen für den Bund. Darüber herrscht auch in der Kommission Einigkeit. Aus diesem Grund wird in der vorliegenden Botschaft grundsätzlich nicht über den Mechanismus bzw. die Garantie für Bundesdarlehen diskutiert, sondern über die Höhe und Dauer des Bundeskredites.

Aufgrund der tiefen Zinssätze wurden die aktuellen Kreditlimiten in den letzten Jahren nie ausgeschöpft. Mit den steigenden Zinsen dürfte die Nachfrage nach Bundesgarantien wieder steigen. Es ist wichtig, dass die Grenzen der Garantien jederzeit ausreichend hoch sind, sodass alle berechtigten Pflichtlagerhalter zu jedem Zeitpunkt eine gesetzeskonforme Finanzierung erhalten können. Hätten die Unternehmen nicht den Bund als Sicherheit im Rücken, würden die Banken von den Unternehmen für dieses zusätzliche Kreditrisiko einen markanten Aufschlag bei den Kreditzinsen verlangen.

Der laufende Kredit für Pflichtlager in Höhe von 540 Millionen Franken, mit dem die Bereiche Ernährung, Energie und Heilmittel abgedeckt werden, läuft 2024 aus. Dieser Kredit soll auf 750 Millionen Franken angehoben werden, was 210 Millionen Franken mehr sind als bisher. Somit ist eine Erhöhung der Pflichtlagerbestände möglich, und es wird stets genügend Kapital zur Verfügung stehen.

Zudem soll die Dauer von fünf auf neu zehn Jahre, das heisst von 2025 bis 2034, verlängert werden. Die Finanzkommission äusserte bezüglich der Ausweitung der Kreditdauer auf zehn Jahre Bedenken hinsichtlich der Planbarkeit. Die Verwaltung konnte sie jedoch davon überzeugen, dass durch die längere Frist kein Handlungsspielraum eingebüsst wird, weil die Pflichtlager stetig neu beurteilt und entlang der tatsächlichen Bedürfnisse bemessen werden. Ebenfalls diskutiert wurde, ob aufgrund des grundsätzlichen Absenkpfads bezüglich des Mineralölverbrauchs eine vertiefte Prüfung der Treibstofflager nötig ist. Ein Antrag auf ein Kommissionspostulat wurde jedoch zurückgezogen, nachdem die Verwaltung in Aussicht gestellt hatte, dass im Herbst 2024 eine Analyse dazu erarbeitet wird.

Der Bundesrat verabschiedete die Botschaft am 23. August. Der Ständerat stimmte dem Verpflichtungskredit am 11. Dezember 2023 in der Wintersession einstimmig zu. An unserer Sitzung vom 23. Januar 2024 stimmte die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates dem Verpflichtungskredit ebenfalls einstimmig zu. Somit beantragt die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates einstimmig, die Erhöhung der Bundesgarantien für die Pflichtlagerdarlehen zu genehmigen. Diese Anpassungen sind ihrer Ansicht nach notwendig und sollen es ermöglichen, die Pflichtlager in den Bereichen Nahrungsmittel, Energie und Hilfsmittel aufzustocken. Die Kommission befürwortet die Anhebung der Kreditlimite auf 750 Millionen Franken sowie die Verlängerung der Kreditdauer auf neu zehn Jahre.

Wyss Sarah · Mit-F · Nationalrat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Für die Gewährung von Bundesgarantien ist gemäss Finanzhaushaltgesetz ein Verpflichtungskredit erforderlich. Der aktuelle - wir haben es gehört - läuft Ende dieses Jahres aus. Mit der neuen Botschaft wird ein neuer Kredit verlangt. Dieser kommt erst zum Tragen, wenn ein Pflichtlagerhalter in Konkurs geht oder über ihn die Nachlass- oder Notstundung eröffnet wird. In einem solchen Fall verfügt der Bund über ein Konkurs- und Nachlassprivileg. Der Bund würde hier also ein Kreditausfallrisiko der Bank übernehmen.

Ihre Finanzkommission erachtet das bisherige System der Pflichtlagerhaltung aus finanzpolitischer Sicht als zielführend. Beim laufenden Kredit trat dieser Fall, dass also tatsächlich Geld ausgeschüttet werden musste, nur einmal auf; es ging um rund 70 000 Franken.

Trotz Einstimmigkeit innerhalb der Kommission möchte ich Ihnen zwei Diskussionspunkte nennen, die wir besprochen haben:

Erstens die Laufzeit: Die Laufzeit ist länger als das letzte Mal, doppelt so lange. Der Betrag hingegen hat sich nicht verdoppelt. Die Finanzkommission begrüsst diese Langzeitperspektive grundsätzlich, jedoch gibt es so auch grössere Unsicherheiten und Schwierigkeiten in der Prognostizierung. Das heisst, es wäre rein theoretisch möglich, wenn auch nicht sehr wahrscheinlich, dass später noch zusätzliche Verpflichtungskredite gesprochen werden müssen.

Ein zweites Thema, welches wir angesprochen haben, ist der Anteil des Mineralöls. Der Anteil der entsprechenden Pflichtlager wurde trotz Annahme des Klimaschutzgesetzes nicht dem Absenkpfad angepasst. Ihre Finanzkommission verfolgte das Thema jedoch nicht weiter, weil dies ein sicherheitspolitisches Thema ist.

J'aimerais mentionner deux aspects qui ont été discutés à la Commission des finances. Le premier est la durée, qui a été doublée et donc portée à dix ans. La Commission des finances salue en principe la perspective à long terme, mais il y a aussi de grandes incertitudes et des difficultés avec les prévisions. Cela signifie qu'il est possible que des crédits d'engagement supplémentaires doivent être accordés ultérieurement, mais ce n'est pas très probable. Un deuxième aspect dont on a discuté est la part des huiles minérales. Malgré l'adoption de la loi sur le climat, les parts des réserves obligatoires n'ont pas été adaptées à la trajectoire de réduction. Votre Commission des finances n'a cependant pas approfondi ce sujet, car il s'agit d'une question qui relève de la politique de sécurité.

C'est à l'unanimité que votre Commission des finances vous recommande d'entrer en matière sur ce projet et de l'approuver.

Einstimmig empfiehlt Ihnen Ihre Finanzkommission, auf die Vorlage einzutreten und dieser zuzustimmen.

Parmelin Guy · BR-M · Bundesrat · Waadt

En vertu de la loi fédérale sur l'approvisionnement économique du pays, le Conseil fédéral fixe les biens vitaux à stocker dans les réserves obligatoires. La Confédération ne détient cependant pas ces réserves. Elles sont constituées par des entreprises privées et elles leur appartiennent.

La Confédération épaule ces entreprises en accordant aux banques créditrices des garanties fédérales sur les prêts pour réserves obligatoires. Grâce à une telle garantie fédérale, un propriétaire de réserves peut obtenir auprès d'une banque un crédit à faible taux d'intérêt, moyennant ce que l'on appelle le tirage d'un billet à ordre. Ce crédit correspond au taux d'un "Compounded Saron", et le montant des garanties fédérales dépend foncièrement du prix de base des marchandises stockées. Ce prix de base est très bas. Le plus souvent, il se situe dans une fourchette allant de 10 à 30 pour cent de la valeur marchande.

On ne stocke que des marchandises vendues dans le commerce. Il s'agit notamment de céréales, d'huile, de corps gras, de sucre ou encore de produits raffinés tels l'essence ou le mazout. On est ainsi sûr que les garanties seront accordées uniquement si la contre-valeur est effectivement réalisable.

En adoptant la loi sur l'approvisionnement du pays, entrée en vigueur le 1er juin 2017, les Chambres fédérales ont confirmé que les garanties fédérales liées aux prêts constituaient un mécanisme ayant fait ses preuves. C'est pourquoi la discussion ne porte ni sur le mécanisme ni sur les garanties fédérales liées aux prêts, mais bien sur l'outil de pilotage financier. Il s'agit donc de faire en sorte que tout se déroule en conformité avec la loi sur les finances.

Conformément à cette loi, un crédit d'engagement est nécessaire pour l'octroi de garanties fédérales. Cela a été dit: l'actuel crédit d'engagement arrive à échéance à la fin de cette année. C'est pourquoi un nouveau crédit est maintenant demandé par le biais de ce message.

Si les banques assumaient elles-mêmes le risque de défaut, elles factureraient une majoration pour risque frappant le taux d'intérêt du prêt. Cette majoration comprendrait, outre l'évaluation du risque, une certaine marge de sécurité et de bénéfice. En outre, contrairement à la Confédération, les banques n'ont pas de caution spéciale sous forme de droit de disjonction sur les marchandises stockées. C'est ce droit de disjonction qui permet à la Confédération, lors d'une faillite ou d'un concordat, d'être la première à saisir les marchandises stockées. Cela la privilégie naturellement par rapport aux autres créanciers. Face à un emprunteur insolvable, les banques ne peuvent en effet faire valoir leur créance que dans les procédures normales de faillite ou de concordat. Le risque de défaut encouru est bien plus grand pour les banques que pour la Confédération.

En donnant aux banques une garantie fédérale liée aux prêts, la Confédération assume le risque de défaut. Les banques accordent alors un taux d'intérêt beaucoup plus favorable aux entreprises.

Dans le présent message, nous avons décrit les tendances relatives au financement des réserves obligatoires. Elles sont décrites par secteur: alimentation, produits pétroliers, médicaments, engrais et produits industriels. Afin d'évaluer le montant maximum des crédits liés au stockage obligatoire, nous nous fondons sur les prévisions d'ici fin 2034. Le périmètre des crédits garantis avoisine actuellement les 190 millions de francs au total.

En raison des faibles taux d'intérêt, la limite de crédit actuelle n'a jamais été épuisée ces dernières années, mais, avec la hausse des taux d'intérêt, la demande de garanties fédérales devrait à nouveau augmenter à l'avenir. Il est important que les limites des garanties de crédit soient en tout temps suffisamment importantes. En effet, il est essentiel d'assurer que tous les détenteurs de réserves obligatoires puissent, à n'importe quel moment, bénéficier de financements conformes à la loi. Grâce à des prêts bancaires garantis par la Confédération, nous maintenons également la sécurité de l'approvisionnement.

Nous vous demandons donc d'entrer en matière sur ce projet et de le voter comme l'a fait votre commission préparatoire.

Nussbaumer Eric · P-M · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über einen Verpflichtungskredit für die Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen 2025-2034

Arrêté fédéral relatif à un crédit d'engagement pour les garanties fédérales liées aux prêts pour réserves obligatoires 2025-2034

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Art. 1

Ausgabenbremse - Frein aux dépenses

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Ausgabe ... 170 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)

Das qualifizierte Mehr ist erreicht

La majorité qualifiée est acquise

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 168 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)

Nussbaumer Eric · P-M · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Es liegen übereinstimmende Beschlüsse beider Räte vor. Die Vorlage ist somit definitiv angenommen.