Constructions et installations dans les sites marécageux

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Publié par l’Office fédéral de l’environnement OFEV Berne, 2016

Valeur juridique Impressum La présente publication est une communication de l’OFEV en sa qualité d’autorité d’exécution. Destinée aux requérants de décisions et Éditeur demandeurs de contrats (en particulier en matière d’autorisations et Office fédéral de l’environnement (OFEV) de subventions), elle concrétise la pratique de l’OFEV, aussi bien L’OFEV est un office du Département fédéral de l’environnement, formellement (documents indispensables à fournir dans le cadre d’une des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC). demande) que matériellement (preuves indispensables pour remplir les exigences juridiques matérielles). Le requérant qui se conforme Mandataires et experts externes aux informations contenues dans cette communication peut consi- Ecoptima AG Berne dérer que sa demande est complète. Sigmaplan AG Berne Michael Dipner, Oekoskop AG

Direction du projet/Rédaction Andreas Stalder, Rolf Waldis (jusqu’au 31.7.2014) et Peter Staubli (à partir du 1.8.2014), OFEV, division Espèces, écosystèmes, paysages

Équipe du projet à l’OFEV Benoît Magnin, Andreas Stalder, Rolf Waldis (jusqu’au 31.7.2014) et Peter Staubli (à partir du 1.8.2014), division Espèces, écosystèmes, paysages; Christoph Fisch (†) et Jennifer Vonlanthen, division Droit

Accompagnement par des offices fédéraux concernés Elisabeth Wendelspiess, Office fédéral du développement territorial (ARE), section Droit; Franziska Wirz-Meier, Office fédéral de l’agriculture (OFAG), secteur Bâtiments ruraux et aides aux exploitations

Référence bibliographique OFEV (éd.) 2016: Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution. Office fédéral de l’environnement, Berne, L’environnement pratique n° 1610: 54 p.

Graphisme, mise en page Stefanie Studer, 5444 Künten

Traduction Anne-Catherine Trabichet, Strasbourg OFEV, Service linguistique

Photo de couverture Site marécageux, Max Schmid

Commande de la version imprimée et téléchargement au format PDF OFCL, Vente des publications fédérales, CH-3003 Berne www.publicationsfederales.admin.ch www.bafu.admin.ch/uv-1610-f

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Cette publication est également disponible en allemand et en italien.

© OFEV 2016

> Table des matières 3

> Table des matières Abstracts 5 2.4.9 Effets indirects 29 Avant-propos 7 2.4.10 Dessertes 30 Introduction 8 2.4.11 Autres installations 33

2.4.12 Réparation des dommages existants 35

2.5 Décision et étapes suivantes 36

1 Bases légales 10

1.1 Article constitutionnel 10

1.2 Loi fédérale sur la protection de la nature et du 3 Aspects particuliers concernant l’application

paysage (LPN) 10 du droit relatif à l’aménagement du territoire 37

1.3 Ordonnance sur les sites marécageux 12 3.1 Introduction 37

1.4 Liens avec le droit de l’aménagement du territoire et 3.2 Zone agricole: constructions et installations

de la construction 12 conformes à l’affectation de la zone 38

3.2.1 Stabulations libres et bâtiments d’élevage

collectif 38

2 Évaluation de constructions et d’installations 13 3.2.2 Développement interne et zones agricoles

2.1 Méthode 13 spéciales 39

2.2 1re étape: exhaustivité du dossier 15 3.3 Constructions et installations hors de la zone à bâtir

2.2.1 Dossier de demande 15 non conformes à l’affectation de la zone 39

2.2.2 Bases spécifiques aux sites marécageux 15 3.3.1 Constructions et installations hors de la zone

2.3 2e étape: admissibilité du type d’activité 15 à bâtir (art. 24 LAT) 39

2.3.1 Principe 15 3.3.2 Changements d’affectation dans des

2.3.2 Exploitation agricole et sylvicole 16 territoires à habitat dispersé

2.3.3 Entretien et rénovation de bâtiments et (art. 24 LAT en corr. avec l’art. 39, al. 1, OAT) 40

d’installations non agricoles réalisés 3.3.3 Constructions protégées en tant qu’éléments légalement 17 caractéristiques du paysage

2.3.4 Mesures visant à protéger l’homme contre les (art. 24 LAT et art. 39, al. 2, OAT) 41

catastrophes naturelles 18 3.3.4 Activités accessoires non agricoles

2.3.5 Mesures visant à protéger les sites (art. 24b LAT et art. 40 OAT) 42

marécageux 19 3.3.5 Constructions et installations existantes sises

2.3.6 Autres utilisations admissibles dans certains hors de la zone à bâtir et non conformes à

cas 21 l’affectation de la zone 2.4 3 étape: compatibilité du projet avec les buts visés e (art. 24c LAT et art. 41 et 42 OAT) 42 par la protection 22 3.3.6 Habitations sans rapport avec l’agriculture

2.4.1 Introduction 22 (art. 24d, al. 1, LAT et art. 42a OAT) 43

2.4.2 Buts visés par la protection 22 3.3.7 Détention d’animaux à titre de loisir

2.4.3 Procédure d’évaluation de la conformité aux (art. 24e LAT et art. 42b OAT) 43

buts visés 24 3.3.8 Reconversion de constructions et installations

2.4.4 Emplacement 24 dignes de protection (art. 24d, al. 2, LAT) 43

2.4.5 Dimensionnement 25 3.4 Constructions et installations dans des zones à bâtir

2.4.6 Conception architecturale et constructive 25 (art. 15 LAT) et petites entités urbanisées sises hors

2.4.7 Matériaux 26 de la zone à bâtir (art. 18 LAT et art. 33 OAT) 44

2.4.8 Intégration dans le milieu environnant et

aménagement extérieur 27

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 4

4 Évaluation lors de l’application du droit forestier 45

4.1 Introduction 45

4.2 Constructions et installations forestières 45

4.3 Constructions et installations non forestières 46

Annexes 47 A1 Jurisprudence en lien avec la protection des sites marécageux 47 A2 Liste de contrôle pour la préparation de projets 51

Bibliographie 52 Répertoires 53

> Abstracts 5

> Abstracts In accordance with an express constitutional basis and the associated provisions in the Keywords: Nature and Cultural Heritage Act, mire landscapes are subject to strict protection. The Mire landscapes, Particular erection of buildings and installations in mire landscapes is only permissible in the case features, Implementation, of specific authorised land uses and must take the specific protection objectives into Protection objectives, account. These requirements shall be implemented in the context of spatial planning Compatibility with protection and in the granting of planning permission by the cantons and communes. This en- objectives, Authorised land use, forcement aid demonstrates the relationship between nature and cultural heritage Agricultural zone, protection law and spatial planning law and explains the legal situation based on practi- Zone conformity cal examples and with reference to judicial practice.

Moorlandschaften sind auf Grund einer ausdrücklichen Verfassungsgrundlage und der Stichwörter: darauf abgestützten Regelung im Natur- und Heimatschutzgesetz streng geschützt. Moorlandschaften, Bauten und Anlagen sind nur für spezifische, in Moorlandschaften zulässige Nutzun- Eigenart, Umsetzung, gen möglich und müssen den spezifischen Schutzzielen Rechnung tragen. Diese Vor- Schutzziele, gaben sind in der Raumplanung sowie bei der Erteilung von Baubewilligungen durch Schutzzielverträglichkeit, die Kantone und Gemeinden umzusetzen. Die Vollzugshilfe zeigt das Verhältnis von zulässige Nutzung, Natur- und Heimatschutzrecht und Raumplanungsrecht auf und erläutert die Rechtslage Landwirtschaftszone, an Hand von praktischen Beispielen und mit Hinweisen auf die Gerichtspraxis. Zonenkonformität

Les sites marécageux bénéficient d’une protection stricte en application d’une disposi- Mots-clés: tion constitutionnelle et de la réglementation qui en découle dans la loi sur la protection sites marécageux, de la nature et du paysage. Seules les constructions et installations destinées à des spécificité, mise en œuvre, activités spécifiques admissibles dans les sites marécageux y sont tolérées, à condition objectifs de protection, de tenir compte des buts visés par la protection. Ces prescriptions doivent être prises en compatibilité avec les buts compte dans l’aménagement du territoire et lors de l’octroi de permis de construire par visés par la protection, les cantons et les communes. La présente aide à l’exécution présente les liens entre le utilisation admissible, droit de la protection de la nature et du paysage et celui de l’aménagement du territoire. zone agricole, conformité avec Elle précise aussi la situation juridique à partir d’exemples pratiques et de renvois à la l’affectation de la zone jurisprudence.

In virtù di un’esplicita base costituzionale e delle disposizioni della legge federale sulla Parole chiave: protezione della natura e del paesaggio fondate su di essa, le zone palustri sono rigoro- zone palustri, samente protette. Le costruzioni e gli impianti possono essere autorizzati solo per carattere peculiare, attuazione, specifiche utilizzazioni ammissibili nelle zone palustri e devono tenere conto degli obiettivi di protezione, specifici obiettivi di protezione. Le prescrizioni in materia devono essere attuate in sede compatibilità con di pianificazione del territorio come pure nella procedura di rilascio delle autorizzazio- gli obiettivi di protezione, ni edilizie da parte dei Cantoni e dei Comuni. Il presente aiuto all’esecuzione verte sul utilizzazione ammissibile, rapporto tra il diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio e il diritto in zona agricola, materia di pianificazione del territorio ed espone il contesto giuridico attraverso esempi conformità alla zona pratici e riferimenti alla giurisprudenza.

> Avant-propos 7

> Avant-propos «Les marais et les sites marécageux d’une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles». Voilà ce que prescrit la Constitution fédérale en son art. 78, al. 51. La Suisse compte 89 sites marécageux placés sous la stricte protection juridique de cet article constitutionnel ainsi que de sa mise en œuvre dans la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage et l’ordonnance sur les sites marécageux.

Cependant, le suivi des sites marécageux effectué par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) révèle qu’environ 40 % des constructions nouvelles et des transformations qui y sont réalisées sont incompatibles avec les buts visés par la protection. Ce constat a été discuté de manière approfondie entre l’OFEV et les cantons. Les principales raisons identifiées de cette situation insatisfaisante sont, d’une part, la complexité des questions juridiques relevant à la fois de l’aménagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage et, d’autre part, la conjonction entre les besoins sectoriels les plus divers et le mandat constitutionnel visant à protéger les sites marécageux. Enfin, il manquait jusqu’alors un document contenant des critères concrets pour évaluer les aspects esthétiques.

Autant de raisons qui expliquent la nécessité de la présente aide à l’exécution: il s’agit de clarifier les principes régissant l’autorisation de constructions et installations dans les sites marécageux et de fournir des directives et des aides pratiques aux services spécialisés et aux autorités compétentes. La protection des sites marécageux doit rester cohérente et crédible – même lorsque les instances responsables manquent de temps et de ressources.

L’objectif est avant tout de permettre un développement des sites marécageux conforme aux objectifs de protection. Ces sites retenus pour leur beauté particulière et leur importance nationale doivent conserver leur harmonie et rester vivants. Cela implique la présence nécessaire de certains bâtiments et installations compatibles avec la protection recherchée.

Franziska Schwarz Sous-directrice Office fédéral de l’environnement (OFEV)

1 Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 8

> Introduction La protection des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale répertoriés dans l’ordonnance du même nom2 (appelés ci-après «sites marécageux») est notoirement une entreprise complexe, impliquant de nombreux aspects tels que l’exploitation du sol, les questions écologiques et la protection des espèces, l’esthétique du paysage ou encore la conservation du patrimoine bâti. La présente aide à l’exécution se limite à un seul aspect mais des plus importants, à savoir les règles à suivre en matière de constructions et d’installations (y compris les modifications de terrain) dans les sites marécageux. Elle ne traite pas de l’admissibilité de certaines utilisations, se contentant de mentionner brièvement les discussions en la matière lorsque cela est nécessaire.

Les raisons qui justifient cette focalisation thématique sont de trois ordres:

> matériel: constructions, installations et modifications de terrain ont un impact important sur le paysage; > formel et juridique: des situations relevant à la fois de la législation sur l’aménagement du territoire et de celle sur la protection de la nature et du paysage requièrent une présentation systématique et des explications claires; > communication: les responsables des plans d’affectation et des permis de construire méconnaissent souvent les particularités inhérentes à la protection des sites marécageux.

Le présent document a pour but d’améliorer l’exécution du droit régissant la protection des sites marécageux et en particulier d’éviter l’apparition de constructions ou d’installations contraires au but de protection. Il doit en outre contribuer à développer une pratique uniforme et solide et à renforcer la sécurité du droit et de la planification.

Cette aide à l’exécution s’adresse aux instances et aux personnes suivantes:

> autorités d’exécution de la législation sur la protection des sites marécageux aux niveaux fédéral, cantonal et communal; > autorités d’exécution d’autres secteurs politiques ayant des incidences territoriales (agriculture, forêts, aménagement du territoire, infrastructures) aux niveaux fédéral, cantonal et communal (p. ex. plans de gestion d’exploitations agricoles ou d’alpages); > autorités compétentes en matière d’aménagement du territoire et de permis de construire des cantons et des communes comportant des sites marécageux (p. ex. commissions des constructions et de l’aménagement du territoire, administrateurs des constructions); > aménagistes et professionnels de la construction, > autres spécialistes concernés.

2 Ordonnance du 1er mai 1996 sur les sites marécageux (RS 451.35), annexe 2 (Téléchargement sous www.ofev.admin.ch → thèmes → sites

marécageux → sites marécageux d’importance nationale → Inventaire des sites marécageux/descriptions d’objets

> Introduction 9

Le chapitre 1 passe en revue les bases légales en vigueur pour les constructions et installations situées dans des sites marécageux. Le chapitre 2 décrit comment évaluer ces constructions et installations. Le chapitre 3 est consacré aux aspects juridiques de l’aménagement du territoire en matière d’évaluation des projets de construction et d’aménagement les plus courants – surtout agricoles – dans des sites marécageux. Le chapitre 4, enfin, explique comment juger des bâtiments ou installations situés en forêt, qui relèvent donc aussi du droit forestier. Quant aux annexes, elles fournissent de précieuses informations générales sous forme de vue d’ensemble des principaux arrêts de jurisprudence ainsi que de la littérature relatifs à la protection des sites marécageux et de liste de contrôle pour les praticiens de la planification.

La présente aide à l’exécution n’aborde pas de questions qui relèvent à la fois de l’aménagement du territoire et de l’agriculture, concernant par exemple les possibilités d’intensifier l’exploitation agricole, d’opérer un développement interne de l’exploitation ou d’exercer une activité accessoire. Il appartient aux services cantonaux compétents d’apporter une réponse à ces questions en s’appuyant sur les objectifs de protection définis concrètement avec les communes pour le site marécageux considéré, dans le cadre de la planification de la protection.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 10

1 > Bases légales --------------------------------------------------------------- ----------------------------------------------- -

1.1 Article constitutionnel

La protection des sites marécageux figure au plus haut niveau de la législation suisse, à savoir à l’art. 78, al. 5, de la Constitution fédérale (Cst.), introduit avec l’adoption de l’initiative de Rothenturm en 1987:

Art. 78, al. 5, Cst.

Les marais et les sites marécageux d’une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles.

L’art. 78, al. 5, Cst. proscrit toute modification, excluant ainsi de fait la prise en compte d’autres intérêts, d’ordre économique par exemple. Il s’agit de répondre aux buts que vise la protection des sites marécageux, d’où l’interdiction absolue de toute atteinte contraire à ces objectifs. Tandis que sont explicitement approuvées les interventions servant aux buts de protection qui constituent une plus-value ou servent à l’actuelle exploitation agricole.

La protection des sites marécageux a pour but fondamental de sauvegarder les paysages; les sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale n’impliquent donc pas une interdiction totale de construire. Il faut néanmoins vérifier pour chaque projet qu’il est compatible avec les objectifs de protection du site considéré, dans le cadre prévu par la Constitution et la loi (cf. 1.2).

1.2 Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN)

L’art. 23d LPN3 explicite les dispositions de l’art. 78, al. 5, Cst. en ce qui concerne les constructions et installations admissibles dans un site marécageux:

3 Loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451)

1 > Bases légales 11

Art. 23d LPN Aménagement et exploitation des sites marécageux

L’aménagement et l’exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.

Sont en particulier admis à la condition prévue par l’al. 1: a. l’exploitation agricole et sylvicole; b. l’entretien et la rénovation de bâtiments et d’installations réalisés légalement; c. les mesures visant à protéger l’homme contre les catastrophes naturelles; d. les installations d’infrastructure nécessaires à l’application des let. a à c ci-dessus.

L’art. 23d, al. 1, LPN spécifie donc que l’aménagement et l’exploitation des sites marécageux sont admissibles dans la mesure où ils ne portent pas atteinte à leurs éléments caractéristiques. Cette disposition est ainsi un peu moins rigoureuse que l’art. 78, al. 5, Cst. en ce sens qu’un projet est considéré ici comme admissible dès lors qu’il est compatible avec les buts de la protection. Pour que l’aménagement ou l’exploitation d’un site marécageux ne porte pas atteinte à ses éléments caractéristiques au sens de l’art. 23d, al. 1, LPN, l’intervention doit dans tous les cas être compatible avec les objectifs de protection concrets formulés pour le site en question.

Le terme d’«exploitation» englobe ici toute intervention agissant directement sur la structure du sol – bâtiments, installations, ou encore modifications du terrain au sens de l’art. 78, al. 5, Cst.4. La notion d’«aménagement», quant à elle, désigne en premier lieu le traitement des sites marécageux dans les plans directeurs, les plans d’affectation et les stratégies, mais aussi le modelage du terrain qui découle de l’exploitation (admissible) du sol. Ne sont pas autorisées en revanche les modifications physiques du site marécageux réalisées à dessein et directement alors qu’elles ne sont pas liées à l’exploitation admissible, par exemple des mesures d’architecture paysagère.

Par éléments caractéristiques mentionnés à l’art. 23d, al. 1, LPN, le législateur fait référence aux spécificités des objets décrits par le Conseil fédéral à l’annexe 2 de l’ordonnance sur les sites marécageux, concrétisées par les cantons sous forme de buts de protection en vertu de l’art. 23c, al. 2, LPN. L’art. 23d, al. 2, présente une liste de quatre types d’activités envisageables dans un site marécageux5. Les constructions et installations correspondant à ces types d’activités sont admises à condition d’être compatibles avec les buts visés par la protection (al. 1). Cette liste n’est pas exhaustive.

4 Un terrain peut aussi se modifier progressivement selon son mode d‘exploitation.

5 L’art. 23d, al. 2, let. b, LPN règlemente la garantie des droits acquis dans les sites marécageux, sans se référer à une utilisation quelconque –

sous forme de maison de vacances par exemple.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 12

1.3 Ordonnance sur les sites marécageux

La liste des types d’activités admissibles selon l’art. 23d, al. 2, LPN est précisée par l’art. 5, al. 2, de l’ordonnance sur les sites marécageux. La liste de la LPN n’étant pas exhaustive, cette disposition de l’ordonnance précise expressément que les installations et constructions ne peuvent être considérées comme admissibles au cas par cas que si elles ne peuvent être réalisées qu’à l’endroit prévu et si elles servent un intérêt d’importance nationale.

Art. 5, al. 2, Ordonnance sur les sites marécageux

[Les cantons] veillent en particulier à ce que: (…) c. l’aménagement et l’exploitation admissibles selon l’art. 23d, al. 2, LPN ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux; d. des installations et constructions, autres que celles relatives à l’aménagement et l’exploitation réglés sous lettre c, qui ne servent ni à l’entretien des biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu’à l’endroit prévu et n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection; e. l’exploitation à des fins touristiques et récréatives soit en accord avec les buts visés par la protection; (…)

Il convient de veiller, dans l’interprétation de cette disposition, à s’éloigner le moins possible de l’énoncé de la Constitution en examinant si d’autres installations et constructions qui ne sont pas expressément mentionnées à l’art. 23d, al. 2, LPN sont admissibles et compatibles avec les buts visés par la protection6.

1.4 Liens avec le droit de l’aménagement du territoire et de la construction

La loi sur la protection de la nature et du paysage, avec ses dispositions spécifiques sur les sites marécageux et leur concrétisation dans l’ordonnance sur les sites marécageux, fait partie du droit spécial, qui prime les dispositions plus générales du droit de l’aménagement du territoire et de la construction. Elle doit donc être prise en compte en lien avec l’aménagement du territoire et lors de l’évaluation des plans d’aménagement, des décisions relatives à l’aménagement du territoire et des demandes de permis de construire. Les dispositions spécifiques du droit de l’aménagement du territoire sont détaillées au chapitre 3.

Les dispositions du droit de la construction font partie du droit cantonal ou communal. Elles doivent être mises en œuvre au cas par cas, sous réserve des dispositions fédérales du droit de la protection de la nature et de l’aménagement du territoire présentées ici. Pour cette raison et du fait de leur grande diversité, elles ne peuvent pas être approfondies dans la présente aide à l’exécution.

6 ATF 138 II 28 consid. 3.3

2 > Évaluation de constructions et d’installations 13

2 > Évaluation de constructions et d’installations ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2.1 Méthode

Les sites marécageux comportent des éléments naturels tels que biotopes marécageux, cours ou plans d’eau et formes géomorphologiques, aussi bien que des éléments de paysage culturel tels que bâtiments isolés, hameaux, avec leurs infrastructures et des formes de terrain issues d’une longue tradition d’exploitation.

Fig. 1 > Schéma des sites marécageux

La méthode d’évaluation des demandes portant sur des constructions et installations à réaliser dans des sites marécageux ne concerne que les parties de ces sites dépourvues de marais7.

La préparation et l’évaluation d’un projet suivent dans la pratique le déroulement présenté ci-dessous, en trois grandes étapes:

7 La protection des biotopes marécageux d’importance nationale est fondée sur l’art. 23a en corrélation avec les art. 18a ss LPN, celle des

biotopes marécageux d’importance régionale ou locale reposant sur l’art. 23a en corrélation avec l’art. 18b, al. 1, LPN.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 14

> exhaustivité du dossier (cf. 2.2): la demande fait tout d’abord l’objet d’un examen formel pour vérifier que le dossier est complet; l’autorité compétente doit en outre s’assurer qu’elle dispose des informations nécessaires pour l’évaluation, par exemple des buts concrets visés par la protection du site marécageux concerné; > admissibilité du type d’activité (cf. 2.3): il convient de vérifier que l’activité inhérente au projet (ou nouvellement prévue) est conforme à la législation sur les sites marécageux (art. 23d, al. 2, LPN, cf. aussi 1.2). > compatibilité avec les buts visés par la protection (cf. 2.4): une fois établie l’admissibilité de l’activité prévue, il faut vérifier si le projet concret est compatible avec les buts poursuivis par la protection du site considéré.

Du point de vue du droit matériel, l’évaluation de projets d’installations et de constructions dans les sites marécageux tient compte de la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, sous réserve de la présente aide à l’exécution.

Le schéma ci-dessous présente ce déroulement en trois grandes étapes:

Fig. 2 > Schéma d’évaluation de constructions et installations dans des sites marécageux Comment utiliser l’aide à l’exécution?

1 Le dossier est-il complet?

Compléter le dossier

2 Le projet sert-il une exploitation

admissible en droit sur les sites marécageux? Le projet ne peut pas être autorisé

3 Le projet est-il compatible avec Modifier le projet?

les buts visés par la protection des sites marécageux? Le projet ne peut pas être autorisé

… seulement si le projet peut être autorisé conformément au droit sur les Décision sites marécageux: examen «normal» du projet selon le droit sur l’aménagement et les constructions (droit cant.)

2 > Évaluation de constructions et d’installations 15

2.2 1re étape: exhaustivité du dossier

2.2.1 Dossier de demande

Outre la demande à formuler conformément au droit cantonal et communal de la construction et de l’aménagement, il s’agit de réunir les informations suivantes spécifiques au site marécageux:

1. données techniques sur le type d’activité et son intensité; 2. description des dessertes ainsi que des raccordements (eau, électricité); 3. visualisation du bâtiment ou de l’installation à réaliser, aménagements extérieurs; 4. démonstration de la compatibilité du projet avec les buts visés par la protection.

2.2.2 Bases spécifiques aux sites marécageux

Pour évaluer correctement la compatibilité avec les buts visés par la protection, l’autorité doit pouvoir se référer aux bases spécifiques suivantes et en tenir compte:

Données de base fédérales:

> buts généraux visés par la protection selon l’art. 4 de l’ordonnance sur les sites marécageux, > description de l’objet (annexe 2 de l’ordonnance sur les sites marécageux).

Données de base cantonales et communales:

> dispositions de protection et plans (ordonnances de protection, zones de protection, règlements de construction, plans de zones, etc.), > autres données (conceptions d’évolution du paysage, plans directeurs du paysage, etc.).

2.3 2e étape: admissibilité du type d’activité

2.3.1 Principe

La deuxième étape du processus d’évaluation consiste à examiner si l’aménagement et l’exploitation en rapport avec le bâtiment ou l’installation à réaliser sont admissibles selon la législation sur les sites marécageux. Ce n’est qu’après avoir vérifié cette admissibilité de principe que l’on vérifie, dans une troisième étape, la compatibilité du projet considéré avec les buts visés par la protection (cf. 2.4). Outre l’exploitation du sol proprement dite (agriculture et sylviculture) et les constructions et installations

8 Ceux-ci peuvent être tirés des dispositions de protection et des plans des cantons.

9 Si ceux-ci n’ont pas (encore) été définis, on peut s’inspirer des éléments et caractéristiques dignes de protection décrits dans le guide de mise

en œuvre de l’OFEV. Ces documents non publiés de 1994 sont basés sur les relevés de terrain effectués lors de l’inventaire et ont été remis aux services cantonaux compétents à titre de référence technique pour la concrétisation des objectifs de protection spécifiques après l’entrée en vigueur de cet inventaire. Ils peuvent être obtenus auprès du service cantonal concerné.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 16

requises à cet effet, l’aménagement et l’exploitation comprennent également d’autres interventions qui ont une incidence sur la structure du terrain et sur le paysage.

Comme les sites marécageux sont aussi en grande partie des paysages ruraux et peuvent donc comporter des zones habitées, le législateur a estimé nécessaire de nuancer la protection stricte prévue par l’art. 78, al. 5, Cst. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il ne faut toutefois pas abuser de cette marge de manœuvre offerte par le texte de la Constitution10. Sont admissibles en principe les types d’activités mentionnés à l’art. 23d, al. 2, let. a à c, LPN (cf. 1.2 ci-dessus) et, selon l’art. 23d, al. 2, let. d, LPN les installations d’infrastructure (en particulier les dessertes et bâtiments) nécessaires à ces formes d’exploitation. Comme cette liste n’est pas exhaustive, d’autres types d’activités restent envisageables dans les limites de l’art. 78, al. 5, Cst.11. Leur évaluation repose toutefois – sauf en ce qui concerne le tourisme et les loisirs – sur le préalable qu’ils ne puissent être réalisés qu’à l’endroit prévu et qu’ils aient un intérêt national (art. 5, al. 2, let. d et e, ordonnance sur les sites marécageux).

2.3.2 Exploitation agricole et sylvicole

L’art. 23d, al. 2, let. a, LPN admet le principe d’une exploitation agricole de sites marécageux, tandis que l’article constitutionnel parle de poursuite d’une telle exploitation. Celle-ci comprend les méthodes traditionnelles qui – sous forme de prés à litière et de pâturages dans les bas-marais ou d’exploitation modérée des zones non marécageuses – ont contribué à la grande valeur biologique et paysagère de ces sites. Ces dispositions mettent donc des limites à l’intensification de l’exploitation. Les projets qui entraînent une intensification doivent être examinés au cas par cas pour savoir dans quelle mesure ils sont indispensables à la poursuite de l’exploitation; la compatibilité avec les buts visés par la protection prime dans tous les cas (cf. 2.4.9).

Il est interdit d’ériger des bâtiments ou des installations agricoles dans un biotope marécageux ou dans les parties d’un site marécageux désignées dans le plan de protection cantonal comme secteurs sensibles en termes de paysage. En effet, toute construction est en principe illicite dans un biotope marécageux et généralement incompatible avec les buts visés par la protection des secteurs sensibles en termes de paysage.

L’art. 23d, al. 2, let. a, LPN admet aussi l’exploitation sylvicole d’un site marécageux. Cette exploitation de la forêt doit répondre aux principes de durabilité, en conformité avec l’art. 20, al. 1, LFo12 (exploitation adaptée à la station). Le critère déterminant d’admissibilité d’un bâtiment ou d’un aménagement forestier dans un site marécageux est donc sa compatibilité avec les buts visés par la protection de ce site (cf. 2.4).

10 ATF 138 II 28 consid. 3.3

11 P. ex. une exploitation touristique adaptée, «douce»

12 Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0)

2 > Évaluation de constructions et d’installations 17

Fig. 3 > Habitat dispersé typique d’un site marécageux avec bâtiments agricoles

Photo: Archives Hintermann & Weber AG

2.3.3 Entretien et rénovation de bâtiments et d’installations non agricoles réalisés légalement

L’art. 23d, al. 2, let. b, LPN autorise l’entretien et la rénovation de bâtiments et d’installations réalisés légalement, indépendamment du fait qu’ils soient nécessaires ou non à des fins d’exploitation agricole ou sylvicole. Les sites marécageux comportent donc une garantie des droits acquis, qui exclut cependant modifications ou agrandissements. Dans son arrêt relatif à l’Ile Saint-Pierre, le Tribunal fédéral estime en outre que l’art. 23d, al. 2, let. b, LPN interdit également toute reconstruction13. Cette garantie des droits acquis est donc restreinte par rapport à celle prévue à l’art. 24c, al. 2, LAT14 ou à celle qui prévaut dans la zone à bâtir, telle qu’elle est généralement régie par les lois cantonales sur la construction et l’aménagement.

La rénovation d’un bâtiment ou d’une installation équivaut à sa remise en état ou à son assainissement (énergétique p. ex.). Volume, apparence générale et affectation ne doivent subir aucune modification. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, seules sont admissibles les opérations de rénovation destinées à garantir la durée de vie normale d’un bâtiment ou d’une installation non agricole. Des travaux de rénovation requièrent en règle générale un permis de construire. La notion d’entretien correspond ici aux travaux destinés à préserver la substance et le bon fonctionnement d’un bâtiment ou d’une installation, qu’il s’agisse de maintenir en l’état ou de remplacer certains éléments. Normalement, les travaux d’entretien ne nécessitent pas de permis de construire.

13 Arrêt du 17 septembre 2013 (1C_515/2012) concernant les prescriptions de construction relatives au plan de protection des rives n° 9,

Ile Saint-Pierre, consid. 5.6 (en allemand). L'autre élément déterminant était que les maisons de vacances n'auraient pas dû pouvoir être reconstruites, ne serait-ce que sur la base de l’art. 23d, al. 1, LPN (incompatibilité avec la protection des oiseaux d'eau et des migrateurs qui est un but de protection spécifique aux sites marécageux)

14 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700): version en vigueur depuis le 1er mai 2014

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 18

Fig. 4 > La rénovation du chalet s’est faite dans le style de la région et en harmonie avec le paysage

Photo: Benoît Magnin

2.3.4 Mesures visant à protéger l’homme contre les catastrophes naturelles

Les mesures de protection contre les dangers naturels – avalanches, chutes de pierres, laves torrentielles, incendies de forêt ou crues – relèvent de la législation sur l’aménagement des cours d’eau et de celle sur les forêts. L’art. 23d, al. 2, let. c, LPN admet les interventions destinées à protéger l’homme, mais pas les biens matériels; une distinction pas toujours facile à faire car protéger des agglomérations ou des voies de circulation par exemple sauvegarde aussi bien les personnes que les biens. Dans les sites marécageux, il est interdit d’ériger des installations d’infrastructure servant exclusivement à protéger ou exploiter des biens matériels (p. ex. ouvrages de protection contre les crues uniquement pour préserver des chemins ruraux et forestiers15 ou des terres cultivées). Les événements naturels provoqués p. ex. par des processus hydrologiques (inondations, laves torrentielles, etc.) font partie d’une dynamique paysagère propre aux sites marécageux.

15 En sont exclues les routes servant également d’accès à des exploitations

2 > Évaluation de constructions et d’installations 19

2.3.5 Mesures visant à protéger les sites marécageux

Outre les types d’activités autorisés en vertu de l’art. 23d, al. 2, let. a à c, LPN on peut admettre sur un site marécageux des installations servant à le protéger ou le sauvegarder (cf. libellé de l’art. 78, al. 5, Cst.). En font partie, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les mesures visant une amélioration de la situation en termes de biotope ou des aspects esthétiques propres à un site marécageux16 (p. ex. remplacer les sentiers traversant un marais par un nouveau tracé approprié, mesures destinées à canaliser le public).

Ce type d’infrastructure est souvent placé à des endroits exposés. Lors de leur planification il importe donc d’accorder une attention particulière aux principes guidant le choix de l’emplacement et l’intégration (cf. 2.4.3 et suivants ci-après).

Fig. 5 > Les panneaux d’information sur la protection des marais contribuent également à la protection des marais et des sites marécageux

Photo: Michael Dipner

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 20

Fig. 6 > Des toilettes mobiles couvertes de bois et bien intégrées dans l’environnement contribuent à la protection des marais dans les endroits très touristiques

Bon exemple Mauvais exemple

Photo: Andreas Stalder

2 > Évaluation de constructions et d’installations 21

2.3.6 Autres utilisations admissibles dans certains cas

Au cours des débats, le Parlement a admis le principe de certaines activités militaires ou d’une exploitation touristique douce dans des sites marécageux d’importance nationale, pour autant que cela n’entre pas en contradiction avec les buts visés par la protection. Le Conseil fédéral a intégré ces activités dans l’ordonnance sur les sites marécageux. La jurisprudence du Tribunal fédéral impose des règles strictes pour admettre des installations et constructions envisageables dans ce contexte.

> Installations et constructions d’importance nationale, réalisables uniquement à l’endroit prévu (art. 5, al. 2, let. d, ordonnance sur les sites marécageux): les entités correspondant à ces critères sont rares. Le Tribunal fédéral a explicitement exclu un chantier naval17 ainsi qu’une installation de téléphonie mobile18. Des installations d’infrastructure ne sont admissibles que si elles sont nécessaires pour les types d’activités énumérés à l’art. 23d, al. 2, let. a à c, LPN. D’autres installations d’infrastructure ne pourraient être autorisées, même en s’appuyant sur l’art. 23d, al. 1, LPN combiné à l’art. 5, al. 2, let. d, de l’ordonnance sur les sites marécageux19. > Installations et constructions exploitées à des fins touristiques ou récréatives (art. 5, al. 2, let. e, ordonnance sur les sites marécageux): De nouvelles constructions ou installations touristiques ne sont admissibles20 que si elles servent à protéger le site marécageux et ne peuvent être réalisées qu’à l’endroit prévu (p. ex. sentiers didactiques, abris d’observation de la nature, mesures pour canaliser le public). Dans la partie non marécageuse de sites déjà exploités pour le tourisme, des agrandissements d’installations existantes sont exceptionnellement possibles à la condition qu’elles ne donnent pas accès à de nouveaux compartiments paysagers. Ne sont pas admissibles (et souvent pas non plus compatibles avec les buts visés par la protection) par exemple la construction de nouvelles installations de transport ou la transformation d’une remontée mécanique existante. Cette dernière peut, dans certains cas, être judicieuse et admissible dans la mesure où elle permet d’améliorer la situation générale du site marécageux. Ne sont généralement pas non plus compatibles avec les buts visés par la protection les nouvelles pistes de VTT, de ski de piste ou de ski de fond qui entraînent des interventions dans le terrain. Outre d’éventuelles atteintes liées à des constructions, elles peuvent aussi avoir des conséquences négatives pour les marais et les sites marécageux de par leur exploitation, par exemple du fait de diverses substances, du compactage du sol, d’autres répercussions sur la végétation ou de l’augmentation des dérangements de la faune. Généralement, l’aménagement de nouveaux campings ou d’autres bâtiments touristiques a

également des répercussions négatives sur le paysage et l’écologie. Il en va de même pour l’installation et l’exploitation de canons à neige. Dans l’intérêt de la sécurité de la planification, il est recommandé aux communes concernées d’élaborer une stratégie pour l’exploitation touristique des sites marécageux et son évolution.

17 ATF 1A 14/1999 du 7.3.2000; réfutation de l’importance nationale

18 ATF 1A 124/2003 du 23.9.2003; réfutation de l’implantation imposée par la destination

19 ATF 138 II 281, consid. 6.3. Le TF ne s’est pas prononcé ici sur l’admissibilité de l’utilisation militaire explicitement évoquée lors du débat

parlementaire, sur la base de l’art. 5, al. 2, let. d, de l’ordonnnance sur les sites marécageux. 20 Ne sont pas admissibles p. ex. les nouvelles remontées mécaniques dans des domaines jusque là inexploités, les nouvelles pistes,

l'exploitation de nouveaux domaines skiables, les nouveaux campings, la reconstruction de maisons de vacances et de bains détruits ou incendiés.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 22

2.4 3e étape: compatibilité du projet avec les buts visés par la protection

2.4.1 Introduction

La troisième étape consiste à examiner si les constructions ou installations prévues et qui relèvent d’un type d’activité conforme au droit n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection du site marécageux considéré (art. 4, al. 1, ordonnance sur les sites marécageux).

Fig. 7 > Le SM 88 Creux du Croue est unique en son genre, notamment Fig. 8 > Le SM 38 Rotmoos est le plus précieux d’un groupe de sites du fait de sa situation isolée marécageux des Alpes bernoises

Photo: Archives Hintermann & Weber AG

Les buts visés par la protection comportent des aspects naturels et culturels (cf. art. 23b, al. 1, et 23c, al. 1, LPN). Comme la plupart des sites marécageux ont le caractère de paysages ruraux, il en résulte que les buts visés par la protection ne peuvent être atteints que si l’homme poursuit l’exploitation de ces espaces. N’est cependant licite qu’une exploitation durable, qui ne porte pas atteinte aux valeurs naturelles et paysagères des sites en question (art. 4, al. 1, let. d, ordonnance sur les sites marécageux).

2.4.2 Buts visés par la protection

Le but général de la protection énoncé par l’art. 23c, al. 1, 1re phrase, LPN, est de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance nationale. En d’autres termes, il s’agit de protéger avant tout ce qui donne son caractère et sa valeur uniques à un site marécageux par rapport à d’autres espaces comparables. L’art. 4 de l’ordonnance sur les sites marécageux apporte des précisions concrètes, en particulier sur les points suivants.

> Protection du paysage (art. 4, al. 1, let. a, ordonnance sur les sites marécageux): protéger un site marécageux consiste pour une grande part à préserver un paysage. Il s’agit donc de lui’éviter toute atteinte préjudiciable.

2 > Évaluation de constructions et d’installations 23

> Sauvegarde des éléments et des structures caractéristiques (art. 4, al. 1, let. b, ordonnance sur les sites marécageux): ce sont en premier lieu les biotopes marécageux qui doivent être conservés dans leur intégralité, qu’il s’agisse de marais d’importance nationale, régionale ou locale. Il en va de même pour les autres biotopes. Cette protection s’étend aux éléments géomorphologiques et aux aspects caractéristiques d’un paysage rural, avec les constructions et les structures traditionnelles de l’habitat.

L’annexe 2 de l’ordonnance sur les sites marécageux21 présente, sur la base de l’art. 23c, al. 1, 2e phrase, LPN une description de chaque objet de l’inventaire fédéral expliquant en quoi consistent son importance nationale et sa beauté particulière.

Il incombe aux cantons, dans le cadre de l’art. 23c, al. 1, 1re phrase, LPN de veiller à ce que les buts de la protection basés sur cette description se concrétisent et soient mis en œuvre pour chacun des sites marécageux (art. 23c, al. 2, LPN)22. Mesures possibles: plans et ordonnances de protection, plans sectoriels, plans directeurs, zones ou mesures de protection à l’échelle cantonale ou communale23. Lorsqu’on évalue un projet à réaliser dans un site marécageux, il convient donc de se référer aussi et surtout aux objectifs spécifiquement cantonaux que vise la protection de ce site.

Fig. 9 > Régénération d’un marais

Photo: Andreas Stalder

21 L’annexe 2 de l’ordonnance sur les sites marécageux fait officiellement partie de l’ordonnance, mais est publiée à part. Téléchargement sur

Internet: www.bafu.admin.ch → thèmes → sites marécageux → sites marécageux/descriptions d’objets

22 À quelques exceptions près, les cantons ont jusqu’ici clarifié tous les aspects juridiques et administratifs de leurs sites marécageux

23 Un texte de mise en œuvre peut p. ex. spécifier l’obligation de laisser une certaine partie d’un site marécageux totalement exempte de

constructions et installations; ce qui évite, pour cette partie, toute évaluation de la compatibilité avec les buts visés par la protection. Un projet d’écurie doit alors se réaliser en dehors de ce périmètre. Le plan sectoriel «sites marécageux» du canton de Berne spécifie p. ex. pour le SM

28 Rotmoos/Eriz que les espaces d’une certaine superficie d’un seul tenant, encore dépourvus de constructions et d’installations doivent le

rester, surtout dans les cirques d’altitude pratiquement vierges.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 24

2.4.3 Procédure d’évaluation de la conformité aux buts visés

Les principaux critères d’évaluation de la conformité d’un projet aux buts que vise la protection des sites marécageux sont au nombre de six:

> emplacement, > dimensionnement, > conception architecturale et constructive, > matériaux, > intégration dans le milieu ambiant et aménagement extérieur, > effets indirects (p. ex. raccordements techniques).

L’explication ci-après de ces critères (2.4.4 à 2.4.9) est suivie d’un examen de l’impact que peuvent avoir les dessertes et autres types d’installations (2.4.10 et 2.4.11). Mention est faite pour terminer de l’obligation de principe qu’ont les cantons de réparer les atteintes déjà subies 2.4.12. L’annexe A2 présente une liste de contrôle, qui doit faciliter l’examen systématique des effets produits sur le paysage par une construction.

2.4.4 Emplacement

L’emplacement en lui-même constitue le critère central d’une évaluation de la compatibilité avec les buts visés par la protection. En voici les aspects essentiels:

> Paysage: le choix d’un emplacement autant que possible optimal est déterminant pour une intégration réussie dans le paysage. > Éléments caractéristiques du site: les habitats dignes de protection, les habitats d’espèces protégées et le réseau qui les relie doivent être strictement respectés (art. 5, al. 2, let. b et c, ordonnance sur les sites marécageux, en corrélation avec l’art. 14, al. 3, OPN). Il en va de même pour le régime hydrique et le cycle des matières des biotopes marécageux environnants.

Le choix du lieu s’inspire des principes suivants:

> adaptation au relief et aux structures existantes du paysage et de la végétation, maintien en l’état des espaces libres de constructions, des sommets et des points de vue; > raccordement au réseau des chemins existants et aux structures d’habitat (dimensions, direction du faîte); > respect de la configuration existante de l’habitat construit, notamment l’espacement traditionnel en cas d’habitat dispersé24; > respect de la typologie traditionnelle de l’habitat.

Pour évaluer de manière efficace un lieu d’implantation, ou bien la manière dont on entend aménager les abords d’un bâtiment ou d’une installation, ainsi que le tracé des dessertes prévues, il est généralement indispensable de faire une visite sur le terrain. L’annexe 3 présente une liste de contrôle, qui doit faciliter l’examen systématique des effets produits sur le paysage par une construction.

24 Points à prendre en considération: espacement des bâtiments en cas d’habitat dispersé, emplacements traditionnels (p. ex. sur des hauteurs

ou dans des combes, le long d’une route de fond de vallée), disposition en hameaux, visibilité et relations visuelles

2 > Évaluation de constructions et d’installations 25

Fig. 10 > Le nouveau bâtiment reprend le modèle d’habitat existant Fig. 11 > La dimension de la nouvelle construction s’intègre bien dans l’habitat dispersé

Photo: Philippe Grosvernier

2.4.5 Dimensionnement

Les dimensions données à un bâtiment doivent d’une part respecter la typologie de l’habitat traditionnel et, d’autre part, tenir compte de la topographie locale. Le même volume n’aura pas la même harmonie dans un paysage collineux découpé en mosaïque que, par exemple, sur une plaine d’une certaine étendue ou sur les crêtes du Jura.

De plus en plus, des motifs juridiques (législation sur la protection des animaux) et techniques (optimisation des procédures, mécanisation) requièrent de plus gros volumes des bâtiments. On essaie alors de scinder le corps de bâtiment pour l’intégrer au mieux25. Si ce n’est pas possible, on se contente au moins d’une structuration optique du corps du bâtiment. Les proportions traditionnelles ainsi que par exemple les toitures traditionnelles doivent être reprises et reconnaissables dans ces situations. Ces principes s’appliquent également aux éléments annexes et périphériques – notamment fosses à purin, fumières, aires de stockage et aires d’exercice. Comme ces éléments prennent toujours plus de place, il faut également tenir compte de l’obligation de protéger le paysage rural (protection quantitative du sol).

2.4.6 Conception architecturale et constructive

Pour décrire l’évolution souhaitée des bâtiments et installations, les textes de mise en œuvre utilisent souvent des termes tels que «dans le style local», «traditionnel» ou «typique». Il ne s’agit pas ici d’opposer «ancien» et «moderne», mais de faire en sorte que de nouvelles constructions s’intègrent harmonieusement dans le paysage et le patrimoine architectural existant. On reprend les types de construction traditionnels, tels quels ou en les faisant évoluer en douceur. Nombreux sont les paramètres importants à cet égard: matières et couleurs, dimensions, vigueur du relief, etc.26 Plusieurs

25 Exemple: toits ou façades décalés dans le cas de gros volumes

26 Esthétique du paysage – Guide pour la planification et la conception de projets, Guide de l’environnement n° 9, OFEFP, Berne 2001

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 26

cantons ont publié des aides à l’exécution et des guides sur la conception des constructions en dehors de la zone à bâtir.27

Voici les aspects à prendre en compte.

> En général: l’architecture (plans et formes extérieures du bâtiment) adopte le mode de construction local. > Toitures: reprendre les formes et les orientations vernaculaires. > Façades: structurer les étages dans le style local. > Ouvertures: adopter les structures de portes et fenêtres traditionnelles; faire preuve d’une grande retenue avec les superstructures et les incisions en toiture.

Fig. 12 > Exemple positif: volume, forme du toit et structure de Fig. 13 > Exemple négatif: les nouveaux balcons ont l’air rajoutés et la façade s’inspirent de l’ancien bâtiment voisin sont surdimensionnés

Photo: Christoph Könitzer

2.4.7 Matériaux

On utilise normalement les matériaux habituels de la région (bois, pierre, ardoise, tuiles ou tôle). Les méthodes utilisées ailleurs28 sont en principe à proscrire.

Aspects à prendre en considération:

> préférer des matériaux traditionnels de la région; > accorder un soin particulier à la couverture et aux éléments de toiture (cheminées, ventilation, lucarnes); > éviter les éléments ou matériaux trop visibles et réfléchissants, p. ex. vitrages en toitures; > choisir les teintes avec soin.

27 Exemples: Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Grisons, Nidwald, Vaud, Zoug (cf. bibliographie)

28 P. ex. recours à des modules et des matériaux standard (plastique, Eternit, panneaux, etc.)

2 > Évaluation de constructions et d’installations 27

Fig. 14 > Exemple positif: couverture et lucarnes de ce nouveau toit Fig. 15 > Exemple negatif: souvent, l’intégration paysagère pourrait de tavillons ont été réalisées avec soin dans le style local être améliorée

Photo: Andreas Stalder

2.4.8 Intégration dans le milieu environnant et aménagement extérieur

L’aménagement extérieur doit se rapporter à l’activité admissible dans les sites marécageux et être compatible avec les buts visés par la protection. Il doit répondre à des exigences élevées, étant donné qu’il exerce une influence déterminante sur la manière dont un nouveau bâtiment ou une nouvelle installation s’intégrera dans le paysage. Il s’agit de soigner également dépendances, installations extérieures et ouvrages de desserte, en conservant les formes de terrain caractéristiques et en évitant les nivellements ou les formes manifestement artificielles.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 28

Fig. 16 > Exemple positif: clôture en bois et feuillus indigènes se répartissent harmonieusement dans le milieu ambiant

Photo: C. Könitzer

Voici les aspects à prendre en considération:

> Relief: choisir et adapter l’emplacement de manière à bouleverser le moins possible le terrain; aménager les talus de façon discrète; éviter murs de soutènement surdimensionnés, murs de béton clair, murs cyclopéens, etc. > Végétation: planter des essences et espèces végétales indigènes; camoufler les parties de bâtiment trop voyantes; adopter les essences, espèces végétales et modes de végétalisation typiques de la région29 et utiliser si possible des semences autochtones (jonchée de foin, utilisation de mottes). > Surfaces à revêtement dur: les limiter le plus possible, ou au moins les adapter au relief du terrain, et utiliser des matériaux locaux discrets et perméables. > Clôtures: réaliser enclos et clôtures dans le style local. > Éclairages: renoncer aux éclairages (extérieurs) éblouissants ou illuminant de grandes surfaces30.

29 P. ex. érables sycomores dispensateurs d’ombre et de litière, saules têtards, allées d’arbres bordant les voies d’accès.

30 Recommandations pour la prévention des émissions lumineuses (OFEFP 2005)

2 > Évaluation de constructions et d’installations 29

Fig. 17 > Exemples négatifs: un parking, un mur de soutènement en blocs «cyclopes» et un revêtement du restaurant extérieur trop voyant

Photos: Michael Dipner, Christoph Könitzer

2.4.9 Effets indirects

On examine de cas en cas si la construction ou l’installation prévue produira des effets indirects en plus de son impact visuel sur le paysage. Elle ne doit notamment pas induire une intensification agricole ou touristique incompatible avec les buts visés par la protection.

Il convient de prêter une attention particulière aux genres de projets suivants:

> Augmentation de la capacité d’une étable pour une surface inchangée de l’exploitation. L’évaluation se base ici sur le plan d’exploitation (plan de fumure). > Conversion du système de gestion des engrais de ferme de fumier à lisier complet: s’appuyer là aussi sur le plan de fumure. > Remplacement d’un téléski par un télésiège dont l’exploitation estivale accroît les perturbations dans l’habitat d’espèces protégées31. > Nouveau chemin de randonnée dans le site marécageux ou sur une rive lacustre: il peut entrainer le dérangement des espèces d’oiseaux nicheurs, des dégâts de piétinement hors du chemin, des atteintes au régime hydrique des biotopes marécageux.

31 Notamment tétras lyre ou grand tétras.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 30

Fig. 18 > Passer du fumier au lisier complet peut être délicat pour des marais sensibles aux substances nutritives: ces effets indirects doivent être étudiés en détail

Photo: Michael Dipner

2.4.10 Dessertes

Les routes et téléphériques de desserte peuvent avoir un impact considérable sur le paysage; ils figurent parmi les interventions les plus fréquentes dans les sites marécageux. Les autres équipements – conduites d’eau et d’électricité, égouts – peuvent avoir des effets néfastes sur le paysage s’ils sont situés au-dessus du sol, et sur les biotopes marécageux lorsqu’on les enterre à proximité. Cependant, un projet d’équipement agricole dans le cadre d’une amélioration foncière moderne et durable peut aussi contribuer à atteindre les buts visés par la protection d’un site marécageux32. Même si une exploitation respectant les critères énoncés plus haut est en principe compatible avec les buts de la protection, il est indispensable d’évaluer soigneusement desserte et équipement. Voici les aspects à prendre en considération:

> Tracé: il doit reprendre le réseau traditionnel existant ou un tracé bien adapté au relief, en l’optimisant. Dans certaines circonstances on admet des tronçons raides33, qui dans certains cas fondés peuvent être consolidés localement (cf. ci-dessous).

32 Les art. 17 et 19 de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles (OAS; RS 913.1) prévoient en outre dans ce cas une

majoration possible de la contribution fédérale pour amélioration structurelle dans l‘agriculture.

33 Les modifications du relief et les talus doivent être réduits au strict minimum. En montagne, on doit notamment éviter les routes en lacets

serrés pour franchir de fortes dénivellations.

2 > Évaluation de constructions et d’installations 31

Fig. 19 > Exemple positif: cette desserte s’intègre bien au relief

Photo: Benoît Magnin

Fig. 20 > Le revêtement choisi a une grande influence sur l’aspect du paysage

Photo: Benoît Magnin, Christoph Könitzer

> Niveau d’aménagement: préférer un revêtement naturel (chemin herbé, gravier, etc.), qui peut d’ailleurs être indispensable dans certaines situations (protection du régime hydrique de biotopes marécageux situés à proximité). Le choix du revêtement doit se conformer à la circulaire «Chemins agricoles en zones rurales – Principes régissant l’octroi de contributions à des projets»34. Si les conditions topographiques ou climatiques l’exigent, on peut envisager une consolidation au moyen de dalles ajourées ou des bandes de roulement en béton. En particulier des tronçons raides permettent d’éviter des prolongements ou des lacets qui seraient trop visibles dans le paysage.

34 Téléchargeable sur Internet: www.suissemelio.ch/files/kreisschreiben/fr/2014/2_2014.pdf

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 32

> Effets indirects: il faut s’assurer que la desserte prévue soit compatible avec les buts spécifiques que vise la protection du site marécageux ou de la partie du site en question. On doit en particulier renoncer à desservir des compartiments paysagers encore exempts d’infrastructures et les habitats d’espèces protégées. Toute atteinte à un biotope marécageux est en principe illicite35. Il convient de porter une attention particulière à la perturbation indirecte du régime hydrique des biotopes humides situés à proximité, que pourrait entraîner le drainage d’une route ou le tracé de conduites souterraines.

Enfin, il faut rappeler qu’une nouvelle desserte provoque toujours des perturbations plus ou moins importantes de paysages et milieux naturels jusqu’alors non desservis, ainsi que des espèces typiques des sites marécageux qui sont particulièrement sensibles, tels les tétraonidés. C’est pourquoi des mesures d’appoint sont généralement indispensables et doivent être ancrées juridiquement dans les procédures en octroi de permis de construire (interdictions de circuler, barrières). On peut mentionner, parmi les activités particulièrement indésirables, la circulation qui n’est pas directement liée à un but de l’installation admissible selon le droit des sites marécageux. Il s’agit notamment d’augmenter l’attrait pour des activités touristiques, qui vont de la cueillette de champignons aux excursions motorisées en passant par le cyclisme. Il est alors nécessaire d’interdire la circulation contraire au but visé et de procéder à des contrôles ou, mieux encore, de mettre en place des obstacles physiques. Pour ce qui est de la mise en œuvre, on peut par exemple interdire le changement d’affectation et prévoir des sanctions appropriées dans le cadre de la procédure de subvention.

Fig. 21 > Méthode efficace pour éviter la circulation touristique sur un Fig. 22 > Méthode efficace pour éviter la circulation touristique sur un chemin qui ne sert que périodiquement à la sylviculture chemin très fréquenté: barrière qui se referme automatiquement

Photo: Andreas Stalder Photo: Markus Graf

35 Dans certains cas (p. ex. bas-marais d’un seul tenant), une desserte simple peut aussi améliorer une situation indésirable (p. ex. circulation

désordonnée de machines agricoles dans le biotope). Règle fondamentale: éviter une dégradation et, dans le cas d’une intervention, obtenir une amélioration du site dans son ensemble.

2 > Évaluation de constructions et d’installations 33

2.4.11 Autres installations

Les autres installations envisageables lorsque l’activité est admissible doivent, elles aussi, être intégrées avec soin dans le paysage pour être compatibles avec les buts visés par la protection.

> Les indications figurant aux points 2.4.1 à 2.4.10 s’appliquent par analogie aux dessertes destinées à une utilisation touristique douce expressément voulue par le législateur. Il s’agit en particulier des chemins de randonnée qui servent à canaliser les visiteurs dans les sites marécageux. Dans le cas des installations de sports d’hiver (p. ex. pistes de ski de fond), il convient de veiller à ce que le type d’activité n’entraîne pas, en plus de l’intervention physique à proprement parler, des atteintes à la végétation, au régime hydrique, aux flux de substances et aux espèces sensibles aux dérangements. > Les constructions et installations servant à produire de l’énergie, notamment les installations photovoltaïques, les petites centrales hydrauliques et les éoliennes, ne sont en principe admissibles que si elles constituent des infrastructures nécessaires à l’alimentation de constructions conformes aux critères de l’art. 23d, al. 2, let. a à c, LPN (art. 23d, al. 2, let. d, LPN). La production énergétique destinée principalement à alimenter un réseau est donc exclue; l’alimentation d’un réseau ne peut servir qu’à équilibrer les pics et les manques de production. Les installations photovoltaïques isolées ou les grandes éoliennes qui sont destinées à la production propre mais qui ne sont pas intégrées dans des bâtiments existants ne sont généralement pas compatibles avec les buts visés par la protection. Dans certains cas, cependant, des innovations techniques, par exemple matériaux adaptés au toit ou non réfléchissants, peuvent éviter les conflits potentiels avec les objectifs visant à protéger la beauté particulière du site marécageux. On ne peut pas considérer une production dépassant les besoins propres comme une exploitation admissible au sens de l’art. 23d LPN. Lorsqu’il s’agit d’une construction ou installation de production énergétique dépassant les besoins propres et servant un intérêt d’importance nationale au sens de la législation sur l’énergie36, il faut examiner dans quelle mesure le projet en question ne peut être réalisé ailleurs. Mais en règle générale, la troisième condition – à savoir la compatibilité avec les buts visés par la protection – n’est pas remplie.

36 Art.14 du projet de loi sur l’énergie du Conseil fédéral du 28 septembre 2012 (RS 730.0).

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 34

Fig. 23 > Exemple positif: les dessertes à des fins récréatives peuvent Fig. 24 > Exemple négatif: les dessertes à des fins récréatives peuvent être bien intégrées dans les sites marécageux être surdimensionnées ou porter considérablement atteinte au paysage en raison de leur tracé

Photo: Andreas Stalder Photo: Philippe Grosvernier

Selon art. 18a, al. 1, LAT les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent plus d’autorisation dans les zones à bâtir et les zones agricoles; de tels projets doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente. Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont en revanche toujours soumises à autorisation (art. 18a, al. 3, LAT). L’art. 32b OAT37 donne une liste complète de ce que sont les biens culturels d’importance cantonale et nationale. Les sites marécageux n’en font pas partie. Les cantons sont toutefois habilités à prévoir une autorisation obligatoire pour des types précis de zones à protéger (art. 18a, al. 2, LAT). Cette autorisation obligatoire peut s’appliquer à tout le périmètre à protéger ou à une partie de celui-ci, et ne pas se limiter à certains biens culturels. Il peut être utile que les cantons fassent usage de cette possibilité vu l’impact des installations solaires sur un site marécageux en termes d’esthétique. L’instauration d’une zone à protéger dans le cadre des plans et prescriptions mis en œuvre en vertu de l’art. 5, al. 2, let. a et c, de l’ordonnance sur les sites marécageux permet alors de réintroduire dans un espace bien défini l’obligation d’obtenir une autorisation pour les installations solaires sur des toits.

37 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

2 > Évaluation de constructions et d’installations 35

Fig. 25 > Les installations photovoltaïques intégrées au toit sont généralement compatibles avec les buts visés par la protection

Photo: M. Bär, Amt für Raumentwicklung Kanton Graubünden

Alors que les constructions et installations nécessaires à la production d’énergie à partir de biomasse au sens de l’art. 16a, al. 1bis, LAT sont officiellement conformes à l’affectation de la zone agricole, l’art. 23d, al. 2, let. a, LPN n’autorise que l’exploitation agricole traditionnelle. Un critère que ne remplit pas la production d’énergie à partir de biomasse, de sorte que les constructions et installations nécessaires à cette production ne sont pas admissibles sur un site marécageux. Font exception les petites installations compatibles avec les buts visés par la protection, essentiellement destinées à couvrir les besoins énergétiques de l’exploitation agricole. Celles-ci peuvent être normalement considérées comme des installations d’infrastructure admissibles au sens

2.4.12 Réparation des dommages existants

Selon l’art. 8 de l’ordonnance sur les sites marécageux, il incombe aux cantons de veiller à ce que les atteintes déjà subies par des objets soient réparées le mieux possible, chaque fois que l’occasion s’en présente38. De nouveaux projets, notamment, constituent des «occasions» au sens de la présente disposition. On répare ainsi le mieux possible les atteintes existantes qui ont un lien avec un nouveau projet. Il convient de procéder alors à une évaluation globale, qui doit déboucher sur un bilan positif pour le site marécageux39.

38 C’est ainsi que l’on ne renouvelle pas une concession hydroélectrique arrivée à échéance et la retenue doit être démontée.

39 Exemple: le remplacement du système d’alimentation électrique donnera l’occasion d’enterrer les lignes existantes, en tenant compte des

effets possibles sur le régime hydrique des marais.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 36

Fig. 26 > Suppression d’un terrain d’aéromodélisme et régénération du marais

Photos: Rolf Waldis et Peter Staubli

2.5 Décision et étapes suivantes

Si l’évaluation esquissée ci-dessus a pour résultat que la construction ou l’installation prévue (l’intervention que cela représente) est admissible, qu’elle est compatible avec les buts que vise la protection et peut ainsi être autorisée, la dernière étape consiste à accompagner sa réalisation. L’autorité compétente prend à cet effet les mesures suivantes:

> accorder l’autorisation, assortie au besoin de certaines conditions, > exiger si nécessaire un suivi écologique et paysager des travaux, > procéder à la réception des travaux et contrôler le respect des conditions.

3 > Aspects particuliers concernant l’application du droit relatif à l’aménagement du territoire 37

3 > Aspects particuliers concernant l’application du droit relatif à l’aménagement du territoire ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------

3.1 Introduction

Les points 3.2 à 3.4 ci-après présentent les projets de construction et d’aménagement envisageables dans un site marécageux sous l’angle de la procédure d’autorisation relevant de l’aménagement du territoire. Il est fréquent que les constructions ou installations concernées fassent partie d’un environnement agricole. L’évaluation évoque ici des critères fondamentaux de l’aménagement du territoire et quelques exemples tirés de la pratique législative. Les cas particuliers restent évidemment réservés. Les réglementations cantonales ou communales, notamment, peuvent exclure d’emblée certains types d’activités ou certaines installations.

Le rapport entre protection des sites marécageux et aménagement du territoire appelle les remarques préalables que voici.

Comme la protection de la nature et du paysage dans son ensemble, la protection des sites marécageux est une tâche transversale, que doivent prendre en considération toutes les politiques sectorielles et toutes les procédures d’autorisation ayant une incidence territoriale. La protection des sites marécageux s’inscrit logiquement dans l’application du droit de l’aménagement du territoire, comme l’énonce le principe figurant à l’art. 3, al. 2, let. d, LAT selon lequel il convient de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement. Quant au critère de conformité à l’affectation de la zone que doivent respecter les constructions et installations agricoles, l’art. 34, al. 4, let. b, OAT prescrit en outre qu’une autorisation ne peut être délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu. Les dispositions légales de l’aménagement du territoire et celles relatives à la protection des sites marécageux doivent être appliquées de façon cumulative. Comme le droit de l’aménagement du territoire prévoit une pesée des intérêts au cas par cas (constructions et installations conformes à l’affectation de la zone: art. 34, al. 4, let. b, OAT; non conformes: art. 24, let. b, et art. 24c, al. 5, LAT), les intérêts contraires de la protection des sites marécageux peuvent amener à refuser une autorisation ou à l’assortir de conditions40.

L’art. 5, al. 2, let. a, de l’ordonnance sur les sites marécageux prescrit aux cantons de veiller à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient conformes aux dispositions de l’ordonnance sur les sites marécageux. Les délais selon l’art. 6 de l’ordonnance sur les sites marécageux relatifs à la mise en application de cette mesure

40 Exemple: des maisons de vacances existantes hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone peuvent être rénovées,

partiellement transformées, modérément agrandies ou reconstruites en vertu de l’art. 24c, al. 2, LAT; si elles se trouvent sur un site marécageux, l’art. 23d, al. 2, let. b, LPN limite les interventions possibles à des opérations d’entretien et de rénovation.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 38

sont échus, ce qui signifie que la protection des sites marécageux est chose faite en termes d’aménagement du territoire, à quelques exceptions près. Concrètement, les sites marécageux sont en général classés aires ou zones protégées par les cantons ou les communes et bénéficient ainsi de dispositions spécifiques. De nombreux secteurs des grands sites marécageux sont cependant affectés à la zone agricole et se trouvent protégés par superposition de zones et par des dispositions correspondantes dans le règlement de construction. Dans de rares cas il y a recoupement de certains secteurs de sites marécageux avec des zones à bâtir existantes.

3.2 Zone agricole: constructions et installations conformes à l’affectation de

la zone

3.2.1 Stabulations libres et bâtiments d’élevage collectif

Suite à la révision en 2008 de la loi fédérale sur la protection des animaux, les anciennes étables à stabulation entravée qui ne répondent pas aux nouvelles exigences doivent être transformées. Le critère du bien-être animal conduit souvent à convertir les vieilles étables en stabulations libres; celles-ci nécessitent toutefois presque deux tiers de place en plus que la stabulation entravée. Comme on l’a vu pour le dimensionnement des bâtiments (cf. 2.4.5 plus haut), la stabulation libre n’est compatible avec les buts visés par la protection que si elle est très bien intégrée à la topographie, surtout s’il s’agit d’un paysage collineux et très découpé. Dans de nombreux cas, un bon aménagement architectural peut suffire, par exemple en scindant le corps du bâtiment ou les façades. La responsabilité en revient aux maîtres d’ouvrage, aux architectes et aux autorités chargées de l’autorisation et des subventions. Pour les projets donnant droit à des contributions selon l’ordonnance sur les améliorations structurelles, un supplément peut être accordé pour des exigences particulières liées à la protection du patrimoine ou du paysage (art. 19, al. 6, OAS). En région d’estivage où les animaux se trouvent de toute manière sur les pâturages, la protection des sites marécageux appelle à opter pour une modernisation appropriée de la stabulation entravée. En tout état de cause, une nouvelle stabulation libre devra être adaptée au bâtiment d’origine. Les constructions et parties de bâtiment devenues superflues doivent être démolies.

Ces considérations s’appliquent par analogie aux grandes constructions et installations destinées à la garde en commun d’animaux de rente au sens de l’art. 35 OAT, qui nécessitent une bonne intégration dans le relief et le bâti existant pour être compatibles avec les buts visés par la protection. Les bâtiments d’élevage collectif requièrent généralement un bilan de fumure ou un plan d’exploitation qui en démontrent le caractère durable aussi bien du point de vue du cheptel que des besoins et de la production de fourrage.

On trouve des propositions pratiques adaptées à la situation paysagère et architecturale propre à la région concernant la manière de réaliser des étables neuves ou transformées qui se fondent bien dans le paysage et l’habitat existant, tout en répondant aux strictes exigences architectoniques, dans l’ouvrage «Handbuch zur Einpassung und Gestaltung

3 > Aspects particuliers concernant l’application du droit relatif à l’aménagement du territoire 39

landwirtschaftlicher Ökonomiegebäude in Appenzel Innerrhoden» du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures41.

3.2.2 Développement interne et zones agricoles spéciales

Un développement interne au sens de l’art. 16a, al. 2, LAT peut constituer une activité admissible selon le droit des sites marécageux dans les conditions et limites présentées ci-dessus, par exemple dans le domaine de la culture maraîchère et de l’horticulture productrice («hors-sol», art. 37 OAT). Il est donc envisageable sur un site marécageux si l’exploitation agricole considérée ne pourrait probablement subsister qu’avec le revenu supplémentaire qui en résulterait, ce développement interne étant ainsi nécessaire au maintien d’une agriculture durable au sens de l’art. 4, al. 1, let. d, de l’ordonnance sur les sites marécageux (cf. 2.3, 2e étape). Il convient toutefois d’évaluer au cas par cas, surtout s’il s’agit de nouvelles constructions ou installations, la compatibilité avec les buts visés par la protection aussi pour ce qui a trait à l’aspect du site marécageux (cf. 2.4, 3e étape).

Le développement interne entraîne souvent l’intensification de l’exploitation, en particulier en ce qui concerne les substances nutritives. Toutes ces conséquences doivent être examinées pour les projets situés dans un site marécageux protégé et leur compatibilité avec les buts visés par la protection doit être évaluée (concernant les conséquences indirectes, cf. 2.4.10).

Les zones agricoles spéciales au sens de l’art. 38 OAT ne sont en revanche pas tolérées dans des sites marécageux42. D’abord parce que ces zones représentent une forme très poussée d’intensification; ensuite parce que les constructions et installations nécessaires sont généralement de grandes dimensions et induisent dès lors un effet négatif sur le paysage qui les rend non conformes aux buts visés par la protection selon l’art. 4, al. 1, let. a, de l’ordonnance sur les sites marécageux.

3.3 Constructions et installations hors de la zone à bâtir non conformes à

l’affectation de la zone

3.3.1 Constructions et installations hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT)

Des exceptions peuvent être autorisées en vertu de l’art. 24 LAT pour des projets non conformes à l’affectation de la zone situés hors de la zone à bâtir, si cette implantation est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b). Des installations utiles à la protection d’un site marécageux (cf. 2.3.5 plus haut) peuvent remplir ces conditions et donner lieu à une dérogation; autorisation qui est en revanche refusée pour des constructions ou installations au service d’un type d’activité non admis ou non compatible avec les buts visés par la protection.

41 Téléchargement sous: www.ai.ch →Verwaltung → Fachbereiche → Modellvorhaben: Raumverträglichkeit landwirtschaftlicher

Ökonomiebauten.

42 Aide à l‘exécution «Délimitation des zones au sens de l’art.16a, al. 3, LAT en relation avec l’art. 38 OAT» («zones agricoles spéciales»), ARE

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 40

3.3.2 Changements d’affectation dans des territoires à habitat dispersé (art. 24 LAT en corr. avec

l’art. 39, al. 1, OAT)

Les sites marécageux vallonnés et finement structurés en mosaïque se caractérisent souvent par un habitat dispersé. C’est ainsi que les dérogations accordées en vertu de l’art. 24 LAT et de l’art. 39, al. 1, OAT dans des territoires à habitat traditionnellement dispersé, désignés comme tels dans le plan directeur cantonal, peuvent contribuer à la pérennité des constructions et des structures traditionnelles de l’habitat (art. 4, al. 1, let. b, ordonnance sur les sites marécageux). De tels projets peuvent donc être admissibles dans certaines circonstances. Leur compatibilité avec les buts visés par la protection doit alors être examinée et évaluée. Dans tous les cas, toutes les conditions requises en vertu des art. 39, al. 1, et 43a OAT pour l’octroi d’une autorisation de changement d’affectation doivent être remplies.

Les conditions suivantes doivent en outre être respectées:

> Réserve dans le plan directeur: les territoires à habitat traditionnellement dispersé doivent explicitement figurer dans le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral. > Habitations sans rapport avec l’agriculture: la réaffectation de bâtiments voués auparavant à l’habitation agricole à l’habitation à l’année sans rapport avec l’agriculture au sens de l’art. 39, al. 1, let. a, OAT donne lieu à un examen au cas par cas. Cela inclut les autres conséquences pour les buts visés par la protection, par exemple l’augmentation des dérangements dus à une circulation accrue. Une occupation permanente et systématique sans rapport avec l’agriculture de sites marécageux ne constitue pas une utilisation admissible au sens de l’art. 23d LPN. > Petit artisanat et commerce local: la conversion d’habitations agricoles existantes à des fins servant le petit artisanat au sens de l’art. 39, al. 1, let. b, OAT donne également lieu à un examen au cas par cas, incluant les autres conséquences pour les buts visés par la protection. Ces opérations impliquent en outre des exigences de grande qualité en termes d’architecture (cf. 2.4.6 à 2.4.8 plus haut). > Desserte: les changements d’affectation ne doivent pas entraîner le besoin d’étendre la desserte à moyen terme. Un tel développement ne serait compatible ni avec les buts visés par la protection selon le droit des sites marécageux, ni avec l’art. 43a, let. c, OAT. Cette disposition permet tout au plus une extension minime des équipements existants si nécessaire et une prise en charge par le propriétaire de tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par l’utilisation autorisée. Il en va de même pour les abris pour véhicules et la construction de nouveaux bâtiments à cet effet43.

43 P. ex. parkings et garages

3 > Aspects particuliers concernant l’application du droit relatif à l’aménagement du territoire 41

Fig. 27 > L’arrêt d'exploitation concerne aussi des construc- Fig. 28 > Un changement d’affectation tel que la transformation d’une grange en tions typiques de la région et caractéristiques du paysage logements doit respecter les restrictions légales de l’aménagement du territoire

Photo: SANU Photo: SANU

3.3.3 Constructions protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage

(art. 24 LAT et art. 39, al. 2, OAT)

L’art. 39, al. 2 à 5, OAT44 énumère les conditions cumulatives requises pour un changement complet d’affectation de constructions protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage. Ces constructions s’intègrent dans le paysage alentour du point de vue fonctionnel comme esthétique, au point d’être perçues comme un ensemble homogène45. La conservation durable, en vertu de l’art. 39, al. 2, OAT d’une construction protégée en tant qu’élément caractéristique du paysage revient à sauvegarder les constructions et les formes d’habitat traditionnelles. Si un site marécageux est exceptionnellement soumis à l’art. 39, al. 2, OAT cette protection sert en même temps à conserver l’habitat traditionnel (art. 4, al. 1, let. b, ordonnance sur les sites marécageux). Elle est ainsi admissible dans un site marécageux et compatible avec les buts visés par la protection, sous réserve d’autres conséquences. Les critères selon lesquels il faut évaluer la nécessité de protéger des paysages et des constructions doivent figurer dans le plan directeur cantonal (art. 39, al. 2, let. d, OAT). Cela nécessite dans la pratique de savoir clairement comment l’art. 39, al. 2, OAT doit être mis en œuvre en conformité avec le droit fédéral. L’application de l’art. 39, al. 3, OAT et en particulier des exigences de protection des constructions (art. 39, al. 2, let. a, OAT) garantit en outre non seulement que l’aspect extérieur et la structure architecturale de la construction en question resteront inchangés pour l’essentiel, mais aussi que les autres exigences de protection seront respectées. Selon la réaffectation prévue, il faut néanmoins examiner de près son impact sur la desserte et donc sur les buts visés par la protection (p. ex. dérangements). Après création de la base correspondante dans le plan directeur cantonal, le paysage et les constructions doivent être mis sous protection de manière contraignante pour les propriétaires fonciers dans le cadre des plans d’affectation.

44 Il s’agit ici de l’article «rustici» applicable principalement aux changements d’affectation des mazots ou rustici qui caractérisent le paysage

dans certaines régions particulièrement dignes de protection et protégées.

45 Le changement d’affectation de constructions et d’installations dignes d’être protégées est réglé par l’art. 24d, al. 2, LAT. Les exigences

concernant le caractère digne de protection sont plus strictes et le changement d’affectation n’est possible que si la construction se prête à l'utilisation envisagée (art. 24d, al. 3, let. a, LAT).

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 42

Fig. 29 > Dans plusieurs régions, les maisons d’alpage constituent l’habitat agricole traditionnel et sont caractéristiques des sites marécageux

Photos: Erich Linder, Office des affaires communales et de l’organisation du territoire du canton de Berne

3.3.4 Activités accessoires non agricoles (art. 24b LAT et art. 40 OAT)

Une activité accessoire non agricole au sens de l’art. 24b LAT et de l’art. 40 OAT peut procurer à l’entreprise agricole un revenu complémentaire d’origine non agricole, capable d’assurer sa survie. Cette activité peut ainsi servir à encourager l’exploitation agricole typique des sites marécageux selon les principes du développement durable (art. 4, al. 1, let. d ordonnance sur les sites marécageux). Il convient toutefois d’observer que le principe d’une activité commerciale au sens de l’art. 24b LAT46 est interdit dans les sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale, conformément à l’art. 23d LPN. Des activités accessoires étroitement liées à l’entreprise agricole (art. 40, al. 3, OAT) sont autorisées, alors que d’autres activités accessoires non agricoles ne sont envisageables dans des sites marécageux que si elles sont assorties de conditions strictes.

> Agrandissement de bâtiments: des agrandissements, sans rapport avec l’agriculture, dans le paysage sensible d’un site marécageux ne sont pas compatibles avec les buts visés par la protection, ce qui les rend non admissibles. > Transformations: admissibles en principe, elle doivent remplir dans chaque cas le critère de la compatibilité avec les buts visés par la protection. Il y a notamment des contraintes architecturales à respecter: par exemple une grande vitrine de magasin n’est pas compatible avec les buts visés par la protection (cf. 2.4.4 à 2.4.6 plus haut). > Desserte: un développement interne ne doit induire ni l’extension de la desserte existante, ni la création d’une nouvelle desserte.

3.3.5 Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à

l’affectation de la zone (art. 24c LAT et art. 41 et 42 OAT)

Les constructions et installations existantes sises dans un site marécageux et non conformes à l’affectation de la zone bénéficient, selon l’art. 23d, al. 2, let. b, LPN d’une

46 Activités autorisées par l’art. 24b LAT: menuiserie, salon de coiffure, serrurerie, magasin, équipement pour vacances à la ferme, etc.

3 > Aspects particuliers concernant l’application du droit relatif à l’aménagement du territoire 43

garantie des droits acquis restreinte par rapport à l’art. 24c LAT. La jurisprudence du Tribunal fédéral admet les opérations d’entretien et de rénovation correspondant à la durée de vie normale d’un bâtiment, mais n’admet pas l’agrandissement ou la reconstruction (cf. 2.3.4)47,48.

3.3.6 Habitations sans rapport avec l’agriculture (art. 24d, al. 1, LAT et art. 42a OAT)

Convertir des habitations agricoles en habitations à l’année sans rapport avec l’agriculture au sens de l’art. 24d, al. 1, LAT est admissible si cela permet de sauvegarder les constructions et les structures traditionnelles de l’habitat (art. 4, al. 1, let. b, ordonnance sur les sites marécageux). Comme pour les changements d’affectation dans des territoires à habitat dispersé, cela exige un examen au cas par cas. Les agrandissements pour un usage d’habitation répondant aux normes usuelles, admis en vertu de l’art. 42a, al. 1, OAT doivent être compatibles avec les buts visés par la protection. Il n’est pas permis d’étendre la desserte existante.

3.3.7 Détention d’animaux à titre de loisir (art. 24e LAT et art. 42b OAT)

Pour sauvegarder les constructions et les structures traditionnelles de l’habitat (art. 4, al. 1, let. b, ordonnance sur les sites marécageux), il peut être judicieux d’autoriser, en vertu des art. 24e LAT et 42b OAT, la transformation d’anciennes écuries ou remises désaffectées à des fins de détention d’animaux à titre de loisir. Il faut rappeler d’une manière générale (art. 24e, al. 5, LAT) que la détention d’animaux à titre de loisir ne peut être autorisée que si toutes les conditions prévues à l’art. 24d, al. 3, LAT sont remplies. La transformation du bâti ne peut notamment se faire que si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. e), intérêt que représente clairement la protection des sites marécageux. Les sites marécageux sont particulièrement sensibles aux nouvelles installations extérieures (art. 24e, al. 2 et 3, LAT) requises par la législation sur la protection des animaux pour une détention convenable, notamment en ce qui concerne les aires de sortie toutes saisons (art. 42b, al. 4 à 6, OAT). Si ces installations ne peuvent pas être aménagées de façon compatible avec les buts visés par la protection, la détention d’animaux à titre de loisir ne peut pas être autorisée. Agrandissement ou extension de la desserte existante ne sont pas admissibles.

3.3.8 Reconversion de constructions et installations dignes de protection (art. 24d, al. 2, LAT)

L’art. 24d, al. 2, LAT autorise, à certaines conditions, le changement complet d’affectation de constructions et d’installations existantes situées hors de la zone à bâtir49. Contrairement à celle figurant à l’art. 39, al. 2, OAT, cette disposition est applicable telle quelle, en particulier sans nécessiter de critères définis dans le plan directeur cantonal (art. 39, al. 2, let. d, OAT). Elle présuppose cependant que les constructions en question aient été officiellement placées sous protection par les autorités compétentes. Par ailleurs, l’art. 24d, al. 2, LAT va moins loin que l’art. 39, al. 2, OAT en ce

47 Sont également illicites les changements d’affectation de constructions et installations à usage commercial sises hors de la zone à bâtir

48 ATF du 17 septembre 2013 (1C_515/2012) concernant les prescriptions de construction relatives au plan de protection des rives n° 9,

Ile Saint-Pierre

49 Exemples: église protégée Saint-Pierre et Paul sur l’Île d’Ufenau (SM n° 351 Frauwinkel), cloître protégé de l’Île Saint-Pierre (SM n° 275

Île St-Pierre).

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 44

qui concerne les changements d’affectation admissibles. Il convient d’examiner de près les répercussions de la nouvelle affectation au niveau de la desserte. Si par exemple un cloître protégé situé dans un site marécageux est converti en musée faute de relève, il faut s’assurer que l’afflux prévisible de visiteurs sera compatible avec les buts visés par la protection. On peut admettre des extensions minimes de la desserte existante. Mais même dans ce cas, la compatibilité du projet avec les buts visés par la protection doit être examinée de façon exhaustive.

3.4 Constructions et installations dans des zones à bâtir (art. 15 LAT) et petites

entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir (art. 18 LAT et art. 33 OAT)

Il est rare que des sites marécageux comportent des zones à bâtir préexistantes50. On y trouve plus souvent de petites entités urbanisées hors zone à bâtir au sens de l’art. 33 OAT, également appelées «hameaux» ou «zones de maintien de l’habitat rural». On les classe normalement dans la catégorie des territoires non constructibles (zone agricole). Créer ou étendre une zone à bâtir sur le terrain d’un site marécageux ne constitue pas un mode d’exploitation admissible au sens de l’art. 23d LPN.

Les nouvelles constructions ou transformations peuvent en principe être autorisées dans une zone à bâtir existante; mais, dans le cas d’un site marécageux, toujours à la condition que le projet soit compatible avec les buts visés par la protection de ce site. La conformité avec l’affectation de la zone ne suffit donc pas. Il y a notamment des contraintes architecturales à respecter (cf. 2.4.6 à 2.4.8). De plus, aucun biotope (marécageux) ne doit s’en trouver affecté.

Fig. 30 > Hameau typique du SM n° 217 Alp Flix

Photo: Andreas Stalder

50 Exemples: les localités Äussere et Mittlere Altmatt du site marécageux Rothenthurm (SM n° 1) font l’une et l’autre partie de la zone mixte

limitée à deux étages.

4 > Évaluation lors de l’application du droit forestier 45

4 > Évaluation lors de l’application du droit forestier ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4.1 Introduction

Bien que surtout zones humides, les sites marécageux sont presque tous boisés, du moins partiellement51. On a rarement à évaluer des demandes portant sur des constructions ou installations situées dans une forêt de site marécageux, car la forêt est un territoire non constructible par nature. Il arrive que certaines demandes concernent des constructions ou installations forestières, ou bien des dérogations pour défrichement à des fins non sylvicoles.

4.2 Constructions et installations forestières

L’art. 23d, al. 2, let. a, LPN admet l’exploitation sylvicole des sites marécageux. Ce qui signifie que des constructions et installations telles que des entrepôts forestiers, dépôts couverts pour le stockage de bois d’énergie, places de dépôt de bois et routes forestières sont autorisés s’ils remplissent les conditions figurant à l’art. 13a, al. 2, OFo52. Il est recommandé, notamment, d’harmoniser les installations de desserte dans la planification forestière du canton53. Il convient néanmoins dans tous les cas d’examiner et d’évaluer la compatibilité des constructions et installations destinées à l’exploitation sylvicole avec les buts visés par la protection du site marécageux concerné.

Comme le maintien d’une gestion forestière adaptée à la station au sens de l’art. 20, al. 2, OFo sert dans la plupart des cas les buts visés par la protection des sites marécageux, des installations de desserte soigneusement planifiées (cf. 2.4.10) et répondant aux conditions de l’art. 13a, al. 2, OFo sont également admissibles. Particulièrement visibles dans un site marécageux vallonné, entrepôts forestiers et dépôts couverts pour bois d’énergie constituent des atteintes potentielles aux buts visés par la protection de l’esthétique du paysage. Il faut en outre accorder une attention particulière au critère de l’emplacement des stocks de bois d’énergie imposé par leur destination.

51 Les 91 sites marécageux initialement prévus dans l’inventaire du Conseil fédéral comportent une superficie forestière de 27 % en moyenne.

52 Ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01). Selon l'art. 13a, al. 2, OFo, une autorisation est délivrée si:

a) la construction ou l’installation sert à la gestion régionale de la forêt; b) sa nécessité est démontrée, le site est approprié et le dimensionnement est adapté aux conditions régionales; et si c) aucun intérêt public prépondérant ne s’y oppose. 53 Conformément à l’art. 20, al. 2, LFo la planification forestière doit tenir compte des exigences de la protection de la nature et du paysage,

donc en particulier de la sauvegarde des sites marécageux.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 46

4.3 Constructions et installations non forestières

Des constructions ou installations non forestières impliquent normalement un changement d’affectation du sol forestier; soumises à l’interdiction de défricher, elles ne sont par conséquent admissibles qu’à titre exceptionnel et dans le strict respect des conditions énumérées à l’art. 5, al. 2 à 4, LFo. Une autorisation de défricher ne peut être accordée que si la protection de la nature et du paysage est respectée, ce qui inclut en particulier la protection des marais et des sites marécageux. Étant destinés à un usage non lié à l’économie forestière, ces défrichements sont d’emblée illicites de par l’art. 23d LPN54. Font exception, notamment, des mesures visant à protéger les personnes contre les catastrophes naturelles selon l’art. 23d, al. 2, let. c, LPN ou des installations de desserte relevant de la let. d du même article qui nécessitent un défrichement. Des aménagements de ce genre peuvent être admissibles dans un site marécageux aux conditions déjà mentionnées; il convient néanmoins d’évaluer leur compatibilité avec les buts visés par la protection.

Les petites constructions et installations non forestières évoquées par l’art. 4, let. a, OFo (p. ex. affûts pour la chasse et ruchers) ne requièrent pas d’autorisation de défricher. Pratiquement conformes à l’affectation de la zone en milieu forestier, ces constructions et installations peuvent en principe être considérées comme admissibles. Mais leur compatibilité avec les buts visés par la protection du site marécageux concerné devra être confirmée dans le cadre d’un examen au cas par cas.

54 Exemples: gravières ou éoliennes dans une forêt de site marécageux.

> Annexes 47

> Annexes A1 Jurisprudence en lien avec la protection des sites marécageux

A1-1 Arrêts du Tribunal fédéral

Arrêt du 15 avril (ATF 123 II 248) concernant la reconstruction et la réaffectation de la partie étable / grange d’une exploitation à des fins d’habitation (Oberägeri) Le Tribunal fédéral exige le rétablissement de l’état conforme au droit d’un bâtiment agricole de remplacement. La réaffectation en tant que logement va à l’encontre de l’intérêt public que constitue l’application conséquente des prescriptions, notamment aussi de la protection de la nature.

Arrêt du 7 mars 2000 (1A.14/1999) concernant le chantier naval de Noville Le Tribunal fédéral rejette un recours présenté par les propriétaires d’un chantier naval contre un plan d’affectation cantonal concernant le site marécageux des Grangettes. La parcelle en question se situe en partie dans une «zone du port et du chantier naval». Cette zone est destinée à permettre le maintien des bâtiments et installations existants tout en respectant le site marécageux; mais non pas à permettre le changement d’affectation requis par les recourants, c’est-à-dire l’agrandissement des bâtiments et installations voire l’implantation de nouveaux ouvrages.

Arrêt du 23 septembre 2003 (1A.124/2003) concernant une installation de téléphonie mobile dans un site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale. Le Tribunal fédéral se réfère aux débats parlementaires sur l’ordonnance sur les sites marécageux. Sous réserve de compabilité avec l’objectif de protection, des utilisations autres que celles expressément citées à l’art. 23d, al. 2, LPN doivent être possibles, comme les utilisations militaires et les utilisations touristiques douces. Il est en revanche expressément exclu d’agrandir des bâtiments et installations réalisés légalement ainsi que d’aménager des installations de desserte qui seraient nécessaires. Le Tribunal fédéral conclut qu’il ne peut fondamentalement pas être admis d’agrandir des bâtiments, des installations ou des infrastructures existants et d’en implanter de nouveaux, qui dépassent le cadre fixé à la let. d. Cela vaut explicitement pour l’agrandissement de hameaux existants, pour les centres touristiques et les entreprises artisanales, etc. Le Tribunal fédéral souligne en outre que toutes les utilisations doivent être compatibles avec l’objectif de protection et que les évaluations doivent suivre des critères stricts. La compatibilité avec l’objectif de protection doit être évalué sur la base de l’art. 23d, al. 2, LPN et de l’art. 4, al. 1, let. a, de l’ordonnance sur les sites marécageux et sur la base des objectifs de protection spécifiques aux objets conformément à l’annexe 2 de l’ordonnance sur les sites marécageux (en l’espèce le plan sectoriel des sites marécageux du canton de Berne). Les atteintes déjà subies par le paysage ne sont, de l’avis du Tribunal fédéral, pas une raison de permettre d’autres atteintes. Il faut en outre faire attention à l’effet de précédent que peut déployer un arrêt du tribunal. Cela comprend

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 48

l’évaluation des effets potentiels de plusieurs installations de même type ou de type similaire sur le paysage.

Arrêt du 7 septembre 2005 (1A.40/2005) concernant la construction hors de la zone à bâtir (site marécageux) Le Tribunal fédéral se rallie au Tribunal administratif du canton de Zoug et constate qu’une étable construite (sans permis) n’est pas compatible avec l’objectif de protection et qu’elle doit être à nouveau détruite. Le bâtiment est réputé incompatible avec l’objectif de protection parce qu’il est très visible puisque situé en un endroit exposé et qu’il s’intègre mal dans l’environnement sensible.

Arrêt du 16 décembre 2011 (ATF 138 II 23) concernant la construction d’un restaurant d’été sur l’île d’Ufenau SZ Le monastère d’Einsiedeln envisage de faire construire un restaurant d’été sur l’île d’Ufenau qui fait partie du site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale de «Frauwinkel» (objet n° 351). Le Tribunal fédéral déclare pour l’essentiel que les marécages et sites marécageux d’une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés constitutionnellement, c’est-à-dire qu’il est interdit d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain (art. 78, al. 5, Cst.). Cette interdiction absolue pour les marécages comme pour les sites marécageux n’admet d’exceptions que pour les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. L’art. 23d, al. 1, LPN admet l’aménagement et l’exploitation des sites marécageux dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. Sont en particulier admis à cette condition l’entretien et la rénovation de bâtiments et d’installations réalisés légalement (art. 23d, al. 2, let. b, LPN). La liste des autres aménagements et exploitations visés à l’art. 23d LPN et dans l’ordonnance sur les sites marécageux n’est certes pas exhaustive, mais elle doit être interprétée de manière à s’éloigner le moins possible de l’interdiction absolue de changement formulée à l’art. 78, al. 5, Cst. Quand bien même les dispositions sur la protection des marais ne prévoient pas d’interdiction apodictique de changements pour tous les cas, il est fondamentalement exclu d’étendre la zone à bâtir pour des logements dans les sites marécageux, sauf pour combler des lacunes de construction ou rectifier les limites de la zone à bâtir. Comme en l’espèce, le projet de restaurant d’été est une nouvelle construction, l’autoriser contreviendrait à l’art. 23d LPN.

Arrêt du 12 juin 2012 (ATF 138 II 281) concernant le site marécageux de Wetzikon ZH, autoroute de l’Oberland zurichois La route à grand débit de l’Oberland zurichois touche le site marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale n° 106 «Wetzikon/Hinwil». Le tribunal considère que la délimitation du site marécageux, en particulier dans la région de Hellberg, ne correspond pas aux critères de la Constitution fédérale ni de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (art. 78, al. 5, Cst. et en particulier art. 23b LPN). En outre, le périmètre actuel du site marécageux coupe ailleurs le bas-marais de Oberhöfliriet, qui est un objet d’importance nationale. Hormis les intérêts du projet de construction de route, qui ne doit pas être pris en compte, car la protection des sites marécageux n’admet pas de pesée d’intérêts, il n’apparaît pas de motifs objectifs pour

> Annexes 49

le tracé de ce périmètre. Le Tribunal fédéral a déclaré pour l’essentiel que les drumlins étaient un élément constitutif de ce site marécageux spécifique. Les drumlins sur la crête desquels court un chemin ainsi que la limite du site marécageux fixée par le Conseil fédéral, ne constituent pas un élément séparateur (secteur de Wetzikon/Hinwil).

Arrêt du 17 septembre 2013 (1C_515/2012) concernant les prescriptions de construction relatives au plan de protection des rives n° 9, île Saint-Pierre L’île Saint-Pierre est inscrite comme objet n° 275 à l’inventaire des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale. La rive sud de l’île compte quelque 25 maisons de vacances. La procédure en approbation du plan de protection des rives a permis de modifier les premières prescriptions de construction de l’autorité cantonale octroyant les autorisations (OACOT) de sorte que la reconstruction de bâtiments existants ou détruits ne soit pas admissible. Quelques propriétaires de maisons de vacances ont fait recours en vain contre cette décision, jusqu’au Tribunal fédéral. Le tribunal a considéré qu’il était de droit d’inclure le secteur des maisons de vacances dans le site marécageux car le caractère non marécageux de ce secteur découlait uniquement de l’utilisation agricole intensive pratiquée autrefois et que ce secteur jouxtait des bas-marais sur trois de ses côtés. Ce qui établissait un lien historique, visuel et écologique étroit entre le secteur des maisons de vacances sans marais et le secteur des marais. Une zone habitée préexistante n’exclut pas l’inscription d’un secteur à un inventaire. Le tribunal a supposé qu’en édictant l’art. 23d, al. 2, let. b, LPN le législateur voulait limiter la garantie des droits acquis au seul maintien de la substance sans dépasser la durée de vie normale (au contraire de l’art. 24c, al. 2, LAT). C’est aussi ce que préconise l’art. 8 de l’ordonnance sur les sites marécageux selon lequel les cantons doivent veiller à ce que les atteintes déjà portées à des objets soient réparées le mieux possible, chaque fois que l’occasion s’en présente. Comme les maisons de vacances ne peuvent pas être qualifiées de typiques des sites marécageux, leur reconstruction serait contraire aux buts de protection. De plus, les effets négatifs des travaux de reconstruction (modifications du terrain et perturbations) sont inadmissibles dans ce site marécageux. Il est rappelé pour le surplus que l’art. 23d, al. 1, LPN (conflit avec la protection des oiseaux d’eau et des migrateurs) est déjà une raison suffisante pour ne pas reconstruire les maisons de vacances.

A1-2 Autre arrêt

Tribunal cantonal d’Appenzell Rhodes-Intérieures: arrêt du 18 mai 2010 en la cause demande de permis de construire une aire d’exploitation (site marécageux Fänerenspitz) Le Tribunal cantonal rejette une demande de permis de construire, présentée a posteriori, d’une aire d’exploitation devant une étable, exécutée en blocs composites. Il avance comme motifs dans son arrêt qu’une aire d’exploitation en blocs composites devant une étable d’alpage n’est pas nécessaire et est surdimensionnée; que cette aire d’exploitation est un élément totalement incongru dans le secteur de Fäneren; que les blocs composites ne sont pas un matériau typique de l’endroit et que les bâtiments sont contraires aux intérêts de la protection du paysage, et en particulier de la protection des sites marécageux.

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 50

A1-3 Bases légales

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (cst.; RS 101)

Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451)

Ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale (ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35)

Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (loi sur l’aménagement du territoire, LAT; RS 700)

Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)

> Annexes 51

A2 Liste de contrôle pour la préparation de projets

Première étape

Le dossier est-il exhaustif? Contient-il notamment tous les documents techniques permettant l’évaluation selon le droit des sites marécageux (art. 23b ss LPN): activité prévue, justification des constructions et installations prévues à cet effet, connaissance des valeurs biologiques et paysagères ainsi que des objectifs visés par la protection et des prescriptions spécifiques au marais concerné? → cf. 2.2

Deuxième étape

L’activité prévue est-elle admissible en vertu des dispositions du droit des sites marécageux (art. 78, al. 5, Cst., art. 23b ss LPN ordonnance sur les sites marécageux)?

> Ce n’est que si l’activité prévue est admissible que l’on peut vérifier, à l’étape suivante, la compatibilité des constructions et installations nécessaires avec les buts visés par la protection. → cf. 2.3

Troisième étape

Les questions suivantes doivent être étudiées pour l’examen et l’évaluation de la conformité avec les buts visés par la protection:

> L’emplacement de l’ouvrage prévu est-il approprié? – L’emplacement du projet tient-il compte des milieux naturels protégés ou dignes de protection (marais)? – Le projet correspond-il à la topographie et, le cas échéant, à la typologie de l’habitat traditionnel? → cf. 2.4.5 > Le style de la construction ou de l’installation (dimensions, proportions, orientation) lui permet-il d’être bien intégrée dans le site marécageux et tient-il compte de la typologie de l’habitat traditionnel? → cf. 2.4.6 > Les matériaux habituels de la région sont-ils utilisés et les matériaux sont-ils choisis en fonction des constructions environnantes?→ cf. 2.4.7 > L’aménagement extérieur est-il conforme aux sites marécageux (végétalisation, revêtements, clôtures, etc.)? → cf. 2.4.8 > Le projet a-t-il d’autres effets indirects sur les marais ou le site marécageux (éclairage, drainage, production énergétique, fumure, chemins de randonnée, etc.)? Le cas échéant, ces effets sont-ils compatibles avec les buts visés par la protection? → cf. 2.4.9 > Le projet prévu est-il une desserte? Est-ce que cette desserte tient compte des buts visés par la protection? → cf. 2.4.10 > Le projet prévu ne peut-il pas être classé dans les catégories et situations énumérées aux points 2.4.4 à 2.4.10? Dans ce cas, les constructions et installations, si elles correspondent à une activité admissible, sont-elles compatibles avec les buts visés par la protection? → cf. 2.4.11

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 52

> Bibliographie Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) (AG Nutzungen) 1990: Die Zulässigkeit verschiedener Nutzungen und Veränderungen in Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung.

ART 2006: Landwirtschaftliche Bauten und Landschaft. ART-Bericht Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) 668. 1992: Inventar der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung. Schriftenreihe Umwelt Nr. 168. ART 2007: Landschaft und Bauen. ART-Bericht 670. Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) Bandli C. 1991: Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 24 RPG). Diss. 1995: Moorschutz und Tourismus. Synthesebericht der Arbeitsgruppe Bern. Reihe Verwaltungsrecht Band 11. Moorschutz und Tourismus.

Canton de Berne, Conseil-exécutif 2000: Plan sectoriel cantonal sur Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) les sites marécageux. 1996: Inventaire fédéral des sites marécageux: guide d’application des dispositions de protection. L’environnement pratique. DFI, DMF 1994: Militärische Nutzung und Moorschutz. Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) État de Vaud, Service de l’aménagement du territoire 2003: Construire 2001: Esthétique du paysage. Guide pour la planification et la des bâtiment agricoles: qualité architecturale et intégration paysa- conception de projets. Guide de l’environnement n° 9. gère. Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) Heinrich A. et al. 2006: Constructions rurales et paysage. Rapport ART 2002: Manuel conservation des marais en Suisse. n° 668. Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) Kanton Appenzell Ausserrhoden, Departement Volks- und Landwirt- 2004, 2005: Wirkungskontrolle Moorlandschaften. Detailfragen 7 / schaft 2007: Landwirtschaftliches Bauen in Appenzell Ausserrhoden. Bauten und Anlagen und 16 / Siedlungsmuster. Internes Arbeitspapier.

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Keller P. et al. 1997: Kommentar NHG. Waldmann B. 1997: Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften. Diss. Freiburg. Office fédéral de l’agriculture (OFAG): Chemins agricoles en zones rurales: Principes régissant le subventionnement des projets. Waldmann B., Hänni P. 2006: Raumplanungsgesetz, Handkommentar. Circulaire n° 2/14 du 4.2.2014.

Office fédéral du développement territorial (ARE) 2001: Nouveau droit de l’aménagement du territoire. Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre.

Office fédéral de l’énergie (OFEN), Office fédéral de l’environnement (OFEV), Office fédéral du développement territorial (ARE) 2010: Recommandations pour la planification d’installations éoliennes.

Office fédéral de l’environnement (OFEV) 2007: État et évolution des marais en Suisse.

> Répertoires 53

> Répertoires Fig. 13 Exemple négatif: les nouveaux balcons ont l’air rajoutés et sont surdimensionnés 26

Fig. 14 Exemple positif: couverture et lucarnes de ce nouveau toit de tavillons ont été réalisées avec soin dans le style local 27 Figures Fig. 15 Exemple negatif: souvent, l’intégration paysagère pourrait être Fig. 1 améliorée 27 Schéma des sites marécageux 13 Fig. 16 Fig. 2 Exemple positif: clôture en bois et feuillus indigènes se Schéma d’évaluation de constructions et installations dans des répartissent harmonieusement dans le milieu ambiant 28 sites marécageux 14 Fig. 17 Fig. 3 Exemples négatifs: un parking, un mur de soutènement en Habitat dispersé typique d’un site marécageux avec bâtiments blocs «cyclopes» et un revêtement du restaurant extérieur trop agricoles 17 voyant 29 Fig. 4 Fig. 18 La rénovation du chalet s’est faite dans le style de la région et Passer du fumier au lisier complet peut être délicat pour des en harmonie avec le paysage 18 marais sensibles aux substances nutritives: ces effets indirects doivent être étudiés en détail 30 Fig. 5 Les panneaux d’information sur la protection des marais Fig. 19 contribuent également à la protection des marais et des sites Exemple positif: cette desserte s’intègre bien au relief 31 marécageux 19 Fig. 20 Fig. 6 Le revêtement choisi a une grande influence sur l’aspect du Des toilettes mobiles couvertes de bois et bien intégrées dans paysage 31 l’environnement contribuent à la protection des marais dans les endroits très touristiques 20 Fig. 21 Méthode efficace pour éviter la circulation touristique sur un Fig. 7 chemin qui ne sert que périodiquement à la sylviculture 32 Le SM 88 Creux du Croue est unique en son genre, notamment du fait de sa situation isolée 22 Fig. 22 Méthode efficace pour éviter la circulation touristique sur un Fig. 8 chemin très fréquenté: barrière qui se referme Le SM 38 Rotmoos est le plus précieux d’un groupe de sites automatiquement 32 marécageux des Alpes bernoises 22 Fig. 23 Fig. 9 Exemple positif: les dessertes à des fins récréatives peuvent Régénération d’un marais 23 être bien intégrées dans les sites marécageux 34 Fig. 10 Fig. 24 Le nouveau bâtiment reprend le modèle d’habitat existant 25 Exemple négatif: les dessertes à des fins récréatives peuvent être surdimensionnées ou porter considérablement atteinte au Fig. 11 paysage en raison de leur tracé 34 La dimension de la nouvelle construction s’intègre bien dans l’habitat dispersé 25 Fig. 25

Les installations photovoltaïques intégrées au toit sont Fig. 12 généralement compatibles avec les buts visés par la protection 35 Exemple positif: volume, forme du toit et structure de la façade s’inspirent de l’ancien bâtiment voisin 26 Fig. 26 Suppression d’un terrain d’aéromodélisme et régénération du marais 36

Constructions et installations dans les sites marécageux. Aide à l’exécution OFEV 2016 54

Fig. 27 L’arrêt d'exploitation concerne aussi des construc-tions typiques de la région et caractéristiques du paysage 41

Fig. 28 Un changement d’affectation tel que la transformation d’une grange en logements doit respecter les restrictions légales de l’aménagement du territoire 41

Fig. 29 Dans plusieurs régions, les maisons d’alpage constituent l’habitat agricole traditionnel et sont caractéristiques des sites marécageux 42

Fig. 30 Hameau typique du SM n° 217 Alp Flix 44