Doppelbesteuerung. Abkommen mit Israel

Verfahrensbeitrag

Antrag der Minderheit

(Gysin Remo, Berberat, Fässler, Genner, Goll, Strahm)

Rückweisung an den Bundesrat

Proposition de la minorité

(Gysin Remo, Berberat, Fässler, Genner, Goll, Strahm)

Renvoi au Conseil fédéral

Oehrli Fritz Abraham · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Das Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel ist das 69. Abkommen dieser Art: Unser Land hat bereits 65 solche Abkommen mit anderen Staaten abgeschlossen, und 3 weitere sind in Vorbereitung. Das Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel entspricht im Grundsatz den bereits abgeschlossenen Abkommen. Es weist keine besonderen oder aussergewöhnlichen Bestimmungen auf und entspricht sogar dem OECD-Musterabkommen.

Wir hatten in der Kommission über zwei Sachen zu entscheiden: Erstens über das erwähnte Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel und zweitens darüber, ob das Abkommen dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll oder nicht. Warum? Nach dem bis zum 31. Juli 2003 geltenden Verfassungsrecht unterlagen Doppelbesteuerungsabkommen nicht dem fakultativen Referendum, weil sie weder unbefristet noch unkündbar sind noch den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, und weil sie auch nicht eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen - so Artikel 141 der Bundesverfassung.

Mit Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 hat die Bundesversammlung verschiedene Verfassungsänderungen im Bereich der Volksrechte beschlossen. Das Volk hat im Februar dieses Jahres diesen Verfassungsänderungen zugestimmt. Der neu gefasste Artikel 141 der Bundesverfassung sagt, dass völkerrechtliche Verträge, die wichtige Recht setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, dem fakultativen Referendum unterstehen.

Dass Doppelbesteuerungsabkommen Recht setzenden Charakter haben, war in der Kommission nicht bestritten; auch wurde anerkannt, dass die Umsetzung solcher Abkommen keine neuen Bundesgesetze erfordert. Damit ist für die Unterstellung unter das fakultative Referendum entscheidend, ob Doppelbesteuerungsabkommen wichtige Bestimmungen im Sinne von Artikel 141 der Bundesverfassung enthalten. Der Bundesrat ist der Meinung, dass Doppelbesteuerungsabkommen nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen seien, wenn sie keine besonderen oder aussergewöhnlichen Bestimmungen enthalten. Herr Professor Waldburger ist in einem Bericht zum gleichen Schluss gekommen.

In der Kommission haben wir dem Entwurf des Bundesrates zugestimmt, d. h. dem Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel, und weil es eben keine besonderen oder aussergewöhnlichen Bestimmungen enthält, ist die Kommission auch der Meinung, dass das Abkommen nicht dem fakultativen Referendum unterstellt werden muss. Der Entscheid der Kommission wurde mit 14 zu 2 Stimmen bei 4 Enthaltungen gefasst.

Den Antrag der Minderheit Gysin Remo wird Herr Gysin Ihnen selber erläutern, und wir werden ihn noch diskutieren.

Favre Charles · Mit-M · Nationalrat · Waadt · Freisinnig-demokratische Fraktion

La Suisse a conclu des Conventions de double imposition (CDI) avec à l'heure actuelle 69 Etats, et la Convention de double imposition avec Israël dont nous parlons aujourd'hui est l'une d'entre elles. Cette convention permet d'éviter une double imposition concernant l'impôt sur le revenu et l'impôt sur la fortune en particulier. Elle permet également de clarifier les relations fiscales entre les deux pays et de favoriser les échanges économiques. Elle est particulièrement avantageuse pour les entreprises qui investissent. Il s'agit donc là d'un avantage compétitif pour notre pays. Il est également à souligner qu'Israël a des accords de libre-échange avec l'Union européenne, l'AELE et les USA en particulier. Le modèle de convention qui est proposé ici est celui adopté pour les Etats non membres de l'OCDE et est conforme à la pratique suisse en la matière. En ce qui concerne l'échange de renseignements, cet échange se fera pour les renseignements nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions de la convention:

Votre commission a traité de deux points particuliers en relation avec cette convention.

1. La question de soumettre ou non cette convention au référendum facultatif.

L'article 141 de la Constitution prévoit que les traités internationaux sont soumis au référendum facultatif lorsqu'ils "contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales" (art. 141 al. 1 let. d ch. 3). Il fallait se déterminer justement si cette CDI avait des dispositions dont l'importance nécessiterait le passage par un référendum facultatif.

La commission a considéré que cette convention n'imposait pas de nouvelles règles de droit, c'est la raison pour laquelle le passage par le référendum facultatif dans ce cadre-là ne lui semble pas nécessaire. C'est du reste la position du Conseil fédéral. Il s'agit là de faire une nette distinction entre les CDI telles que celle que nous traitons aujourd'hui et les autres accords internationaux.

2. La question de savoir s'il faut élargir ou non l'échange de renseignements, selon une proposition de minorité Gysin Remo.

Nous avons longtemps débattu cette question-là: faut-il en rester au type d'échange de renseignements prévu, qui est la règle, avec les Etats non membres de l'OCDE? Ou faut-il aller en direction de ce que nous avions prévu dans la CDI par exemple avec l'Allemagne?

La majorité de votre commission vous propose d'en rester à ce que propose le Conseil fédéral, pour les raisons suivantes:

1. Il n'y a aucune demande de la part d'Israël d'avoir un échange de renseignements plus approfondi que ce qui est proposé ici.

2. Adopter le modèle allemand, à savoir le fait d'avoir un échange de renseignements plus soutenu, c'est adopter une solution particulière, puisque ce modèle est accordé à un petit nombre de pays avec lesquels nous avons des échanges commerciaux intenses.

3. Le protocole que nous avons signé avec l'Allemagne est en relation avec le fait que l'Allemagne est membre de l'OCDE et que l'OCDE souhaite un échange plus soutenu d'informations entre les différents pays membres. Or, Israël n'est pas dans cette situation, puisqu'Israël n'est pas membre de l'OCDE.

4. Le protocole que nous avons signé avec l'Allemagne, encore une fois, est un cas particulier et était en relation avec l'anticipation de l'accord Suisse-UE sur l'imposition de l'épargne, avec un renforcement de la lutte contre la fraude fiscale.

Nous voyons donc que nous ne pouvons pas établir un parallélisme entre ce que nous avons signé avec l'Allemagne et ce que nous entendons signer avec l'Etat d'Israël.

Ainsi donc, la majorité de votre commission vous demande de vous en tenir au projet du Conseil fédéral et votre commission accepte ce projet par 14 voix contre 2 et avec 4 abstentions.

Gysin Remo · Mit-M · Nationalrat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Dass auch die Minderheit Doppelbesteuerungsabkommen generell und auch hier jetzt mit Israel sinnvoll findet, ist aus unserem Eintreten ersichtlich. Aber unbefriedigend bei dieser Art von Vorlage ist, dass wir nicht einzelne Artikel eines Abkommens diskutieren können, sondern es am Schluss "à prendre ou à laisser" ist: Wir können Ja oder Nein sagen.

Wir gingen davon aus, dass Doppelbesteuerungsabkommen in einer Entwicklung stehen. Es gibt verschiedene Modelle: Es gibt das OECD-Modell, an dem sich die Schweiz eigentlich nie orientiert hat. Seit mehreren Jahren haben wir ein Abkommen mit den USA, das hier auch nicht zur Diskussion steht. Wir haben aber im letzten Jahr mit Deutschland ein Abkommen geschlossen, und wir gingen davon aus, dass hier neu eine Qualität mit hineingekommen ist, die auch weitergetragen würde. Das war ein Irrtum! Jetzt kommt der Bundesrat und bringt uns wieder ein Abkommen, das in der Auskunftspflicht - und das ist der zentrale Punkt - wieder um Jahre zurückgeht. Wir wissen, dass der Bundesrat mit der Auskunftspflicht, mit der Informationspflicht Mühe hat. Aber hier geht es nicht um die Differenz zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug. Das steht nicht zur Diskussion, das wird hier nicht angetastet. Das haben wir jeweils bei anderen Doppelbesteuerungsabkommen diskutiert. Das ist hier ausgeklammert. Es ist mir wichtig, dass Sie dies sehen. Es geht nur um die Frage, welche Auskunftspflicht nun in diesem Doppelbesteuerungsabkommen verankert werden soll.

Sie ist - in Artikel 26 dieses Abkommens - äusserst restriktiv gefasst. Nach dem Willen des Bundesrates geht es dabei ausschliesslich um einen Informationsaustausch zur richtigen Anwendung des Abkommens, nur zur Anwendung des Abkommens. Es geht nicht - wie wir das zum Beispiel mit Deutschland gemacht haben - auch um einen Informationsaustausch zur Gewährung der Rechtssicherheit in den beiden Ländern, in der Schweiz und in Israel, zum Beispiel im Betrugsfall. Sie müssen diese Einschränkung sehen: Da steht keine Verpflichtung drin, im Betrugsfall diese Hilfe, diesen Informationsaustausch zu gewähren. Das möchten wir jetzt in der Minderheit nicht mehr akzeptieren.

Wir bitten also, hier das Rad nicht zurückzudrehen, sondern eine Regelung zu akzeptieren, wie wir sie bereits verankert haben im Abkommen mit Deutschland und wie sie im Abkommen mit Norwegen - das noch nicht zustande gekommen ist und vielleicht auch nie zustande kommen wird - diskutiert wird. Es geht also um nichts Neues. Wir bitten also, jetzt nicht auf 63 viel früher abgeschlossene Abkommen zurückzukommen und zurückzuschauen, sondern nur auf die letzten und neuesten, wo wir in Bezug auf Information und Auskunft alles eingehend diskutiert haben.

Ich bitte Sie, der Minderheit zu folgen.

Villiger Kaspar · BR-M

Ich möchte drei Bemerkungen machen: Eine Bemerkung zum territorialen Geltungsbereich, eine Bemerkung zum Antrag der Minderheit Gysin Remo und eine Bemerkung zum fakultativen Referendum.

Zuvor möchte ich aber nochmals grundsätzlich darauf hinweisen, dass diese Doppelbesteuerungsabkommen - nicht das einzelne, aber alle Abkommen in ihrer Gesamtheit - natürlich ein sehr wesentlicher Standortfaktor sind. Wir haben ungefähr 70 solche Abkommen; das ist eigentlich einer der wichtigsten Gründe dafür, dass die Schweiz für international tätige Firmen bzw. bei deren Ansiedlung - und für die schweizerische Wirtschaft ganz generell - interessant ist. Deshalb sind wir froh, dass wir zu diesen Abkommen wieder einen kleinen Mosaikstein beifügen können.

Hier ist - das ist meine erste Bemerkung - speziell darauf hinzuweisen, dass das Abkommen auf israelischer Seite für das Staatsgebiet Israel gilt und keine Geltung hat für die besetzten, völkerrechtlich nicht zu Israel gehörenden Gebiete. Israelische Siedler auf palästinensischem Gebiet z. B. können sich nicht auf dieses Abkommen berufen.

Ich komme zur Frage der Information: Es ist in der Tat so, dass sich die Amtshilfe - wie bei praktisch allen Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz - auf Informationen beschränkt, die für die Durchführung des Abkommens erforderlich sind. Das ist die allgemeine schweizerische Praxis gegenüber Staaten, die nicht Mitglied der OECD sind. Mit Deutschland haben wir am 24. März dieses Jahres in einem Protokoll eine andere Regelung vereinbart, die zusätzlich den Austausch von Informationen, die für die Verhütung von Betrugsdelikten erforderlich sind, vorsieht. Mit den USA haben wir schon länger eine analoge Regelung.

Beim deutschen Protokoll handelt es sich um einen ersten Fall einer ganzen Verhandlungskaskade, die jetzt kommen wird. Das bezieht sich auf den Bankgeheimnisbericht der OECD vom Jahre 2000, wo die Schweiz die Zusage gemacht hat, dass sie bei Betrugsdelikten bereit ist, in bilateralen Verhandlungen mit jedem einzelnen OECD-Staat den Informationsaustausch zu verbessern. Das kann man natürlich meistens mit einer Gegenleistung in irgendeinem anderen Bereich verbinden. Wir haben eine gleichartige Lösung mit Norwegen vereinbart; dort ist aber das Protokoll noch nicht unterzeichnet worden. Es ist geplant, dass wir im Laufe der nächsten Jahre mit weiteren OECD-Staaten solche Verhandlungen aufnehmen.

Eine solche Ausweitung drängt sich hier nicht auf - Israel ist kein OECD-Staat -, und wir sind der Meinung, wir hätten genügend damit zu tun, darüber dann innerhalb der OECD zu verhandeln. Ich möchte Sie deshalb bitten, den Antrag der Minderheit Gysin Remo abzulehnen.

Ich möchte - vor allem zuhanden der Materialien - noch eine Bemerkung zum fakultativen Referendum machen: Der neue Artikel 141 der Bundesverfassung sieht vor, dass neu auch diejenigen Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen, welche wichtige Recht setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Den Erlass von Bundesgesetzen erfordert das hier nicht; es ist völlig klar, dass diese Bedingung nicht erfüllt ist. Es stellt sich aber die Frage der wichtigen Recht setzenden Bestimmung. Wir sind der Meinung, dass eine neue Praxis in Doppelbesteuerungsabkommen durchaus als wichtige Recht setzende Bestimmung qualifiziert werden kann, dass aber der Schritt von n auf n+1, also von 69 auf 70 Abkommen, mit einem weiteren Land nach genau den gleichen Kriterien wie bisher nicht dem fakultativen Referendum unterstellt werden muss. Das ist einfach ein Mosaikstein mehr von etwas, das längst Recht, schweizerischer Rechtszustand in Bezug auf einen Grossteil der Länder ist.

Wie Ihr Sprecher gesagt hat, hat Herr Waldburger dazu eine kleine Studie gemacht. Das ist nicht ein Bericht an die Verwaltung, sondern er hat das als Wissenschafter an der Universität St. Gallen gemacht. Er kam zum Schluss, dass diese Auslegung Ihrer Kommissionsmehrheit und auch des Bundesrates vertretbar sei.

Was mir aber wichtig ist: Ich möchte hier ausdrücklich sagen, dass der Bundesrat davon ausgehen würde, dass das Kriterium der wichtigen Recht setzenden Bestimmung erfüllt wäre, wenn einmal ein Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz erhebliche neue oder zusätzliche Verpflichtungen auferlegen würde. Wir würden Ihnen vorschlagen, ein solches Abkommen, das vielleicht einen Paradigmenwechsel in unserer Abkommenspolitik zur Folge haben könnte, dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

Ich bin Ihnen dankbar, wenn Sie eintreten, und ich bitte Sie, den Rückweisungsantrag der Minderheit Gysin Remo abzulehnen.

Oehrli Fritz Abraham · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Gysin Remo will mit seinem Antrag nichts anderes als festschreiben, dass im Betrugsfall das innerstaatliche Recht durchsetzbar gemacht wird. Dieser Antrag ist absolut als redlich zu bezeichnen. Wir wurden aber in der Kommission vom Spezialisten dahin gehend informiert, dass ein ausländischer Staat in Steuerbetrugsfällen von der Schweiz ohnehin Rechtshilfe erhalte. Das sei seit den Achtzigerjahren möglich. Somit hat in der Kommission die Mehrheit die Meinung vertreten, dass der Antrag der Minderheit Gysin Remo überflüssig sei. Er wurde in der Kommission mit 12 zu 6 Stimmen abgelehnt.

Ich bitte Sie im Namen der Mehrheit der Kommission, dem Doppelbesteuerungsabkommen zuzustimmen und den Antrag der Minderheit abzulehnen.

Binder Max · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Präsident (Binder Max, Präsident): Wir stimmen über den Rückweisungsantrag der Minderheit Gysin Remo ab.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Minderheit .... 52 Stimmen

Dagegen .... 95 Stimmen

Bundesbeschluss über ein Doppelbesteuerungsabkommen mit dem Staat Israel

Arrêté fédéral approuvant une convention de double imposition avec l'Etat d'Israël

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 125 Stimmen

Dagegen .... 6 Stimmen